Жукова Н.Н. Миграционная политика Европейского Союза
Подождите немного. Документ загружается.
51
эмиграцию большого числа безработных из Италии в другие
западноевропейские страны, испытывавшие потребность в рабочей силе
(ФРГ, Франция, и т.д.).
В период подготовки Римского договора активно обсуждалась также
идея более широкой социальной политики на уровне ЕЭС,
предусматривающей гармонизацию и даже унификацию систем социального
обеспечения и профессионального обучения, трудового законодательства.
Однако
она была отвергнута. Основная причина отказа от этой идеи вероятно
состоит в сопротивлении государств с более высоким уровнем жизни и более
развитыми системами социального обеспечения.
Опасения по поводу ожидаемых массовых увольнений в течение
первого этапа европейской интеграции и вызванного ими роста социальной
напряженности оказались преувеличенными. Экономика государств
Западной Европы развивалась высокими
темпами, показывая общий прирост
ВВП стран «шестерки» в среднем на 5,5 % в год. Следует отметить, что
уровень безработицы в рассматриваемый период был низким, не превышая
2%
143
. Существующий острый дефицит рабочих рук внутри ЕС покрывался
за счет массовой иммиграции трудящихся из Италии, других европейских
государств, не входивших в ЕЭС (Испания, Португалия, Югославия, Греция),
а также из Турции и Северной Африки (Алжир, Марокко, Тунис и др.).
Также не оправдались опасения относительно увеличения разрыва между
развитыми и отсталыми, а
также между динамичными и кризисными
регионами.
Но не все европейские государства сразу приняли предложение об
участии в Сообществах. Некоторые из них придерживались иных взглядов на
его конкретные формы. Наиболее ярким примером является Великобритания,
которая долгое время обдумывала возможность участия в создаваемых
организациях.
Успехи Европейского Экономического Сообщества обусловили живой
интерес Великобритании, которая
«сочла возможным» присоединиться к
52
Сообществу с сохранением «особых» отношений в области сельского
хозяйства. Но здесь она встретила противодействие Франции, во главе
которой находился де Голль. Он полагал, что «у Франции и Англии разные
задачи в области обороны и потому каждая страна в этой жизненно важной
области должна идти своим путем. Из этого де Голль сделал
вывод: Англии
не место в Европе. И он публично заявил об этом…»
144
.
Будучи яростным противником вступления Великобритании в ЕЭС,
Франция заняла жесткую позицию против введения «особых» условий.
Воспользовавшись правом вето, де Голль выступил против присоединения
Великобритании к ЕЭС, где Франция, по его мнению, должна играть
лидирующую роль. Таким образом, Франция была настроена весьма
категорично и была непреклонна в своем решении прервать практически
завершенные переговоры о вступлении Великобритании в Общий рынок.
Но во Франции не все разделяли точку зрения президента. «У англичан
репутация трудных партнеров… если ведут переговоры в собственных
интересах и в своей манере», - отмечал Монне. Но «они надежные союзники,
когда сидят с вами по одну сторону стола… Они сделают все, чтобы
продвинуть
дело вперед»
145
. Вот почему было так важно, чтобы
Великобритания присоединилась к шести странам без «особых условий».
Идея сближения с Великобританией и даже невозможности
существования создаваемых сообществ без ее участия постоянно
высказывалась общественно-политическими деятелями европейских стран.
Правительства Италии и стран Бенилюкс считали выстраиваемую
интеграционную конструкцию временной, пока в нее не вступит Англия
146
.
Но неоднократные попытки возобновления переговоров о вступлении
Великобритании в Европейское сообщество постоянно натыкались на
негативную позицию Франции по этому вопросу. Так и в 1963 г. Франция
повторно высказалась против принятия Великобритании в Сообщества.
Между тем в 1965 г. государства-члены достигли согласия по вопросу о
слиянии трех европейских сообществ – ЕОУС, ЕЭС и
Евратома – в одно
53
целое. Одновременно было решено слить и рабочие органы сообществ в
единый механизм на базе ЕЭС. Договор о слиянии был подписан в 1965 г.
Процесс слияния, который предполагалось осуществить за два года,
завершился в 1967 г. Вместо существовавших до этого трех отдельных
Советов и трех Комиссий были учреждены единый Совет и единая Комиссия
ЕС
, которые вместе с Европейским парламентом и Верховным судом
образовали новую институциональную структуру Европейского сообщества.
По нашему мнению, Договор о слиянии учреждений Сообществ стал одним
из свидетельств прогресса европейской интеграции.
На фоне достаточно успешно протекающей интеграции одним из
минусов стала политика «пустого кресла», проводимая Францией в 1965 г.
