Єпіфанов А.О., Д’яконова І.І., Сало І.В. Бюджет України. Книга 1

Подождите немного. Документ загружается.

А.О. Єпіфанов, І.І. Д’яконова, І.В. Сало

БЮДЖЕТ УКРАЇНИ

Монографія

У двох книгах

Книга перша

БЮДЖЕТ – ГОЛОВНА ЛАНКА

ФІНАНСІВ ДЕРЖАВИ

Суми

ДВНЗ “УАБС НБУ”

2010

УДК 336.14(477)

ББК 65Укр67

Є67

Рекомендовано до друку вченою радою Державного вищого навчаль-

ного закладу “Українська академія банківської справи Національного

банку України”, протокол № 3 від 02.07.2009.

Рецензенти:

доктор економічних наук, професор,

проректор Державного вищого навчального закладу

“Українська академія банківської справи Національного банку України”

С.М. Козьменко;

доктор економічних наук, професор,

завідувач кафедри фінансів та кредиту

Харківського національного університету ім. В.М. Каразіна

В.В. Глущенко;

доктор економічних наук, професор,

завідувач кафедри фінансів

Сумського національного аграрного університету

А.В. Чупіс

Єпіфанов А.О.

Бюджет України [Текст] : монографія : у 2 кн. / А. О. Єпіфанов,

І. І. Д’яконова, І. В. Сало. – Суми : ДВНЗ “УАБС НБУ”, 2010.

ISBN 978-966-8958-60-1

Книга перша : Бюджет – головна ланка фінансів держави. –

2010. – 201 с.

ISBN 978-966-8958-61-8 (Кн. 1)

У книзі висвітлено основні положення бюджетної системи України,

механізм формування доходів і видатків бюджету та ін.

Сподіваємось, що монографія стане джерелом знань для викладачів

та студентів вузів різних ступенів акредитації та для фінансистів-практиків.

УДК 336.14(477)

ББК 65Укр67

ISBN 978-966-8958-60-1 © ДВНЗ “Українска академія банківської справи

ISBN 978-966-8958-61-8 (Кн. 1) Національного банку України”, 2010

Є67

ЗМІСТ

ВСТУП .......................................................................................................... 5

Розділ І. СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК БЮДЖЕТУ................................. 11

Глава І. Особливості формування бюджету в імперський період .......... 11

§ 1. Запорізька Січ – українська козацька держава........................... 11

§ 2. Особливості формування бюджету в імперські

дореформений і післяреформений періоди ................................ 20

§ 3. Місцеві бюджети у системі Державного бюджету імперії

кінця XIX – початку XX століття................................................ 29

Глава ІІ. Розвиток бюджету у період боротьби

за незалежність України.............................................................. 37

§ 1. Розвиток фінансово-бюджетної політики у період

становлення Української народної республіки.......................... 37

§ 2. Розвиток фінансово-бюджетної політики України

у період боротьби за незалежність.............................................. 39

§ 3. Бюджетна політика...................................................................... 41

Висновки до розділу І ................................................................................ 56

Розділ ІІ. БЮДЖЕТ – ГОЛОВНА ЛАНКА ФІНАНСІВ ДЕРЖАВИ........... 58

Глава І. Фінанси держави........................................................................... 58

§ 1. Суть і функції фінансів................................................................ 58

§ 2. Фінансова система....................................................................... 63

§ 3. Фінансове прогнозування і планування – основа

формування бюджету .................................................................. 66

Глава II. Бюджетна система....................................................................... 70

§ 1. Суть і значення Державного бюджету........................................ 70

§ 2. Бюджетна система України......................................................... 74

§ 3. Бюджетна класифікація............................................................... 78

Глава ІІІ. Бюджетні права і бюджетний процес........................................ 80

§ 1. Бюджетні права України, Автономної Республіки Крим

та місцевих рад народних депутатів........................................... 80

§ 2. Бюджетний процес....................................................................... 84

§ 3. Формування бюджетного процесу органами місцевого

самоврядування............................................................................ 94

Висновки до розділу ІІ............................................................................. 100

Розділ ІІІ. ДОХОДИ БЮДЖЕТУ І БЮДЖЕТНЕ РЕГУЛЮВАННЯ .........103

Глава І. Доходи бюджету..........................................................................103

§ 1. Суть і значення доходів бюджету..............................................103

§ 2. Склад і структура доходів бюджетів .........................................105

Глава ІІ. Бюджетне регулювання .............................................................126

§ 1. Бюджетне регулювання та його методи ....................................126

§ 2. Міжбюджетні відносини між державним і місцевими

бюджетами..................................................................................131

Глава ІІІ. Бюджетний дефіцит – показник незбалансованості

макроекономічних фінансових зв’язків.....................................137

§ 1. Бюджетний дефіцит....................................................................137

