Ачкасов В.А., Гуторов В.А. Политология
Подождите немного. Документ загружается.
131
Определяющим для завершения оформления национальной государственности в Западной
Европе была победа принципа суверенитета народа над принципом суверенитета монарха.
История буржуазных революций и реставраций явилась иллюстрацией драматизма этой борьбы.
Формирование национального государства в Западной Европе сопровождалось глубоким
изменением господствовавших представлений о природе и сущности государства. Идея
суверенитета народа развивалась еще в недрах средневековья. Важное идеологическое и
практическое значение для политического развития Европы имело усвоение и осмысление заново
опыта римской государственности и прежде всего идеи res publica. Эта идея не не совмещалась с
персонификацией государства и власти, она работала на осознание населением себя как
политического сообщества и а формирование представления о государстве как объединении всех
граждан, а не собственности монархов.
Res publica согласно римскому пониманию - составляет общее дело всех граждан, это
общественный строй, налагающий на всех определенные обязанности, строй созданный и
поддерживаемый всеми гражданами сообща, короче чисто посюстороннее и рациональное
построение. Именно эта идея содержится в ренессансном слове «Staat»; оно обозначает прочное
состояние, стабильный порядок в той или иной четко очерченной области - значение его
полностью земное, исключительно политическое (В.Клемперер).
При этом исходное латинское слово «status» (состояние) приобретает новые значения,
следуя за эволюцией форм государственности. Сначала оно обозначает суверена и приверженцев
обладателя власти, затем само обладание властью. Далее смысловое ударение переходит от
обладателя власти - к власти как к функции и от функции власти - к государственной власти и
государственному интересу. Начиная с XYII века понятие "государство" также обозначает
государственное учреждение (аппарат, администрация), господство, и, наконец, общность -
государственный народ (нацию).
В годы Великой французской революции впервые нация была интерпретирована как
сообщество людей, подчиняющееся общим законам, т.е. в чисто политическом смысле.
Государство здесь выступает как политическая организованная нация, как нация-государство.
Государство является в этом случае политической формой только одной нации и в этом смысле -
мононациональным. Отсюда, например, определение государства из современного
французского толкового словаря: “Государство есть организованная нация, управляемая
правительством” (не путать с моноэтническим государством, которое на практике невозможно).
Исторически менялось не только понятие “государство”, но и понятие “нация”. В
древности оно обозначало “общее происхождение” и было синонимом понятия “gens” - племя. В
средние века нацией начали называть местные сообщества, объединенные языковой общностью, а
во времена Лютера термин “нация” стал иногда употребляться для обозначения сообщества всех
сословий в государстве. Только со времен Французской революции нация стала пониматься чисто
политически, как общность граждан государства, подчиняющихся общим законам. Ныне
распространено как этническое, так и политическое понимание нации и нет единства мнений об
их содержании и соотношении.
В данном случае речь идет об эволюции понятия "государство" в Европе. Однако уже
(немецкое) Reich охватывает более обширную сферу, воспаряет в духовные, трансцедентные
пределы. Государство – это «шествие Бога в мире» (Гегель). Государственное образование, куда
вплоть до 1806 года входила Германия, так и называлось “Священная римская империя немецкой
нации”. “Священная” здесь не украшение; слово показывает, что государство - не посюстороннее
земное устроение, но...что оно охватывает еще и горние потусторонние сферы.» (В.Клемперер).
Отсюда немецкий культ государства - оно имеет преимущество перед индивидом постольку,
поскольку государство вечно, тогда как индивид преходящ и т.д.
В других регионах мира, например в Китае, где государство в течение многих веков
выступало в роли регулятора социальных отношений, главного страхователя от стихийных
бедствий, организатора общественных работ, содержало огромную армию, необходимую для
внешней обороны, строило и содержало пути сообщения, связывающие разобщенные части
страны в единое целое, и где оно всегда безраздельно господствовало над всеми другими
132
социальными институтами, имея, поэтому, сакральный статус,
∗
понятие "государство" прошло
иную эволюцию имело несколько иной смысл, нашедший выражение в категории «китайская
деспотия».
