Жукова Н.Н. Миграционная политика Европейского Союза
Подождите немного. Документ загружается.
181
Открытый в 1999 г., Центр использовался содержащимися в нем
иммигрантами как временное пристанище для дальнейшей переправки через
пролив в Великобританию
413
. За первую половину 2001 года при попытке
проникнуть в Евротуннель были задержаны 18.500 нелегалов. Большую часть
из них составляли выходцы из Афганистана, Ирака и Курдистана.
Стремление иммигрантов любыми путями и способами попасть в
Великобританию объясняется тем фактом, что, например, из 54.650 тыс.
заявлений на убежище, отвергнутых в 2002 г. только 13.335 человек было
выдворено из
Соединенного Королевства. Остальные предпочли остаться в
государстве на нелегальном положении
414
.
Призывы к усилению общей миграционной политики, обеспечивающей
сбалансированное представление всех аспектов перемещения, включая
управление миграционными потоками, борьбу с причинами нелегальной
миграции и социальную и профессиональную интеграции мигрантов и их
семей, становятся одной из ключевых тем встреч на высшем уровне
415
.
Как отметил Специальный уполномоченный по проблемам правосудия,
свободы и безопасности вице-президент Ф. Фраттини, достижение
поставленных целей - помощь внутренней безопасности государств-членов и
борьба против незаконной иммиграции - планируется при поддержке общей
визовой политики и проверки претендентов на получение визы, облегчая,
таким образом, спокойное передвижение в Шенгенской области без
внутренних границ»
416
.
Но вместе с ужесточением миграционной политики ряд стран
признается в нехватке трудовых мигрантов. Так, министр иностранных дел
Великобритании Д. Бланкет заявил, что страна готова предоставить
неограниченное количество рабочих мест для квалифицированных
иммигрантов из других стран. Он признал, что в отдельных регионах
Великобритании ощущается избыток приезжих, но при этом подчеркнул, что
не видит предельного порога для иммигрантов. Без экономических
мигрантов Соединенное Королевство ежегодно не дополучит 2,5 млрд.
182
фунтов налога
417
.
Таким образом, в результате принятия и реализации, в соответствии с
Амстердамским договором, инструментов по основным направлениям
миграционной политики ЕС, государствам-членам удалось несколько
снизить общий миграционный поток. После периода довольно сильного
сокращения, во второй половине 1990-х гг., приток иммигрантов в ЕС
поднялся до 1150 тыс. человек в 2001 г. Но в 2002 г.
он снова несколько
уменьшился, составив 1027,6 млн. человек. В результате к 2002 г.
коэффициент миграционного прироста в государствах-членах ЕС снизился с
3,0 до 2,6
418
.
На Испанию, Великобританию и Германию вместе взятые пришлось
70% миграционного прироста. По интенсивности миграционного прироста
лидируют Люксембург и Португалия (по 6,7% в каждой), Испания (5,6%) и
Ирландия (5,1%), в то время как Франция(1,0%), Финляндия (1,1%),
Нидерланды и Великобритания (по 1,8%) отличаются самыми низкими
показателями миграционного прироста в расчете на 1000 жителей
419
.
Контроль над миграционной политикой в отношении граждан третьих
стран долгое время оставался полностью в ведении государств, являясь
показателем национального суверенитета. Ситуация на национальных
трудовых рынках и иммиграционная политика, осуществляемая
государствами-членами, отличается друг от друга, и почти невозможно
установить детальные условия на европейском уровне по количеству и
составу рабочих, имеющих право
на въезд и проживание в соответственных
государствах-членах. Но на наднациональном уровне возможно
установление общих условий для въезда, проживания и интеграции рабочих-
иммигрантов.
Полученный государствами Европейского Союза опыт показал, что
возможности национальной политики по управлению миграционными
потоками при столкновении с международной миграцией ограничены. В
результате принятия ряда законодательных актов на
уровне ЕС рассмотрение
183
некоторых вопросов, а также разработка миграционной политики и ее
выполнение частично переместились на наднациональный уровень. Советом
были приняты разнообразные принципы, являющиеся общими для всех
государств-членов. Они включают введение однородного вида на
жительство, а также вопросы, воссоединения семей, проживания,
передвижения долгосрочных резидентов, добровольной репатриации и
репатриации незаконных иммигрантов.