Европе «предстояло узнать, можно
ли остановить нормальный ход
институционального процесса волей одного человека, и если да, то на какой
срок»
147
. Генерал де Голль высказался категорически против предложения в
обмен на европейское финансирование своего сельского хозяйства передать
часть национального суверенитета в распоряжение Сообщества. Заседание
Совета было закрыто в момент окончания срока французского
председательства без достижения согласия. Отказ Франции продолжать
дискуссию в будущем привел к политическому кризису в рамках
Сообщества. Таким образом «
шестерка» превратилась в «пятерку».
На шесть месяцев Франция парализовала работу европейских
учреждений. И только после переизбрания де Голля и достижения
«люксембургского компромисса» в январе 1966 г. кризис был преодолен.
Франция вернулась в Сообщество, учреждения которого возобновили свою
нормальную деятельность.
Несмотря на то, что Договор о ЕЭС содержал детальный, рассчитанный
на 12 лет
план последовательного введения общего рынка к концу 1969 г.,
этой цели достигнуть не удалось. Единственным реальным успехом и
несомненным подтверждением прогресса европейской интеграции стало
создание к 1968 г., с опережением графика, таможенного союза. Это
54
обеспечило свободное движение товаров и проложило дорогу к
последующему превращению ЕЭС в зону свободной торговли.
Успешность претворяемых в жизнь интеграционных проектов
обусловила просьбы отдельных западноевропейских стран о вступлении в
Сообщества. С неожиданным уходом в отставку французского президента
Шарля де Голля в апреле 1969 г. к власти пришел Жорж Помпиду,
принадлежавший к кругу
единомышленников бывшего президента. Хотя он
продолжил прежнюю политику в отношении Москвы, правительственная
линия в отношении Великобритании и партнеров по западноевропейской
интеграции изменилась. Французская политика должна была способствовать
достижению общеевропейского компромисса.
В связи с этим, особо значимым событием для процесса европейской
интеграции стал начавшийся в 1969 г. третий раунд переговоров о
вступлении
Дании, Ирландии и Норвегии в ЕС. Уход с политической сцены
генерала де Голля позволил продолжить переговоры о вступлении в
Сообщества с Великобританией. Население Норвегии в ходе проведенного
референдума высказалось против вступления страны в Сообщества. Поэтому
с 1 января 1973 г. Сообщества пополнились только тремя новыми
государствами-членами. Но и это было огромным достижением
для
дальнейшей реализации целей европейской интеграции.
В 70-е гг. произошло повышение уровня взаимодействия в вопросах
интеграции и постепенная политизация самого процесса интеграционного
строительства в Европе. В 1972 г. на встрече стран ЕС в Париже президент
Ж. Помпиду озвучил новую и по тому времени смелую постановку
интеграционного вопроса, предполагавшего ускорение развития интеграции
западноевропейских стран в сфере международных отношений и
безопасности.
Никоим образом нельзя утверждать, что идея европейского единства,
получившая реализацию после второй мировой войны, нова. В европейской
истории известны многие примеры активного выступления видных
55
общественных и государственных деятелей в поддержку идей европейской
интеграции. Идеи мира и единения европейского континента обычно
становились своеобразной ответной реакцией на очередной кровопролитный
конфликт. Не была исключением и ситуация в послевоенной Европе, когда
после европейские политики в очередной раз пришли к выводу о
необходимости объединения. Конкретная реализация проектов нашла
выражение в
создании Европейских Сообществ. Причем весьма характерным
является тот факт, что возникшие сообщества имели под собой
экономическую основу.
Процесс интеграционного развития послевоенной Европы происходил
под влиянием многочисленных факторов. Прежде всего, это окончание
второй мировой войны и связанная с этим необходимость строительства
обновленной Европы, и начало новой, получившей название «холодной»
войны. Огромная
роль в интеграционном процессе создания Европейских
Сообществ принадлежит двум выдающимся личностям – Жану Монне и
Роберту Шуману. Благодаря им наряду с другими представлениями о Европе
утвердилась модель сообщества - объединение путем секторной интеграции в
рамках наднациональной организации.
Объективность и закономерность европейской интеграции
обосновывалась многими теоретиками, изучающими этот процесс. Так, один
из самых последовательных
сторонников европейской интеграции историк
А.Милворд доказывал, что государства нуждаются в создании
межнациональных форм взаимодействия, чтобы выжить экономически в
послевоенном мире, а успех европейской интеграции свидетельствует об
эффективности интеграционной политики и имеет хорошие перспективы на
продолжение, поскольку государства убедились в ее преимуществах над
двусторонней формой отношений
148
. Европейская интеграция стала главным
орудием разрешения экономических и политических конфликтов между
государствами.
Таким образом, мы можем утверждать, что развитие европейской
56
интеграции характеризовалось осознанием общности европейских стран.