Это касается и России, в русском языке понятие "государство" производно от слова
"государь" т.е. хозяин, владелец "русской земли". Многие западные исследователи отмечают
особый характер российского государства. Так, Р,Пайпс пишет: “Россия принадлежит par
exellence к той категории государств, которые... обычно определяют как “вотчинные”
(patrimonial). В таких государствах политическая власть мыслится и отправляется как
продолжение права собственности, и властитель(властители) является одновременно сувереном
государства и его собственником”. Р.Пайпс считает, что самобытность правового развития
России, такая его черта как “правовой нигилизм”, обуславливалась таким фактором как
неразвитость основных институтов феодализма, что “хроническое российское беззаконие,
особенно в отношениях между стоящими у власти и их подчиненными. проистекает из-за
отсутствия какой-либо договорной традиции, вроде той. что была заложена Западной Европе
вассалитетом”. Подданные Московского Царя, равные в бесправии, «стремились не к защите
своих прав, которых у них не было, а к получению обязанностей, за несение которых полагалось
государево жалование». Как писал, Н.Алексеев - русский правовед, евразиец: “...В ходячем
прознании народа идея государства сливалась с лицом государя, как в частном общежитии
домохозяин юридически сливается со своим домом”. Российская государственная власть и
соответственно представления о ней постепенно перестают быть патримониальными лишь в ходе
пореформенной эволюции российского общества. Однако и к 1914 г. власть еще далеко не
окончательно потеряла свое вотчинное измерение. Ибо “...не был превзойден старомосковский
принцип верховной собственности на землю” (В.Леонтович).
Известный русский историк культуры П.М.Бицилли писал по этому поводу в эмиграции:
«Трагедия русской революции коренится в том, что народ России еще не сумел к 1917 году
превратиться в нацию. А это означает, что не успело «состояться» и государство, которое есть
политико-правовое оформление нации. …Чем более «зрела», чем более «завершена», «готова»
Нация, тем крепче она связана со своим оформлением. Чем сознательнее жизнь Нации, т.е. чем
больше людей, образующих ее, втянуто в процесс национального становления, тем живее их
участие в «политике». … Россия была … «неготовым» национальным образованием, самым
«неготовым», наименее «законченным» в Европе».
В свою очередь, по мнению Р.Брубейкера и многих других исследователей, СССР ни в
теории, ни на практике и не был задуман как национальное государство. Появившаяся в 70-е годы
формула «новая историческая и интернациональная общность - советский народ», официально,
закрепляющая полную гармонию в области этнических отношений, была наднациональной.
Понятие “нации” закреплялось за общностями более низкого иерархического уровня (союзными и
автономными республиками).
Эта «метаэтническая общность» (Ю.В.Бромлей) уже предполагала наднациональную
"советскую" идентичность. Национальный вопрос в СССР, «в той форме, в которой он достался
нам от прошлого» объявлялся, в связи с этим, окончательно решенным. Любые проявления
межэтнической розни замалчиваются и решительно пресекаются.
Однако столь странный, по сути, тип самоопределения, «советское» самосознание,
«советская» идентичность вовсе не были мифом. Реальность этого феномена была закреплена в
презрительном образе «совка», созданном усилиями диссидентов. Внимательные наблюдатели с
Запада также отмечали: «Советские граждане гордятся своим строем, могуществом, которого он
достиг, и склонны отождествлять режим с Родиной».
В первую очередь это касается русских и граждан РСФСР, «... они считали себя
гражданами Советского Союза, и, когда было необходимо подчеркнуть различие между собой и
жителями Запада, они говорили: «мы - советские люди», или «русские», но не россияне или
∗
При этом в средневековой китайской политической философии (конфуцианстве) считалось, что
мандат Небес не может быть реализован императором, лишенным добродетелей. Если обнаруживалось,
что у императора нет харизмы, и он не может удовлетворительно управлять страной, тогда, как полагали,
Бог переставал поддерживать его и заменял правящую династию другой.
133
российские граждане. Советский Союз в целом рассматривался жителями и народами РСФСР, в
качестве своей «большой Родины».
Рассматривая сегодня, постфактум, причины гибели СССР, американский профессор
В.Шляпентох пришел к выводу, что это были отнюдь не межнациональные противоречия и
конфликты. Однако, несомненно, что в советскую национальную политику было заложено
глубокое противоречие: преследуя стратегическую цель стирания этнических различий, и
добившись в этом определенных успехов, она, в то же время, ускоряла процессы становления
национального самосознания, “навязывая этничность” и тем самым подготавливала переход к
суверенному национально-государственному строительству. Об этом “дефекте” национального
строительства предупреждал еще “евразиец” Н.Н.Алексеев, который писал в статье “Советский
федерализм”: “Создав в пределах Союза большое количество национальных республик,
...коммунисты... способствовали пробуждению местного национализма, который не может не
угрожать превращением в самостоятельную силу... Это чрезвычайно грозное явление, быть
может, одно из самых опасных для судеб не только Советского правительства, но и будущей
России”.