§ 2. Причини та фактори бюджетного дефіциту

періоду становлення незалежності України..............................144

§ 3. Прогнозування дефіциту бюджету ............................................150

§ 4. Система показників оцінки рівня бюджетного дефіциту

та його вплив на основні загальноекономічні показники

розвитку держави........................................................................157

§ 5. Бюджетний дефіцит та шляхи його оптимізації........................159

§ 6. Державний борг ..........................................................................173

§ 7. Фінансування дефіциту бюджету за рахунок

зовнішніх та внутрішніх запозичень..........................................179

Висновки до розділу ІІІ.............................................................................185

ВИСНОВКИ...................................................................................................187

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ................................................................................192

ДОДАТКИ......................................................................................................196

ВСТУП

Проголошення незалежності України викликало необхідність ро-

збудови бюджетної системи на засадах, характерних для країн з рин-

ковою економікою. Цей процес відбувався на основі вивчення досвіду

передових країн. Однак непослідовна фінансова політика України

призвела до нестабільності державних фінансів. Основним інструмен-

том реалізації соціально-економічної політики держави виступає бю-

джет, форма та зміст якого обумовлені економічним розвитком, полі-

тичним устроєм та соціальною політикою України, що визначає

показники доходів і видатків, відображені у Державному бюджеті. Ві-

дповідно бюджет впливає на розвиток економіки України.

Використання бюджету як інструмента розвитку економіки

ускладнюється впливом багатьох об’єктивних і суб’єктивних факто-

рів, які визначаються економічним розвитком України та негативними

наслідками економічних криз. У цьому аспекті заслуговує на особливу

увагу науковий внесок всесвітньо визнаного українського науковця

М.І. Туган-Барановського в теорію економічних циклів і криз. “Теорія

економічних циклів” М.І. Туган-Барановського розглядається у світо-

вій економічній науці як така, що визначила якісно новий етап у роз-

витку цієї теорії. Вона здобула високу оцінку в економічних дослі-

дженнях та працях Дж.М. Кейнса і Шумпетера. Зокрема, Шумпетер

високо оцінюючи наукові теорії М. Туган-Барановського і його розро-

бки, відзначив їх вплив на більш пізні наукові розробки – свої і

Дж.М. Кейнса, а також багатьох інших вчених.

При цьому М.І. Туган-Барановський розкриває зв’язок промисло-

вих циклів із періодами оновлення основного капіталу, показує дис-

пропорції у розвитку виробництва засобів виробництва і предметів

споживання, особливості нагромадження у різних галузях: робить ви-

сновок про інновації як рушійну силу в розвитку виробництва, і таким

чином визначає інвестування як необхідну умову розвитку, а тому

вводить інвестування у теоретичну модель циклічного розвитку про-

мисловості.

На основі вкладу М. Туган-Барановського в економічну теорію

Дж.М. Кейнс вперше в економічній науці чітко визначив роль бюдже-

ту у реалізації фінансової політики держави.

Отже, побудова нової економічної системи ринкового типу по-

требує чіткого визначення у теоретичному і практичному аспектах ро-

лі і місця бюджету у розбудові і становленні держави, особливо у від-

новленні відтворювальних процесів виробництва за рахунок

впровадження виваженої податкової політики, створення сприятливої

інвестиційної політики та впровадження наукоємних технологій і на

цій основі – забезпечення збалансованості доходів і видатків бюджету.

Система заходів щодо поступального розвитку економіки і відпо-

відно зростання доходів надає змогу забезпечити складання бюджету

без дефіциту. Тоді основною умовою бездефіцитності бюджету є стій-

кість і поступальний розвиток економіки та дотримання пропорцій

між доходами і видатками. На жаль, в Україні до цього часу при вико-

нанні бюджету ці основоположні чинники не витримуються.

Зауважимо, що управління процесом розвитку економіки пови-

нно грунтуватися як на кейнсіанській теорії зайнятості, інвестування

(що проявляється не одразу, а через певний відрізок часу), так і на мо-

нетарній теорії, що дає більш швидкий ефект. Необхідно творчо поєд-

нувати монетарні й немонетарні методи, стимулювати виробництво

через податкову і кредитну політику за пріоритетними напрямами ро-

звитку рентабельних виробництв і регіонів де активно впроваджують-

ся новітні технології. Такий підхід надає змогу започаткувати стабіль-

ний розвиток економіки і надходження доходів до бюджету.

Дійсність сьогодення така, що високорентабельні прибуткові

cуб’єкти господарювання, як правило, несуть весь тягар податкової

політики держави, і як такі не можуть направляти кошти на реконст-

рукцію та оновлення обладнання і тому поступово скочуються до зби-

ткових. Натомість тіньова економіка процвітає.