Договоры о создании ЕОУС, ЕЭС и Евратома, а также законодательные акты,
принимаемые на их основе в рамках Европейского Союза, являются
своеобразной конституцией данного объединения. Они создали между
государствами-членами специфические связи, которые выходят за рамки
договорных отношений между суверенными государствами и вели к
складыванию впоследствии
наднационального союза.
1.2. Миграционная ситуация в Европе в 1950-1970-е годы
Миграционные процессы, протекающие во всем мире и на
Европейском континенте, в частности, обусловлены рядом факторов,
обозначающих движущие силы данного явления. Из существующих
многочисленных классификаций факторов миграции наиболее удачной, на
наш взгляд, является классификация, предложенная Л.Л. Рыбаковским
149
. На
принятие миграционного решения, по мнению автора, влияют две основные
группы факторов – субъективные, или психологические и объективные.
Объективные факторы автор подразделяет на три основные типа по
возможности и степени регулирования. Первую группу предложенной
классификации составляют неуправляемые (постоянно действующие)
факторы миграции, такие, как географическое положение местности,
природно-климатические условия и стихийные
бедствия. Во вторую группу
включены «временные» факторы, на которые возможно оказывать
воздействие и постепенно изменять. Это производственная и социальная
инфраструктура, половозрастной и этнический состав населения и др. В
рамках третьей группы, выделяемой исследователем, – факторов текущего
регулирования – выделяются занятость, уровень доходов, миграционная,
национальная и кадровая политика.
Для нас особый интерес представляют две
последние группы факторов
миграции. В рамках последней группы выработана теория «притяжения-
57
выталкивания». Так, анализируя миграционные процессы в Европейском
Сообществе, Х. Вернер утверждает, что экономически обоснованный
потенциал для перемещения возникает при изменении уровней
экономического развития, существующих между странами. При этом он
выделяет факторы притяжения и факторы выталкивания, где в роли первых
выступают перспективы более высокой оплаты и наличие рабочих мест в
принимающей стране
, а выталкивающими факторами являются безработица
и низкий уровень доходов в родной стране. При наличии обоих факторов в
двух странах имеется основной потенциал для миграции. Но в то же время
для осуществления перемещения немаловажную роль играет прозрачность
границ, а также информированность рабочих об условиях работы в других
странах.
Немаловажную роль внутри
Европы во второй половине ХХ века
играла иммиграция по политическим мотивам, например, из стран с
диктаторскими и тоталитарными политическими режимами, таких, как
Португалия, Испания, Греция. Например, в послевоенный период 1,5 млн.
поляков были вынуждены покинуть земли, отошедшие к Советскому Союзу,
переселившись в западную Польшу. Между 1950 и 1961 гг. (возведение
берлинской стены) в ФРГ
мигрировали около 3 млн. немцев из ГДР, а около
400 тыс. - в противоположном направлении. До 1961 г. ФРГ приняла около
12 млн. немцев, которые ранее проживали за ее пределами, что составило
около 20% всего населения страны
150
.
Для некоторых государств послевоенная иммиграция являлась в
значительной степени непреднамеренным последствием колониализма,
вызвав поток послевоенной реэмиграции из колоний. Это было характерно,
прежде всего, для Франции, Нидерландов и особенно Англии, бывшей
колониальной империей вплоть до 1962 г.
151
В ходе деколонизации
Нидерланды приняли около 300 тыс. человек из Индонезии, Великобритания
- около 750 тыс. человек из бывших колоний. В 1950-е гг. Франция пережила
возвращение примерно 200 тыс. человек, живших в Юго-Восточной Азии, а
58
после 1962 г. - приняла почти 1 млн. реэмигрантов из Алжира. В Португалию
в конце 1970-х гг. приехали 750 тыс. мигрантов из Мозамбика и Анголы
152
.
Миграционные потоки на территории Западной Европы
формировались под воздействием многочисленных факторов. Но следует
отметить, что зачастую этнические или политические причины имели
существенную экономическую составляющую в мотивации мигрирующего
населения. В целом в период с конца 40-х до начала 70-х годов в роли
доминирующих выступали экономические факторы миграции, а влияние
остальных постепенно
снижалось.
Одной из особенностей миграционных потоков в западноевропейских
странах является тот факт, что в первые послевоенные десятилетия Западная
Европа являлась главным источником эмиграции. В 1946-1961 гг. масштабы
эмиграции из стран зарубежной Европы в Америку достигли около 7 млн.
человек
153
. Наиболее многочисленны были эмигранты из ФРГ, Италии и
Великобритании, которые направлялись главным образом в Австралию,
Канаду, Новую Зеландию и британские владения в Африке, а итальянцы – в
Южную Америку. Франция, Бельгия, Швеция и Швейцария в это время
являлись важнейшими странами иммиграции.