Таким образом, само советское государство бюрократическими приемами (паспортная
система, привилегии для представителей титульных наций и неофициальные ограничения для
евреев и “русскоязычных” в национальных республиках, организованные государством и не
всегда оправданные массовые миграции населения и др.) создало не существовавшие ранее
барьеры между разными национальностями и “привязало” индивидов к их этническим группам,
“навязывало” этническую идентичность и готовила предпосылки для своего распада.
Во всех союзных республиках возникли такие предпосылки для независимого
существования, как: 1. собственные административные территории, населенные коренными
народами; 2. собственные политические элиты и образованный средний класс; 3. использование
местных языков в сфере культуры. Можно сказать, что первый этап этнополитической
мобилизации народы нынешнего “постсоветского пространства” прошли еще до “перестройки.
Территория – закреплена, национальные языки - созданы, история народов - написана, традиции –
«подобраны», «образ врага» - существовал (до поры в латентной форме).
К началу 80-х годов общий кризис социалистической системы становится очевидным, само
бездействие руководства правящей партии, неспособность предпринять какие-либо меры по его
преодолению, были дополнительным свидетельством приближающегося коллапса системы.
Кризис свидетельствовал об исчерпании возможностей саморазвития общества в данном его
качестве.
По мнению известного американского исследователя Пола Кеннеди, в истоках острейших
советских проблем лежал тройной кризис, каждый из которых влиял на остальные и приближал
конец режима. «Кризис политической легитимности советской системы переплелся с кризисом
экономического производства и социального обеспечения, а оба они усугубились кризисом
этнических и культурных взаимоотношений. Результатом стало неодолимое смешение проблем».
Причем в легитимности было отказано и СССР как политической независимой единице, и
существующей политической системе и официальной коммунистической идеологии и
представителям правящей элиты во главе с М.Горбачевым. Правда, этот выбор был сделан не
народом страны, а республиканскими политическими элитами.
Классическое описание важнейших свойств государства в современных обществах было
дано М.Вебером: “ Исходные формальные характеристики государства таковы. Оно обладает
административным и правовым порядком, изменяемым посредством законодательства, в
соответствии с которым осуществляется организованная корпоративная деятельность
административного персонала, также регулируемая законом. Эта система порядка претендует на
принудительную власть не только над членами государства, гражданами, большинство которых
обрело свое членство по рождению, но и в весьма значительной степени над всеми действиями,
происходящими на контролируемой ею территории. Таким образом, это - обязательная
ассоциация с территориальной основой. Более того, в настоящее время применение насилия
считается легитимным, только пока дозволено государством или предписано им... Претензия
современного государства на монополию применения насилия столь же сущностно важна для
него, как и свойства принудительной юрисдикции и непрерывности организации”.
В целом, можно вычленить два основных подхода в понимании государства:
134
1. гоббсовское властное государство (К.Маркс и др.), которое есть, прежде всего,
монополия аппарата на разрешение социальных конфликтов и применение легитимного насилия.
В ХХ веке этот подход развивал М.Вебер и его последователи: “Принудительная политическая
ассоциация может быть названа государством в той степени, в которой ее административный
штаб успешно осуществляет монополию легитимного насилия”. Этот подход фиксирует
политический аспект современного государства.
2. либеральное конституционное государство , ( Дж.Локк, И.Кант) его цель в ограничении,
обуздании властного государства посредством правовой системы (конституционализма). Смотри
дефиницию Г.Кельзена: “ государство есть относительно централизованный правопорядок”. Этот
подход фиксирует правовой аспект современного государства. Понятие “правового государства”
сводится к возможности и способности противопоставления права государству, при которых
допустимо “самобязывание и самоограничение государства”. По мнению Г.Кельзена
“традиционная доктрина государства и права не может отказаться от теории самообязывания
государства с присущим ей дуализмом государства и права. Ведь он, этот дуализм, выполняет
чрезвычайно важную идеологическую функцию... Государство должно быть представлено как
сущность отличная от права, для того, чтобы право оправдывало создавшее его и
“подчиняющееся” ему государство. А право может оправдывать государство лишь в том случае,
если оно мыслится как некий порядок, противоположный исходной природе государства, то есть
власти, и потому в каком-то смысле правильный и справедливый. Таким образом, государство из
простого инструмента власти-насилия (см. Гоббса) превращается в правовое государство,
которое оправдано тем, что оно создает право (идея суверенитета права). По мере того, как
религиозно-метафизическая легитимация государства оказывается неубедительной эта теория
правовового государства должна стать единственно возможной и оправданной” (Kelsen H.)