Ось чому особливого значення набуває комплексне теоретичне і

практичне вивчення економічної природи і суті бюджету, використан-

ня бюджетних методів регулювання розвитку економіки як основи

побудови економічно розвинутої, незалежної держави.

Подальше вдосконалення бюджетного процесу в Україні обумов-

лене високим рівнем концентрації доходів у центральному бюджеті,

що підриває фінансові основи місцевого самоврядування. На сьогодні

суттєво обмежені бюджетні повноваження місцевих органів представ-

ницької та виконавчої влади, залишається невирішеною проблема бю-

джетного регулювання і фінансового вирівнювання.

Як відомо, швидше розвиваються ті cуб’єкти господарювання й

галузі, які вже розвинуті. Ось чому органи державного управління по-

винні в першу чергу подбати про подальший розвиток саме таких

cуб’єктів господарювання і галузей. Ключовим питанням формування

розвинутої економічної системи є побудова взаємовідносин господа-

рюючих суб’єктів із регіонами та державою. Тому прийняття нового

бюджетного кодексу повинно вирішити ці питання. Адже, навіть на-

ближаючись до 20-річчя незалежності, сьогодні ще складно визначити

траєкторію розвитку фінансово-бюджетної системи України.

Оптимальне вирішення проблеми повинно будуватись на основі

програмно-цільового підходу. Реалізація цього підходу неможлива без

відпрацювання механізму регулювання, який дає змогу коригувати ві-

дхилення від програмної траєкторії руху, наприклад, проведення за-

ходів щодо коригування доходної і видаткової частин бюджету. Такий

підхід дає змогу ввести науково обгрунтовану систему управління

цими процесами. Надання самостійності місцевим радам у формуван-

ні і затвердженні бюджету на основі чітко закріплених доходів, без

дотацій, не на словах, а на ділі поставить завдання перед місцевими

органами влади і управління прийняття дієвих заходів щодо виконан-

ня бюджетів, адже вони несуть, разом з податковими органами, повну

відповідальність за виконання доходної частини бюджетів, і одноосіб-

но – за використання коштів відповідних місцевих бюджетів.

В умовах роботи в ринковій економіці ефективним методом дер-

жавного регулювання процесів економічного розвитку є планування в

державному секторі економіки і регулювання діяльності недержавно-

го сектора. Планування й регулювання повинно охоплювати як еко-

номіку держави (індикативне планування), так і діяльність місцевих

органів управління на основі опрацювання об’єктивної інформації про

місцеві бюджети.

Першим кроком при розв’язанні питань бюджетної політики має

стати встановлення чіткої системи використання коштів бюджету на

основі нормативних актів, тобто в межах правового поля та відповід-

них методів і функцій. Натомість практика формування місцевих бю-

джетів зберегла у своїй основі колишні державні функції планового

управління народним господарством, тоді як виконання бюджетів

здійснюється в умовах ринкової економіки, що розвивається. В ре-

зультаті бюджети різних рівнів перетворені практично в умовні кош-

ториси, де і доходна і витратна частини не відповідають економіці,

яка склалася, та соціальним програмам, що реалізовуються.

Нині спостерігаються два протилежні процеси: перший – неста-

більність економіки, який чинить руйнівний тиск на грошову систему

і призводить до напруження ринкових цін, а другий – збільшення ви-

трат на соціальні програми при відсутності коштів на їх фінансування.

У такій ситуації збалансувати доходи й витрати та досягти фінансової

стабільності дуже тяжко.

У цьому аспекті слід нагадати, що запроваджена в Україні ринко-

ва економіка викликає необхідність підвищення ролі держави, напра-

вленої на вирішення завдань соціальної справедливості.

Аналіз формування і використання бюджетних коштів за останні

роки показав, що існуючий метод встановлення податків і накопичен-

ня фінансових ресурсів держави по ланках бюджетної системи є кон-

фіскаційним, він не сприяє економічному зростанню, підвищенню за-

цікавленості в розвитку фінансової бази як держави, так і регіону, не

дає можливості вирішувати важливі проблеми соціального захисту

населення.

Тому слід підкреслити вагомість проведених державою заходів

щодо надання самостійності всім бюджетам бюджетної системи, тоб-

то вирішення завдань реформування бюджетної системи країни через

децентралізацію державних фінансів.

Отже, на державному рівні здійснюються витрати, пов’язані із

забезпеченням фінансування загальнодержавних потреб (охорона ко-

рдонів, оборона, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток

фундаментальної науки, космічних досліджень, охорона природи,

структурна перебудова економіки тощо).

Натомість за рахунок централізованих джерел фінансуються ви-

трати по вирівнюванню соціальної забезпеченості аграрних і аграрно-

промислових регіонів, у яких дохідна база не може забезпечувати не-

обхідними коштами соціально-культурну галузь. Витрати на вирішен-

ня проблем місцевого рівня фінансуються за рахунок коштів відповід-

них місцевих бюджетів через закріплення за ними відповідних

податків.