На рубеже веков
Европа столкнулась с изменением экономической и
демографической ситуации. Подобные трансформации побуждают
подвергнуть сомнению текущие ответы на давление миграции. Решение
государств-членов Европейского союза развивать общую миграционную
политику является подтверждением этой потребности в изменении. Как
заметил Специальный уполномоченный по вопросам правосудия и
внутренних дел А.Виторину, «я полагаю, что мы теперь
вступаем в новый
цикл иммиграции, которая дает нам в Европе возможность развить новые,
общие ответы на давление миграции». Таким образом, государства-члены ЕС
наконец-таки вынуждены были признать себя иммиграционными странами,
позволяя иммигрантам остаться в Европе, так как «они не намереваются
уходить».
Государствами-членами осуществлялся согласованный подход в
области стандартизации виз
и транзитных документов. Однако нельзя
говорить о достаточной эффективности общей визовой политики, если
большинство иммигрантов въезжает незаконно, без визы. Можно даже
утверждать, что в ближайшем будущем сохранятся некоторые различия,
присущие миграционной политике отдельных стран ЕС. Вместе с тем
сохранение существующих позиций государств ведет к задержке развития
общеевропейской миграционной политики, и
останется достаточно сильной
помехой в окончательном формировании общей политики, чем
представляется политическим силам. Это убеждает в том, что традиционные
образцы управления миграционной политикой должны быть пересмотрены.
184
Таким образом, проведенный анализ обнаруживает кардинальные
изменения, произошедшие в законодательстве ЕС на рубеже ХХ-ХХI веков в
области миграционной политики. Развитие законодательства Европейского
Союза происходило с учетом следующих условий: экономическое и
демографическое развитие Союза; возможности приема каждого государства
наряду с их историческими и культурными связями со странами
происхождения; ситуация в странах
происхождения и воздействие на них
миграционной политики(утечка умов); потребность в развитии определенной
политики интеграции, основанной на справедливом обращении с
подданными третьих стран, законно проживающих в ЕС, предотвращение
социального исключения, расизма и ксенофобии, уважении национального
разнообразия.
С принятием Амстердамского договора произошло включение
основных вопросов миграционной политики в компетенцию Европейского
Союза.
Изначальная определенная ограниченность политики ЕС в области
обеспечения права на передвижение и проживание граждан третьих стран
была исправлена принятием ряда документов, регламентирующих права не
только граждан государств-членов ЕС, но и иммигрантов из третьих стран.
Рассматривая основные нормативные акты, принимаемые на основе
учреждающих договоров, мы наблюдаем процесс становления единого
европейского законодательства
в области миграционной политики. При этом
в отличие от многих норм национального и международного права, нормы
Союза не столько закрепляют уже сложившиеся общественные отношения,
сколько изменяют, преобразуют их.
* * *
Подводя общий итог можно сделать вывод, что с середины 1970-х
годов межправительственное сотрудничество играло ведущую роль в
разработке и реализации единой
миграционной политики Европейского
185
Сообщества. В период 1975-1991 гг. миграционная политика Сообщества
развивалась на уровне работы специальных групп: ТРЕВИ, Специальная
группа по проблемам иммиграции, юридическое сотрудничество и др.
Оформление и развитие межправительственного механизма в рамках
специальных групп было обусловлено нежеланием государств-членов
передавать часть национального суверенитета институтам ЕС.
Один из основных результатов работы межправительственного
механизма – Шенгенские
соглашения – представляет собой серьезный шаг к
реализации идеи единого европейского пространства и гармонизации
визовой политики в рамках Европейского Союза. Снятие проверок на
внутренних границах было предусмотрено параллельно с ужесточением
контроля на внешних границах Европейского союза и введением единого
визового режима для всех въезжающих лиц. Унификация визового формата
стала важным шагом
к гармонизации визовой политики, осуществляемой в
рамках Маастрихтского договора. В результате способность Союза по
контролю над миграционными потоками повысилась, а граждане третьих
стран получили возможность передвигаться по территории Союза с единой
визой.