Государство здесь выступает как особое юридическое лицо, субъект прав и обязанностей, во
многих внутригосударственных отношениях и в международном общении. В гражданско-
правовых отношениях, в финансовом праве оно выступает в виде казны, оно может быть
ответчиком (например, по искам граждан к президенту страны, при материальной
ответственности правительства за вред, причиненный гражданам в случае нарушения закона),
является стороной в конституционно-правовых отношениях и т.д. Однако конструкция
государства, как совокупности правоотношений имеет формализованный характер и
недостаточно. Как писал французский исследователь Ж.Жоржель: «Хотя право иногда успешно
сопротивляется и даже одерживает верх над политикой, но ему всегда в итоге достается роль
“вечного побежденного”, ибо “политические императивы обычно оказываются более
могущественными, чем юридические соображения».
С точки зрения И.Канта люди в условиях государственного существования постоянно
сталкиваются с альтернативой: личная автономия или гетерономия (подчинение извне
приходящим нормам). Автономии соответствует правовое государство, гетерономии -
патерналистское. И.Кант противопоставляет модель правового государства, граждане которого
“совершеннолетние” и ответственные личности, патерналистскому, где власть “отечески”
заботится о благе подданных. Интересно, что Кант обозначает патерналистское государство
термином “государство благосостояния”, который в ХХ веке используется в совсем ином
контексте. Главная цель такого государства (по Канту) - счастье людей. Однако эта
принципиальная установка на счастье, неизбежно приводит к государственному деспотизму,
поскольку лишь властителям дано знать, в чем истинное благо подданных. А потому к нему
можно и принуждать, в том числе и с помощью гильотины.
С точки зрения права необходимыми признаками государства служат три элемента:
государственная территория, государственный народ, государственная власть. В юридическом и
политическом смысле понятие "государство", как правило, используется в узком смысле слова:
как институт господства, как носитель государственной власти (права на легитимное
принуждение). Государство противопоставляется обществу и выступает по отношению к нему
как орудие руководства и управления.
От других политических институтов государство отличается: 1) Наличием особой
группы людей, занятых исключительно управлением обществом и охраной его экономической
и социальной структуры; 2) Монополией на принудительную власть; 3) Правом и возможностью
осуществления внутренней и внешней политики от имени всего общества; 4) Суверенным правом
135
издания законов и правил, обязательных для всего населения; 5) Монопольным правом на
взимание налогов и сборов с населения, на формирование национального бюджета; 6)
Организацией власти по территориальному признаку.
2. Формы государственного устройства и правления. Государство обладает сложной
структурой - обычно выделяют три группы государственных учреждений: органы
государственной власти и управления, государственный аппарат (публичная администрация),
карательный механизм государства.
Структура и полномочия указанных учреждений зависят от формы государства, а
функциональная сторона во многом определяется существующим политическим режимом.
Понятие "форма государства" раскрывается через категории "форма правления" и "форма
государственного устройства".
“Форма правления” - это организация верховной власти, характеризуемая ее формальными
источниками, она определяет структуру государственных органов (институциональный дизайн) и
принципы их взаимоотношений. Две основные формы правления - это монархия и республика и
их разновидности.
Монархия (классическая) характеризуется тем, что власть главы государства - монарха
передается по наследству и не считается производной от какой-либо другой власти, органа или
избирателей. Она неизбежно сакрализуется, ибо это условие легитимации власти монарха. Есть
несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная монархия -
характеризуется всевластием главы государства и отсутствием конституционного строя;
конституционная монархия - предполагает ограничения полномочий главы государства более
или менее развитыми чертами конституционного строя. В зависимости от степени ограничения
власти главы государства, различают: дуалистическую и парламентарную конституционные
монархии.
Дуалистическая монархия - полномочия монарха ограничены в сфере законодательства,
но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над
представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и
правом его досрочного роспуска. (Германия по конституции 1871 года, Япония по конституции
1889 года, Россия после 17 октября 1905 года - “Конституционная монархия под
самодержавным царем”) - сегодня это Саудовская Аравия и ряд небольших арабских государств.
Парламентарная монархия - существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании,
Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции, то есть в восьми из восемнанадцати
стран Западной Европы. Власть монарха не распространяется на сферу законодательства и
значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право "вето"
фактически (в ряде стран и формально) монарх не осуществляет
∗
. Правительство формируется
на основе парламентского большинства и несет ответственность перед парламентом.