Таким чином, реальне втілення в життя принципів самостійності

при складанні і використанні бюджетів на всіх рівнях управління ви-

кликає необхідність будувати взаємовідносини між державним і міс-

цевими бюджетами з урахуванням умов їх соціально-економічного

розвитку, а тому кожна ланка бюджетної системи має чітко визначену

законом дохідну базу.

Виходячи з економічного становища України і прогнозних мак-

ропоказників розвитку її економіки і враховуючи те, що бюджет є ос-

новним інструментом економічної політики держави, провідними на-

прямками бюджетної політики мають стати: сприяння позитивним

змінам у соціально-економічному розвитку країни; пріоритетне спря-

мування бюджетних коштів на подальше оздоровлення вітчизняного

виробництва, що дасть змогу забезпечити фінансовими ресурсами

сферу соціального захисту населення і соціально-культурну сферу з

урахуванням необхідності забезпечення гарантованого рівня надання

соціальних послуг та виконання адресних соціальних програм, перед-

бачених відповідними законами.

Для впровадження провідних напрямків бюджетної політики не-

обхідно: проведення структурних реформ з метою забезпечення еко-

номічного зростання і підвищення ефективності економіки країни; за-

безпечення граничного рівня перерозподілу валового внутрішнього

продукту через доходну частину бюджету в закріплених розмірах; фо-

рмування взаємовідносин між бюджетами, що сприяє зміцненню са-

мостійності місцевих бюджетів, відповідно до Конституції та законо-

давства України; вдосконалення бюджетного процесу, впровадження

науково обґрунтованої системи прогнозування показників, взятих за

основу формування доходів і видатків бюджету, забезпечення перехо-

ду до середньострокового та перспективного фінансового і бюджетно-

го планування; забезпечення режиму раціонального витрачання фі-

нансових ресурсів через посилення контролю за ефективністю їх

використання. При цьому граничний розмір дефіциту бюджету не має

перевищувати двох відсотків прогнозного валового внутрішнього

продукту України.

Збалансування Державного бюджету і досягнення реальності йо-

го показників слід забезпечувати шляхом: зменшення дотацій та суб-

сидій, що виділяються окремим галузям і одержувачам; скорочення та

упорядкування податкових пільг; перегляду державних і регіональних

програм, їх зменшення за рахунок об’єднання і ліквідації програм, що

мають вузьковідомчу і чисто регіональну спрямованість.

Слід передбачити фінансування бюджетного дефіциту з додер-

жанням економічно безпечних умов і обсягів використання неемісій-

них джерел фінансування, зниження рівня доходності державних цін-

них паперів та продовження середнього терміну їх обігу, поступово

збільшити обсяги залучення довгострокових фінансових ресурсів че-

рез міжнародний фондовий ринок і розміщення на ньому українських

державних цінних паперів.

Дохідну частину бюджету треба формувати, виходячи із таких

положень, як здійснення розрахунків на підставі реально визначених

показників доходів, створення законодавчих основ для зміцнення до-

ходної бази бюджетної системи, вжиття дієвих заходів щодо забезпе-

чення повноти і своєчасності надходження загальнодержавних подат-

ків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджету, залучення над-

ходження дивідендів, одержаних від акцій та інших цінних паперів,

що належать державі в акціонерних господарських товариствах, та ві-

дшкодування за їх рахунок витрат бюджету на виконання кредитних і

гарантійних зобов’язань України та консолідації в бюджеті доходів

від здачі в оренду державного та комунального майна.

Побудова нової економічної системи ринкового типу потребує

чіткого визначення як у теоретичному, так і практичному аспектах,

ролі і місця бюджету у розбудові і становленні держави і особливо у

відновленні відтворювальних процесів виробництва за рахунок впро-

вадження виваженої податкової політики, створення сприятливої інве-

стиційної політики та впровадження наукоємних технологій і на цій

основі – забезпечення збалансованості доходів і видатків бюджету.

Особливого значення набуває комплексне теоретичне і практичне

вивчення економічної природи і суті бюджету, використання бюджет-

них методів регулювання розвитку економіки як основи побудови

економічно розвинутої, незалежної держави.

Розширення функцій бюджету, зокрема у напрямку обслугову-

вання державного боргу, здійснення фінансових взаємовідносин із за-

рубіжними країнами та міжнародними фінансовими інститутами, а та-

кож обґрунтування напрямків здійснення регулюючих функцій

держави за допомогою використання бюджетної системи при розподі-

лі фінансових ресурсів країни і їх використання на цілі економічного і

соціального розвитку повинно стати нормою.