Несомненным достижением межправительственных переговоров стали
осознание и формулировка основных проблем регулирования миграционных
потоков в рамках ЕС. С одной стороны
, раздробленность между
разнообразными межправительственными группами отдельных вопросов по
регулированию миграционных потоков, являлась некоторым препятствием
на пути формирования единой миграционной политики ЕС. Но, с другой
стороны, данные группы подчас являлись более гибкими, позволяя создать
обстановку доверия между должностными лицами перед формальной
стадией переговоров.
В данный период особое внимание в рамках Союза
уделялось
гармонизации политики по въезду для экономической деятельности.
Существующий высокий уровень безработицы в государствах-членах
186
диктовал необходимость увеличения занятости собственных граждан.
Принятыми в этой связи законодательными актами государства-члены
ограничили возможности постоянной законной иммиграции трудящихся-
граждан третьих стран.
В рамках политики интеграции иностранных граждан долгосрочные
резиденты в вопросах, касающихся условий работы, членства в профсоюзах,
социального обеспечения, здравоохранения, обязательного обучения
получили права наравне с национальными гражданами.
Хотя
институты Европейского Союза постепенно включались в
процесс принятия решений, во время следующей стадии развития
миграционной политики ЕС – с 1992 по 1996 гг. – межправительственные
договоры являлись основной формой сотрудничества стран-участниц.
Главным результатом активизации деятельности органов Союза стало
включение миграционной политики в сферу сотрудничества государств-
членов по вопросам правосудия и внутренних дел.
Одна
из фундаментальных свобод, гарантируемых гражданам
законодательством Сообщества - свободное передвижение людей - включает
право проживать и работать в другом государстве-члене. Первоначально, эта
свобода предоставлялась экономически активным лицам, то есть
мигрирующим рабочим и членам их семей. С распространением данного
права в рамках Сообщества на другие категории населения, не являющихся
трудовыми мигрантами (студентов, пенсионеров
и др.), оно, возможно, стало
самым важным правом законодательства Сообщества для индивидуумов и
существенным элементом европейского гражданства. В то же время
гражданство Союза, обеспечив национальным гражданам право на свободное
передвижение и постоянное проживание на территории любого государства-
члена ЕС, еще более усилило тенденцию исключения иностранцев на основе
национальности и гражданства.
Наличие заключенных межправительственных соглашений,
охватывающих различные аспекты регулирования миграционных потоков, а
187
также включение иммиграционной политики и Шенгенских достижений в
структуру Амстердамского договора позволяет говорить о вынесении с 1997
года отдельных аспектов регулирования миграционных потоков в
наднациональную область.
В результате достижения ряда договоренностей между участниками
процесса на наднациональном уровне были приняты общие решения по
визовому вопросу, включая возможности безвизового въезда на территорию
ЕС, происходил
постоянный обмен информацией через Шенгенскую и
другие информационные системы. Основным показателем результативности
общей деятельности государств-членов Европейского Союза по
регулированию миграционных потоков стало его уменьшение после пика в
1991-1992 гг.
188
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование свидетельствует, что процессы
интернационализации и экономической интеграции стимулируют людей
мигрировать в более развитые страны в поисках средств к существованию
или торговых партнеров. Проблема трудового перемещения в Европе
становилась все более и более важной с начала процесса европейской
интеграции. В настоящее время этот вопрос имеет определенное значение на
местных, региональных и международных уровнях. Европейские страны
осуществляют разнообразную миграционную политику в целях оптимизации
влияния различных трудовых потоков. Международное регулирование
выполняется на уровне сообщества в пределах централизованных правовых
рамок Европейского Союза. Сегодня такое регулирование в ЕС касается двух
основных аспектов трудового перемещения: создание общеевропейского
трудового рынка в рамках государств - членов Союза
для собственных
граждан, а также граждан третьих стран.
