Алехин Э.В. Государственные и муниципальные финансы
Подождите немного. Документ загружается.
82
финансовых и экономических органов. В этой связи представляется
интересным международный опыт разделения функций между финансовыми
и экономическими органами государственной власти и организации
взаимодействия между ними на национальном (государственном) уровне.
В большинстве развитых стран, которые наиболее продвинулись в
направлении внедрения БОР (бюджетирования, ориентированного на
результат), основные функции, которые выполняет Минэкономразвития
России и
Минфин России, как правило, объединены и выполняются одним
исполнительным органом.
В Австралии, Великобритании, Нидерландах, Новой Зеландии, Канаде,
США, Германии, Швеции Министерство финансов (в случае с Францией –
Министерство экономики, финансов и промышленности) наряду с
выработкой финансовой политики (включая налоговую, бюджетную,
страховую, валютную сферы, сферу государственного долга, бухгалтерского
учета и т. д.),
занимается вопросами экономической политики, включая
анализ и прогнозирование социально-экономического развития, мониторинг
социально-экономических процессов, государственное регулирование
экономики, таможенно-тарифную политику, инвестиционную деятельность,
а ряде случаев – внутреннюю и внешнюю торговлю.
Если в каких-то странах параллельно и существует Министерство
экономики (например, в Нидерландах, Новой Зеландии), то его функции
существенно отличаются от
функций российского Минэкономразвития и
могут включать, к примеру, вопросы промышленной и региональной
политики, деятельность в сфере малого и среднего бизнеса, вопросы
конкуренции и т. п.
В некоторых странах (Австралия, США) параллельно с Министерством
финансов существуют исполнительные органы, которые занимаются
государственным бюджетом, однако в их компетенцию входят либо
технические функции по
содействию правительству в подготовке и
83
управлении бюджетом, либо вопросы контроля за его исполнением (Офис
управления и бюджета в США).
В некоторых странах СНГ (Армения, Киргизская Республика), а также
ряде стран Европы (Чехия, Босния и Герцеговина) функции обоих
министерств объединены в рамках компетенции министерства финансов. То
же самое можно сказать и о развивающихся странах (Индия, Таиланд,
Бангладеш
).
В других странах с переходной экономикой (Латвия, Эстония, Венгрия)
существуют и Министерства финансов, и Министерства экономики, однако
функция выработки экономической политики, включая макроэкономический
анализ и прогнозирование, также является прерогативой Министерства
финансов.
В целом можно выделить три основных типа структуры финансово-
экономического блока.
1. Разделенные финансовые и экономические органы.
В первой, самой
малочисленной, в которую входит Россия, существуют
и Министерство финансов, и Министерство экономики.
2. Частично разделенные финансовые и экономические органы.
В странах второй группы формально также имеются Министерство
финансов и Министерство экономики, но фактически лишь одно из этих
министерств является сводным финансово-экономическим органом.
3. Объединенные финансово-экономические органы.
В большинстве стран
имеется только один сводный финансово-
экономический орган.
Необходимо отметить, что анализ международного опыта был
осуществлен на национальном уровне, но аналогичные процессы происходят
и на субнациональном уровне.
В развитых странах, которые наиболее продвинулись в направлении
внедрения БОРа, сводные финансово-экономические функции, включая
прогнозирование и выработку экономической политики, как правило,
84
выполняет финансовый орган, дополняемый «линейными» экономическим и
(или) техническим финансовым органами.
По-видимому, по мере разворачивания бюджетной и
административной реформ, будут обостряться недостатки нынешней
«сдвоенной» структуры финансово-экономического блока исполнительной
власти. Тем не менее, большинство недостатков нынешней системы могут
быть нивелированы путем внедрения четких регламентов взаимодействия и,
что еще более
важно – создания межведомственных координационных
органов, в которых на практике бы возникали новые, «объединенные»
технологии принятия и реализации решений.
В то же время теоретически возможны 5 вариантов реформирования
финансово-экономического блока.
Первый вариант предполагает сосредоточение сводных функций либо в
финансовом, либо в экономическом органе.
В первом случае в финансовый орган, как это
следует из
международного опыта, должны быть переданы функции по экономическому
прогнозированию и стратегическому планированию, взамен экономический
орган получает функции по регулированию финансовых рынков, бухучета и
аудита в коммерческом секторе и другим вопросам отраслевого характера.
Во втором случае, как это сделано в Казахстане, в экономический
орган передаются функции бюджетного планирования, а в
финансовый –
инвестиционные программы, регулирование государственных или
муниципальных закупок.