Фактическое управление страной осуществляет правительство. Любой акт монарха требует
утверждения глава правительства или соответствующего министра. Таким образом, монархия
сегодня - "слабое" политическое учреждение, однако она, по мнению М.Вебера, обеспечивает
дополнительную легитимацию власти, так как монарх - носитель традиции, символ единства
нации, незыблемости политической системы. Кроме того, конституционная монархия «дает
нейтрального руководителя государства и делает ненужным поиск приемлемого для всех
кандидата на этот пост» (А.Лейпхарт).
Республика - известны две основные формы республиканского правления: президентская
и парламентская республики.
∗
В большей части монархий согласно доктрине разделения законодательной власти между
парламентом и монархом, последнему принадлежит право королевской санкции. Как правило, решение
монарха должно быть контрассигновано правительством (Бельгия, Испания, Нидерланды, Норвегия,
Япония), что теоретически исключает возможность отказа в одобрении законопроектов, поддержанных
исполнительной властью. В Великобритании право королевской власти, отказать в промульгации
законопроекта, не ограничено, и монарх может его осуществить безотносительно к воле правительства.
Однако на практике это происходит редко. Так, в Великобритании отказ в королевской санкции в
последний раз имел место в 1707 г.
136
Президентская республика характеризуется особой ролью президента; он одновременно и
глава государства и глава правительства. Пост премьер-министра отсутствует, правительство
формируется внепарламентским путем, президент назначает его членов или независимо от
парламента, или "с согласия сената" (практика США). Министры обязаны проводить политику
определяемую президентом и несут ответственность перед ним. Парламент не вправе выразить
правительству вотум недоверия, а порицание министров парламентом не влечет за собой их
автоматической отставки. Глава государства избирается независимо от парламента: либо
коллегией выборщиков, избираемых населением (США), либо прямым голосованием граждан
(Франция и др.) Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству
действовать без оглядки на парламент. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного
вето на законы принимаемые парламентом и активно им пользуется. Президентом становится
лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может
принадлежать другой партии (в 80-е годы в США президент республиканец, большинство в
Конгрессе - за демократами, сегодня наоборот). Такое несовпадение невозможно в
парламентской республике.
Важнейшая отличительная черта президентской республики - жесткое разделение властей.
Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу,
однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное
равновесие властей. Так, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и
президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент обладает правом
на импичмент - т.е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о
преступлениях высших должностных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства
есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть,
формируемая президентом, при участии парламента, обладает правом конституционного
контроля и правом на толкование “Буквы и Духа Конституции” (право на дискрецию).
С одной стороны в президентской республике создаются благоприятные предпосылки для
концентрации властных полномочий в руках президента, с другой, при соблюдении
конституционных норм правительство более стабильно, а парламент обладает большими
реальными полномочиями, чем в многих странах с парламентарной системой. Классический
пример президентской республики - США, где впервые и была установлена эта форма правления,
возродившая в свою очередь, многие принципы римской смешанной политической системы.
Парламентская республика: ее важнейшая отличительная черта - формирование
правительства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом.
Глава государства занимает в системе властных органов скромное место. Парламент наряду с
изданием законов и вотированием бюджета имеет право контроля за деятельностью
правительства. Назначает правительство глава государства, но не по своему усмотрению, а из
числа представителей партии /коалиции партий/, располагающих большинством мест в
парламенте /его нижней палате/. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет
за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных
парламентских выборов, либо то и другое. Правительство, формируемое из представителей
партии /партий/ парламентского большинства, получив вотум доверия, при помощи партийной
дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает контроль над
парламентом в целом. Таким образом, правительство главный орган управления страной, а глава
правительства является фактически первым лицом в структуре власти, оттесняя главу
государства на второй план. Конечно степень полновластия главы правительства зависит от
конкретной расстановки политических сил в стране, сложившихся правил взаимоотношения
между парламентом и правительством и др. Премьер-министр Великобритании, являющийся
лидером партии, контролирующей большинство в парламенте, обладает гораздо большей
свободой действий нежели председатель совета министров Италии, вынужденный учитывать
точку зрения представителей партий - партнеров по правящей коалиции и фактор
“доминирующего парламента”. Президент парламентской республики избирается или
парламентом (Греция), или парламентом при участии представителей административно-
территориальных (автономных) единиц (Италия), или особой коллегией выборщиков,
включающей депутатов парламента и представителей субъектов федерации на паритетной основе
(ФРГ), реже, всеобщим голосованием избирателей (Австрия).