В результате анализа учреждающих договоров сделан вывод о том, что
с момента создания Сообществ поэтапно, путем реализации основных
положений договора об учреждении Европейского Экономического
Сообщества, вводилась свобода передвижения экономических иммигрантов,
исключая трудящихся третьих стран. В их отношении продолжало
действовать законодательство принимающих государств,
так как решение
данного вопроса являлось прерогативой национальных государств.
По нашему мнению ни принимающие государства, ни иммигранты
оказались не готовы к сопутствующим миграции проблемам. Но вместе с тем
необходимо признать, что иммигранты вносили существенный вклад в
формирование общественного благосостояния и высокий уровень жизни
принимающих обществ, заполняя рабочие места, которые оказались не
востребованными национальными гражданами. Изменение этих фактов
имело бы негативные последствия для принимающих государств.
189
Изучение особенностей осуществления миграционной политики
государств-членов Сообществ позволяет сделать вывод о прекращении в
начале 1970-х гг. наблюдаемой в 1950-1960-е гг. интенсификации
межгосударственных перемещений. В результате сложившейся во время
кризиса 1973-1974 гг. тяжелой социально-экономической ситуации, роста
общей безработицы государства-члены вынуждены были пресечь приток
иностранных трудящихся. Путем введения рестриктивного законодательства,
заключения
двусторонних договоров о репатриации со странами-донорами
государства ЕС пытались повлиять на миграционную ситуацию и
стабилизировать социально-экономическое положение в странах. В
результате переориентации миграционной политики западноевропейских
стран и запрещения въезда трудящихся произошло изменение состава
миграционного потока, где основу составила иммиграция по линии
воссоединения семей, по политическим мотивам, а также
нелегальная
иммиграция. Наряду с этим произошло увеличение длительности
пребывания иммигрантов.
В диссертации показано, что в данный период весьма важным стало
проведение принимающими государствами разграничения между политикой,
направленной на регулирование миграционных потоков и мерами по
интеграции иностранных граждан. Таким образом, в западноевропейских
странах произошло принятие, хотя и не всеми странами, иммиграции
недавнего
прошлого и ее последствий, и в то же время существовало
намерение предотвратить дальнейшие потоки массовой иммиграции. В
исследовании на конкретных примерах показано, что предпринимаемые
государствами-членами меры по прекращению иммиграции и сокращению
численности иностранцев в итоге оказались недостаточно результативными.
В ходе исследования нами сделан вывод, что слабая эффективность
принимаемых отдельными
государствами-членами односторонних мер по
регулированию миграционных потоков послужила одной из главных
предпосылок активизации межправительственного сотрудничества.
190
Установление единого рынка, включая свободное движение людей,
интенсификация миграционного давления из третьих стран, безусловно,
находились среди многих факторов, стимулирующих правительства в
дальнейшем к более близкому сотрудничеству и формированию общей
политики.
Вместе с тем существенные различия в миграционном
законодательстве государств-членов являлись некоторым препятствием
результативному управлению миграционными потоками посредством
заключенных межправительственных договоров
. Но в итоге активизация
межправительственного сотрудничества государств-членов по различным
вопросам миграционной политики способствовала формированию единой
законодательной базы. Так, принятие Шенгенских соглашений позволило
создать единую безвизовую зону в рамках Сообщества для передвижения
национальных граждан.
Изучив особенности отношения западноевропейских стран к миграции,
мы пришли к выводу о двойственности его характера. С
одной стороны,
существовала устойчивая вера в то, что свобода движения людей, услуг,
капиталов и товаров является активом для дальнейшего развития
национальных экономик и обществ. С другой стороны, иммиграция из стран
третьего мира считалась угрозой европейским государствам всеобщего
благоденствия. Проведенный анализ миграционного законодательства
Сообщества отражает разделение миграционных потоков, подчеркивая
разницу между ожидаемыми
и не желаемыми мигрантами.
При рассмотрении ряда мер Европейского Сообщества, направленных
на регулирование миграционных потоков, в диссертации показано, что
акцент делался на активизации внутренней миграции. В целях
интенсификации миграционных потоков между государствами-членами в
данный период были расширены условия свободного передвижения,
проживания и работы национальных рабочих, охватывая лиц, работающих не
по найму, национальных граждан, прекративших трудовую деятельность, а