В обоих случаях могут быть решены, хотя бы на время, наиболее
острые проблемы без радикальных изменений в структуре органов
исполнительной власти. Однако, как и любое компромиссное решение, этот
вариант лишь смягчает, но не устраняет недостатки нынешней системы. По
сути, сводного финансово-экономического
органа не появится, поскольку
сводные функции по-прежнему будут совмещены с функциями «линейного»
министерства – будь то в финансовом или в экономическом органе. При этом
85
достаточно высоки риски при передаче структурных подразделений,
выполняющих сводные функции, ослабить именно это наиболее важное
направление реформы.
Второй вариант предполагает объединение финансового и
экономического органов.
Однако такой объединенный орган, очевидно, окажется весьма
громоздким и трудно управляемым. Что еще более существенно, он не
сможет в полной мере выполнять сводные функции, поскольку будет
вынужден совмещать их с линейными функциями. Высока вероятность того,
что нынешние проблемы просто сместятся на внутриминистерский уровень,
т. е. устранение недостатков нынешней системы окажется, по крайней мере в
переходный период, сугубо формальным.
Третий вариант реализует типичную для большинства стран схему, при
которой сводные функции выполняет финансовый орган. В случае его
реализации необходимо будет детально проработать меры по
предотвращению риска потери технологий и кадров при преобразовании
экономического органа.
Четвертый вариант – передача функций бюджетного планирования в
экономический орган. Данный вариант был реализован, например, в
Казахстане, однако в российских условиях он чреват высокими рисками.
Прежде всего, реформированный экономический орган будет вынужден
совмещать сводные и
линейные функции, в том числе – администрируя
бюджетные целевые программы. Кроме того, вполне вероятное в переходный
период ослабление финансового блока может привести к кризису всей
системы управления.
Пятый вариант – собрать все сводные функции в новый орган,
сохранив финансовый и экономический органы в качестве «линейных»
ведомств.
86
Этот вариант позволит в максимально возможной степени реализовать
идею компактного и лишенного внутреннего конфликта интересов
«сводного» органа.
В то же время само создание любого нового органа может оказаться
сложной задачей, тем более – применительно к выполнению
системообразующих функций. Кроме того, реформированный финансово-
экономический блок может стать ареной ведомственной конкуренции, только
уже
не двух, а трех участников.
Помимо совершенствования взаимодействия с экономическими
органами, при проведении бюджетной и административной реформ перед
финансовыми органами стоит задача организовать эффективное
взаимодействие с другими исполнительными органами государственной
власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с
внедрением механизмов управления, ориентированного на результат, среди
которых:
• создание и внедрение комплексной
системы ведомственного и
межведомственного планирования и проектного управления по целям и
результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между
ведомствами;
• разработка показателей эффективности использования финансовых
ресурсов органами исполнительной власти, органами местного
самоуправления;
• разработка и внедрение управленческого учета, позволяющего
распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать
контроль за достижением результатов;
• разработка и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей
оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и
должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также
проводить оценку эффективности бюджетных расходов;
87
• финансовые аспекты управления подведомственными органам
исполнительной власти организациями;
• создание методологической и нормативно-правовой базы по
перечисленным вопросам.
Вопросы для повторения:
1) Каков правовой статус финансовых органов?
2) Каковы полномочия финансовых органов?
3) Опишите типовую структуру финансовых органов.
4) Каким образом осуществляется взаимодействие финансовых органов с
другими органами государственной власти?
5)
Какие существуют типы структур финансово-экономического блока?
6) Каковы основные варианты реформирования структур финансово-
экономического блока?
Литература:
1) Бюджетный кодекс РФ. – М., Проспект, 2009.
2) Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации».
3) Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. –
М., ЮНИТИ, 2008.
4) Брайчева Т.В. Государственные финансы. – СПб.: Питер, 2007.
Тестовые контрольные задания
1. Правовой статус участников бюджетного процесса устанавливается:
88
1) Налоговым Кодексом РФ
2) Бюджетным Кодексом РФ
3) Федеральным законом РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Основной задачей финансовых органов является:
1) издание нормативно-правовых актов
2) составление, организация и исполнение проекта бюджета
3) исполнение федеральных целевых программ
3. Руководитель финансового органа осуществляет управление на
принципах
:
1) коллегиальности
2) единоначалия
4. В Российской Федерации существует следующий тип структуры
финансово-экономического блока:
1) Частично разделенные финансовые и экономические органы
2) Объединенные финансово-экономические органы
3) Разделенные финансовые и экономические органы
5. Наиболее тесным образом финансовые органы взаимодействуют с:
1) высшим исполнительным органом государственной власти
2) экономическим органом государственной власти
3) законодательным
органом государственной власти
89
Тема 4: Санация региональных и муниципальных финансов
4.1. Международный опыт финансовой санации субнациональных
органов власти
4.2. Нормативная правовая база и возможности введения временной
финансовой администрации на субфедеральном уровне
4.1. Во многих развитых и развивающихся странах применяются
формализованные механизмы оздоровления субнациональных бюджетов,
оказавшихся в тяжелом финансовом положении. Среди инструментов
урегулирования неплатежеспособности региональных и местных органов
власти можно выделить:
•
специальные режимы функционирования бюджетов и процедуры
урегулирования неплатежеспособности;
• предоставление финансовой помощи вышестоящими бюджетами в
виде грантов и бюджетных кредитов.