137
Полномочия президента, кроме чисто представительских, осуществляются только с
согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов
правительства, которые и несут за них ответственность. Типичные парламентские республики:
Австрия, Греция, Италия, ФРГ.
Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской и
парламентской республики. Такова "Пятая Французская Республика", возникшая в результате
принятия конституции 1958 года. Данная смешанная форма получила наименование премьер-
президентской. Она характеризуется тем, что:
1. президент избирается на прямых всеобщих выборах;
2. президент наделен широкими властными полномочиями;
3. одновременно с президентом существует и выполняет функции исполнительной власти
премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.
По мнению М.Дюверже это система, в которой - в зависимости от того, поддерживает ли
парламентское большинство действующего президента или нет, - чередуются президентские и
парламентские фазы. На президентской фазе президент играет ключевую, доминирующую роль в
системе высших органов государственной власти. На парламентской вынужден делить властные
полномочия с премьер-министром. Помимо Франции подобная форма правления существует в
Португалии, Финляндии (до 1991 г.) и Исландии.
Смешанная, президентско-парламентская форма правления, с еще большим
доминированием президента, характерна для ряда стран Латинской Америки (Перу, Эквадор), она
же закреплена конституцией 1993 года в России и новыми конституциями ряда стран СНГ. Ее
наиболее важные особенности:
1. наличие всенародно избранного президента;
2. президент назначает и смещает членов правительства;
3. члены правительства должны пользоваться доверием парламента;
4. президент имеет право распустить парламент.
Особая форма правления сложилась в Щвейцарии. Здесь функции главы государства и
правительства осуществляются "коллективным президентом" - Федеральным советом, который
избирается парламентом в составе 7 человек на широкой коалиционной основе.
Председательствует в Федеральном совете президент, избираемый на один год из состава его
членов и осуществляющий чисто представительские функции. Принцип парламентской
ответственности правительства отсутствует. М.С.Шугарт и Д.М.Кэри предложили называть такую
систему ассамблейно-независимой, в этом наименовании, по их мнению, указывается как
“источник исполнительной власти, так и отсутствие необходимости во взаимном доверии
законодательной ассамблеи и исполнительной власти”.
Форма государственного устройства - это территориально-политическая организация
государства, включая политико-правовой статус его составных частей и принципы
взаимоотношений центральных и региональных государственных органов. Выделяют две
основных формы государственного устройства: унитарную и федеративную.
Унитарное - это единое государство, которое подразделяется на административно-
территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.
Федеративное - это союзное государство, состоящее из нескольких государственных
образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему
законодательных, исполнительных и судебных органов.
В прошлом существовала и такая близкая к федеративной форма государственного
устройства как конфедерация. Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том,
что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени
всех участников союза и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия.
Конфедерация же представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо
конституционного оформления, федерацию независимых государств (А.Моммен). Каждый ее
член, объединялся с другими в союз, в компетенцию которого передавалось ограниченное число
вопросов (оборона и внешнее представительство) Конфедерациями были: Швейцария с 1291 по
1848 гг., США в 1776 - 1797 гг., Германский союз в 1815 - 1867 гг. Сегодня конфедераций нет,
хотя в официальном наименовании швейцарского и канадского государства употребляется это
слово.
138
В то же время, некоторые черты уже постконфедеративного устройства приобретает
Европейский союз /ЕС/
∗
. После вступления в силу Маастрихского договора о Европейском
союзе, граждане любого государства, официально являющиеся жителями другой страны - члена
Сообщества, имеют право голосовать на выборах местных органов власти и занимать в них
выборные должности, а также выбирать и быть избранными в Европаламент. Граждане ЕС имеют
право получать информацию из-за рубежа, направлять петиции в Европарламент и обращаться с
претензиями к парламентскому омбудсмену и в Европейский суд. Кроме того, путешествуя за
рубежом, они пользуются полной дипломатической защитой любого государства - члена ЕС. В то
же время, несмотря на единую валюту («евро» - 2000 г.) и «прозрачность» государственных
границ между странами ЕС, члены данного наднационального объединения по-прежнему
определяют финансовую политику органов Европейского Союза, которые не обладают
самостоятельной фискальной властью. Формирование бюджета ЕС осуществляется на основе
общего решения государств – членов объединения.
Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и
существования государства, традиций, степени территориальной и этнической общности в
государстве и т.д. В конечном счете, форма государственного устройства отражает степень
централизации или децентрализации государственного управления, соотношение центра и мест.