Отличительная особенность ряда западноевропейских государств –
Великобритании, Франции, Германии, Бельгии, Нидерландов
и Швеции –
состоит в том, что они приобрели современный опыт массовой иммиграции,
будучи уже полностью развитыми национальными государствами. Этот
период берет начало в первые годы после второй мировой войны, когда
Западная Европа была главным источником эмиграции в Европе. Отдельные
исследователи склонны характеризовать иммиграцию в данный период как
чисто экономическую.
Ситуация несколько
изменилась с середины 50-х годов, когда в ФРГ и
некоторых других промышленно развитых странах в результате быстрого
экономического подъема стал ощущаться недостаток рабочей силы.
Послевоенное восстановление промышленности требовало большое
59
количество рабочей силы, которое не могло быть восполнено
национальными трудящимися. В послевоенные годы в Европе сильно
понизился уровень рождаемости, особенно в Ирландии, в которой общий
коэффициент рождаемости сократился почти на 1/3. Здесь же наблюдался
рост естественной убыли населения, что на фоне, в целом, высоких темпов
развития западноевропейских стран в 50-60-е гг. способствовало
повышению
спроса на дешевую рабочую силу
154
.
В результате большинство западноевропейских стран начали
осуществлять программу импортирования иностранной рабочей силы,
основанную на заключении двусторонних договоров с европейскими
государствами Средиземноморского бассейна (ФРГ – Греция, ФРГ – Турция,
Франция – Испания и др.).
В данный период иммиграционная политика проводилась через
национальные иммиграционные службы, которые обычно создавались при
министерстве труда, юстиции или внутренних дел.
В то же время была
разрешена самостоятельная вербовка предпринимателями. В результате
отсутствие эффективного контроля со стороны государства привело к
усилению миграционных потоков и в том числе к повышению нелегальной
иммиграции.
За время с 1950 г. до середины 1970-х гг. суммарное отрицательное
сальдо баланса миграции в Италии составило 2,3 млн. чел., хотя с середины
60-х гг. мощный экономический рост в стране побудил вернуться часть
уехавших на север рабочих. В этот период Португалия также потеряла почти
2 млн. чел., уехавших большей частью во Францию. Здесь пик миграции
наблюдался после 1965 г., тогда как Испания, откуда в 1950 - 1973 гг.
выехало 1,5 млн. чел., пережила его в 1955 - 1964 гг., поскольку позднее
инвестиции и развитие туризма создали больше рабочих мест внутри страны.
Суммарный выезд из Греции составил за весь период более чем 600 тыс. чел.
с пиком миграции (44 тыс. чел. ежегодно) в первой половине 60-х гг.
155
Страна с традиционно высоким уровнем эмиграции - Ирландия также
60
сохранила отрицательный баланс. За период 1950 - 1973 гг. ее покинули 546
тыс. жителей. Так же как в Испании и Италии, пик пришелся на вторую
половину 50-х гг. Уже в следующем пятилетии потери от миграции
уменьшились наполовину, а в 70-х гг. сложилось положительное сальдо
баланса миграции в 10-11 тыс. чел., которое, однако, прервало долгосрочную
тенденцию лишь на короткий срок.
Основным местом притяжения потоков европейских мигрантов после
второй мировой войны стала ФРГ, которая имела положительное сальдо
баланса миграции за период 1950 - 1973 гг. в размере, превышающем 7 млн.
чел.
156
Положительное сальдо баланса миграции - 3,6 млн. человек за весь
период - сохраняла Франция. Иностранные рабочие приезжали сюда не
только из Южной Европы, но также из Бельгии и во все большем количестве
из Северной Африки. Поток из Африки был особенно силен в 60-е гг., когда
после обретения Алжиром независимости в 1962 г. во Францию вернулся
миллион французских граждан.
В Бельгии сальдо миграционного баланса в период 1950 - 1973 гг.
оставалось положительным, составив 283 тыс. человек. Бельгия приняла
рабочих не только из соседней Франции и из Южной Европы, прежде всего
Португалии, но также из Северной Африки и из Турции.
Принятая в 1954 г. новая Хартия Королевства Нидерландов дала
жителям Суринама и Антильским
голландцам гражданство Нидерландов.
Это событие вызвало сильный иммиграционный поток голландских граждан
из этих двух государств, причем наибольший иммиграционный поток был
направлен из Суринама. Вместе с тем в Нидерландах наблюдался
положительный миграционный баланс на уровне только 65 тыс. чел., так как
в 50-е гг. больше людей покидало страну, чем приезжало в нее
157
.
Эмиграция преобладала в Великобритании до 1958 г., в течение
последующего пятилетия сальдо баланса миграции стало противоположным.
Около трети иммигрантов прибывало из Ирландии, другая треть из стран