Специальные режимы функционирования бюджетов и процедуры
урегулирования неплатежеспособности
В Италии в этих целях используется так называемый режим
«диссесто», который вводится по инициативе провинции (муниципалитета),
направляющей соответствующее заявление в Министерство по
делам
региональных и местных органов власти. Режим «диссесто» действует 5 лет,
в течение которых финансовая политика провинции (муниципалитета)
контролируется министерством. Так, ставки местных налогов
устанавливаются на максимальном уровне, ограничивается
самостоятельность провинции (муниципалитета) в управлении расходами
бюджета, вводится запрет на увеличение численности служащих.
Введение режима «диссесто» не гарантирует кредиторам полного и
своевременного исполнения
долговых обязательств провинции
(муниципалитета). После введения режима министерство проводит
90
инвентаризацию долговых обязательств и активов провинции
(муниципалитета), направляемых на исполнение долговых обязательств. Все
долговые обязательства провинции (муниципалитета), возникшие до
введения режима «диссесто», переходят в управление Комиссии по
ликвидации. Комиссия осуществляет выплаты за счет профицита бюджета
провинции (муниципалитета), поступающих доходов от продажи активов
провинции (муниципального образования) и за счет финансовой помощи
центрального правительства, объем которой определяется законодательством
в зависимости от численности населения провинции (муниципального
образования). За муниципалитетом остается право заключать с кредиторами
соглашения о реструктуризации долговых обязательств, позволяющие
ускорить окончание процедуры «диссесто». С 1989 по 2000 гг. режим
«диссесто» применялся в отношении 411 провинций и муниципалитетов. О
сравнительно жестких требованиях данной процедуры и успехах
центрального правительства в обеспечении стабильности общественных
финансов свидетельствует динамика количества провинций
(муниципалитетов), обратившихся с заявлением о введении «диссесто». Так,
если в 1989г. режим «диссесто» был введен в 135 провинциях
(муниципалитетах), то начиная с 1997г. «диссесто» вводился ежегодно лишь
в 2–4 провинциях (муниципалитетах).
В некоторых странах процедура банкротства региональных и
муниципальных органов власти
закреплена в специальных разделах
национального законодательства. Опыт применения
институциализированной процедуры урегулирования просроченной
задолженности региональных и муниципальных органов власти имеется, в
частности, в Венгрии, где в июне 1996г. вступил в силу Закон «Об
урегулировании задолженности муниципальных образований». Закон был
принят в целях предотвращения дефолта муниципальных образований по
долговым обязательствам, закрепления формализованной
и прозрачной
процедуры урегулирования просроченной задолженности муниципальных
91
образований, декларации в явном виде отсутствия ответственности
центрального правительства по обязательствам муниципалитетов, гарантии
предоставления гражданам минимального набора бюджетных услуг. К
обязательствам муниципального образования, на которые распространяется
действие Закона «Об урегулировании задолженности муниципальных
образований», относятся долговые обязательства (кредиты, ценные бумаги,
гарантии по обязательствам третьих лиц), обязательства по договорам
лизинга, кредиторская задолженность, обязательства
, возникающие
вследствие вступления в силу судебных решений. Обязательство становится
просроченным, если не исполняется в течение 60 дней после изначально
предусматриваемой даты платежа.
В случае нарушения муниципалитетом условий исполнения
обязательств и возникновения просроченной задолженности в соответствии с
определением закона каждая сторона – орган местного самоуправления или
кредитор – имеет право обратиться в суд. Суд
рассматривает обращение,
объявляет своим решением начало процедуры урегулирования
задолженности муниципального образования и назначает временного
управляющего.
Муниципальное образование в течение 30 дней принимает
чрезвычайный бюджет, предусматривающий финансирование минимального
набора из 27 бюджетных услуг. Все прочие расходы, включая расходы на
обслуживание и погашение долга, не финансируются. При этом все расходы
бюджета должны санкционироваться временным управляющим
.
В ходе процедуры банкротства временный управляющий составляет
перечень предъявляемых кредиторами требований. В течение 210 дней
муниципальное образование должно разработать и согласовать с
инвесторами условия реструктуризации всех долговых обязательств и график
платежей по долгу. Если соглашение не достигнуто, временный
управляющий открывает конкурсное производство и формирует конкурсную
массу из имущества должника, приватизация которого
разрешена