Для унитарного государства характерны следующие признаки: единая конституция,
единая правовая система, единая система высших органов государственной власти и
управления, единое гражданство, единство судебной системы, деление на административно-
территориальные единицы, статус органов управления в которых определяется
общегосударственными правовыми нормами, подчинение этих органов центральным. В
зависимости от степени централизации можно выделить несколько разновидностей унитарных
государств: 1/ выборные местные органы отсутствуют, функции управления осуществляют
назначаемые из центра чиновники; 2/ есть местные выборные органы управления, но они
поставлены под контроль назначаемых представителей центра; 3/ выборные местные органы
самоуправления косвенно контролируются центром; 4/ в государстве существует определенная
автономия для отдельных территорий, включающая внутреннее самоуправление и ограниченное
право издания законодательных актов по вопросам местного значения. Такая автономия не
меняет унитарного характера государства, однако может рассматриваться либо как особая,
переходная форма от унитаризма к федерализму, либо как попытка совмещения и
уравновешивания позитивных сторон унитаризма и федерализма. Практическим выражением
данных тенденций является регионализм, наиболее полно реализованный в развитии
государственного устройства Италии и Испании, основы регионализма в них были заложены
демократическим конституциями, принятыми в Италии в 1947 г., а в Испании в 1978 г. Но
прошли годы, прежде чем положения Конституций были осуществлены на практике. В отличие
от государств, имеющих отдельные автономные образования, созданные по различным
основаниям, в том числе с учетом компактно проживающих национальных групп (Аланские
острова в Финляндии), в Италии и Испании автономия предоставлена всем административно-
территориальным образованиям. В Италии таких областей 20, из них 5 имеют более широкие
полномочия, и их статус утвержден конституционным законом республики. В Испании
автономных образований 17, некоторые из них (так называемые исторические регионы - Страна
Басков, Галисия, Каталония) тоже имеют более широкие полномочия.
Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и
исполнительная власть (при сохранении единой, централизованной судебной системы). Они
формируют законодательные собрания и коллегиальные, исполнительные органы. В Конституции
содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы, что
напоминает размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами. Области имеют
особые акты-статуты, которыми определяется их организация. Это еще не конституции, но и не
обычные правовые акты. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной
власти областей.
∗
Не случайно бывший председатель Европейской Комиссии Жак Делор назвал Европейский союз
«неопознанным политическим объектом».
139
В то же время, по ряду признаков регионализм близок к унитаризму. Так, области не
имеют конституций, а их статуты подлежат утверждению конституционными законами. В
регионы назначается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных
органов регионов. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в
унитарном государстве. Правительство вправе, при определенных условиях. распустить
законодательный орган региона. Изменение границ между автономными образованиями также
осуществляется актами центральной власти и т.д. Региональный подход имеет несомненные
плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централизации в государстве с
обширными правами территорий. Но есть и минусы, поскольку регионализм может выйти за
пределы унитарного государства, не превратившись в федерализм со свойственными ему
институтами сохранения единства государства. То есть он способен вызвать сепаратизм и чреват
распадом государственности.
Значительная часть автономных образований создана по историко-географическому
признаку (большинство областей Италии, острова Мадейра и Азорские в Португалии и др.), по
национально-территориальному признаку созданы некоторые автономные образования в
Испании и бывшем СССР.
Историко-географические и национальные признаки сочетает автономия Шотландии,
Уэльса и Северной Ирландии в рамках Великобритании. Согласно акту об унии 1707 года
Шотландия получила право на собственную правовую и судебную систему, свою
(пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в обеих палатах национального
парламента. В 80 - годы ХХ века в Шотландии и Уэльсе были созданы законодательные
ассамблеи, взявшие на себя часть полномочий центральной власти (сельское хозяйство,
образование, туризм). После долгих лет прямого правления правительства Великобритании (1920-
1998 гг.), усилиями лейбористов и нынешнего премьера Т.Блэра, создается трехуровневая
структура управления, разграничивающая полномочия центра и Северной Ирландии (создание
законодательной ассамблеи) и регулирующая взаимоотношения между Северной Ирландией,
Республикой Ирландия и Великобританией (создание исполнительного органа власти Северной
Ирландии - Министерского совета Севера и Юга, который будет формироваться из
представителей как Северо-ирландской ассамблеи, так и парламента Ирландии и подотчетного,
таким образом, парламентам и в Белфасте, и в Дублине; создание Совета островов -
надгосударственного образования, в который, наряду с представителями суверенных
Великобритании и Ирландии, на полных правах входят Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия и
призванного решать вопросы, касающиеся внутренней жизни Британских островов).
Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях
федерализм выражался в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней
военной угрозы. Вспомним, что Рим сначала был просто центром Латинской федерации и лишь со
временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной
централизованной империи.
Сегодня примерно девятая часть государств мира являются федерациями, это: США, РФ,
Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др. Для
федеративного государства характерны следующие признаки:
1/ федерацию составляют государственные образования (штаты в США и Австралии,
земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в
Югославии и бывшем СССР и др.) являющиеся ее субъектами и имеющими собственный круг
властных полномочий;
2/ субъекты федерации не обладают полным суверенитетом
1
, несмотря на формальное
провозглашение в некоторых федерациях (РФ);
3/ наряду с общефедеральной конституцией и законами, действуют конституции и законы
субъектов федерации при верховенстве общефедеральных;
1
Суверенитет это такое состояние власти, которое обеспечивает государству возможность свободно,
самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику. Суверенитет предполагает
независимость государства во внешнеполитической сфере и верховенство, непререкаемость его решений в
делах внутренних.
140
4/ помимо законодательных, исполнительных, судебных органов федерации имеются
такие же органы субъектов федерации, при этом проводится (по-разному) разграничение
компетенции в сфере законодательства и управления между федерацией и её субъектами;
5/ в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство
субъектов федерации (как правило, палата представительства субъектов);
6/ еще один возможный признак - наличие двойного гражданства.
Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти является одним из
ключевых элементов федерализма. Именно федерализм призван препятствовать установлению
неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно
федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией.
«Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах
легитимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, однако он
относится к разным «народам» - соответственно – народу федерации в целом и народам
отдельных субъектов федерации», - пишут Т.Фляйнер и Л.Баста.
Определяемый таким образом суверенитет в федеративном государстве разделен между
разными уровнями власти. Основными системообразующими элементами суверенитета в
федеративном государстве являются следующие:
- Государственный характер субъектов федерации.
- Их автономия и финансовый суверенитет.
- Децентрализация процесса принятия решений.
- Участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений.
- Ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.
Обычно Федеральная Конституция дает рамки разграничения властных полномочий между
центром и субъектами федерации. Так, в Конституции США особо оговариваются некоторые
права центра, например выпуск денег, объявление войны, регулирование торговли межу штатами
и с другими государствами, внешняя политика. Другие права, например, вводить налоги,
переданы национальному правительству в порядке параллельной юрисдикции, т.е. ими обладают
как федеральные, так и штатные власти. В Конституции также оговорены права, которыми не
обладают центральные власти, и те, которых не имеют правительства штатов; указаны и сферы, в
которые запрещено вмешиваться и тем и другим. Полномочия властей штатов в Конституции не
пперечислены. Они считаются “зарезервированными”, и, согласно Поправке X , все полномочия,
которые не переданы национальному правительству и осуществление которых не запрещено
властям штатов, сохраняются за штатами или за гражданами. В каждом штате есть собственная
конституция, которая в рамках, очерченных Конституцией США, наделяет властью правительство
штата и определяет порядок ее реализации. Законы каждого штата должны соответствовать его
конституции, а конституции всех штатов не должны противоречить Конституции США. Для
такой сложной системы необходим механизм разрешения споров не только между штатом и
национальным правительством, но и между штатами. Таким механизмом служит федеральная
судебная система, и ,прежде всего, - Верховный суд США
Федерация не служит средством решения национального вопроса (опыт Запада), это
скорее один из способов разделения власти и потому субъекты её, как правило, создавались не по
национально-территориальному признаку, а по физико-географическому (США, Австралия) или
историческому признаку (Швейцария, Австрия, ФРГ). Федерации исторически создавались, как
правило, не на добровольной основе и поэтому за субъектами федерации не признается право
выхода /сецессии/. Исключение, в этом вопросе составляли только "социалистические"
федерации (СССР, ЧССР, СФРЮ и др.) ныне распавшиеся.
Чрезвычайно сложным федеративным образованием, включающим около ста разнородных
субъектов (это и республики, и области, и округа и города федерального значения) фактически
неравноправных, является современная Россия.
Существуют различные классификации федеративных государств:
1) федерации, основанные на союзе и автономии составных частей;
2) договорные или конституционные федерации;
3) централизованные или относительно децентрализованные федерации.
Эти классификации не утратили полностью своего значения, хотя из числа федераций
созданных в ХХ веке на основе союза, сохранилась лишь Танзания (результат союзного договора