Трофимова И.Н. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
31
Динамика центр-локальных и центр-региональных отношений имеет
особое значение в многонациональных федеративных государствах.
Ассиметричное федеративное устройство Российской Федерации в
комплексе со значительной межрегиональной дифференциацией
обусловливают специфическую роль местного самоуправления. С одной
стороны – это форма децентрализованного управления, подчеркивающего
своеобразие территорий и предполагающего самостоятельность и
ответственность местной власти в решении проблем конкретного местного
сообщества. С другой, единый уровень публичной власти и управления,
объединяющего общие представления о целях и задачах местного
самоуправления.
Проблемы федеративных отношений, региональной политики и
местного самоуправления являются тесно взаимосвязанными, что
обусловливает необходимость учитывать сложность и многообразие
общественных и политических отношений, исторически и объективно
сложившихся в нашей стране. Противоположный подход стремится к
упрощенному представлению о состоянии и динамике этих отношений и, как
следствие, к унификации и централизации управления социально-
политическими процессами. В данном случае политика отстает от понимания
сложности современного общества, что в целом ведет к снижению
эффективности государственного управления, региональной политики и
местного самоуправления.
На примере республик Поволжья – Марий Эл, Мордовии, Чувашии
показана сложная и противоречивая взаимосвязь различных факторов,
включая развитие федеративных и региональных отношений, национально-
государственное строительство, радикальные политические и социально-
экономические преобразования. Становление местного самоуправления в
1990-х гг. на отдельных территориях было настолько различным, что это
дало повод исследователям считать реформу местного самоуправления в
каждом российском городе уникальной. Особенно характерным данное
различие было для национальных субъектов Российской Федерации, бывших
автономных республик в составе РСФСР. Даже при определенной схожести
экономической и социально-политической истории, исследуемые
республики Поволжья – Марий Эл, Мордовия и Чувашия – обнаружили
различный потенциал развития местного самоуправления.
Материал данной главы конкретизирует общие представления о
реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Период 1990-х
гг. отличается известным разнообразием в подходах и региональной
спецификой местного реформы самоуправления, в отличие от тенденции к
установлению единообразия и унификации местного самоуправления в
начале 2000-х гг.
Параграф 1 «Реформа местного самоуправления в контексте
национально-государственного строительства» освещает политическое
противостояние в республиках, связанное с борьбой республиканских
органов государственной власти за влияние в органах местного
32
самоуправления и продолжавшееся достаточно длительное время. Лишь
окончательная ликвидация местных Советов народных депутатов Указами
Президента Российской Федерации 1993 г. и образование независимого от
государственной власти местного самоуправления решили исход
политической борьбы, как в центре, так и на местах, и, по сути, определили
судьбу самих национальных субъектов федерации, вынужденных
подчиниться Указам Президента и федеральной Конституции.
Восприятие новых органов местного самоуправления в республиках
было не однозначным. Явным было стремление включить органы местного
самоуправления в структуру органов исполнительной власти и
контролировать их деятельность. Это выразилось в законах, противоречащих
федеральному законодательству, в республиканских программах,
предусматривающих контроль над социально-экономическим развитием
муниципальных образований.
Опыт реализации местного самоуправления в национальных
республиках во многом способствовал выработке общегосударственной
концепции, которая определила местное самоуправление как составную
часть государственного устройства наряду с федеральной властью и властью
субъектов Федерации.
Параграф 2 «Формирование органов местного самоуправления»
посвящен анализу процесса формирования структуры органов местного
самоуправления – представительных, исполнительных и общественных,
определению их прав и полномочий, принципов взаимоотношения с
органами государственной власти и механизма их регулирования.
Образование на территории республик по сути нового субъекта управления,
юридически самостоятельного и независимого от органов государственной
власти, повлекло за собой перераспределение сферы политического влияния,
материально-финансовых ресурсов, социальной базы. Региональная власть
стремилась сохранить свое влияние на местном уровне, как в процессе
формирования муниципальных органов, так и в ходе их практической
деятельности. При этом положение о независимости местного
самоуправления от государственной власти использовалось в качестве
аргумента в политической борьбе различными сторонами. Если правовая
база, при всей ее неопределенности, способствовала созданию формальных
рамок нового института местного самоуправления, то ее реализация
отличалась необычайно разнообразной и противоречивой практикой.
Особенностью было и то, что органы местного самоуправления сами
находились в стадии формирования и одновременно отвечали за проведение
на местах сложнейших преобразований в экономике и социальной сфере.
Приватизация и муниципализация собственности, реорганизация
предприятий, либерализация цен и другие реформы, в конечном счете,
ложились на плечи органов местного самоуправления, не говоря уже о том,
что им же приходилось в первую очередь отвечать за издержки реформ перед
местным населением.
33
Параграф 3 «Основные направления деятельности органов
местного самоуправления» посвящен анализу основных направлений
деятельности органов местного самоуправления. В 1990-х гг. муниципальные
образования оказались перед необходимостью делить скудные финансовые
средства между потребностями экономического развития и растущими
расходами в социальной сфере. В условиях сокращения производства и
падения уровня жизни муниципальные образования, как хозяйствующие
объекты, вынуждены были подчинить свою деятельность первоочередному
решению социальных вопросов. Противоречия между потребностями и
возможностями территорий муниципальных образований, с одной стороны, и
разный уровень их социально-экономического развития, с другой, во многом
обусловили усиление государственного регулирования. В конце 1990-х гг.
все более распространенным становится мнение, что решение социальных
вопросов должно находиться в компетенции государственных органов. По
мнению ряда руководителей, так как местное производство не в состоянии
обеспечить эту сферу, то социальная политика должна подразумевать
централизованное перераспределение доходов, государственное
регулирование и директивные методы управления.
Напротив, позиция руководителей муниципальных образований в
целом выражала стремление к постепенному развитию децентрализованного
управления местным хозяйством, основанном на сочетании экономических и
административных принципов. Суть их предложений сводилась к
необходимости обеспечения расходных полномочий местных бюджетов
соответствующими доходами. Для этого расходы по финансированию
вопросов местного значения должны быть обеспечены преимущественно
доходами местных налогов и неналоговых доходов, закрепленными на
постоянной основе и поступающими в местные бюджеты непосредственно от
налогоплательщиков. В части выполнения государственных полномочий
расходы должны быть обеспечены долями отчислений от федеральных и
региональных налогов, закрепляемых за местными бюджетами на
постоянной основе и зачисляемых в бюджет непосредственно от
налогоплательщиков. Таким образом, предложения руководителей
муниципальных образований касались исключительно хозяйственных
вопросов, связанных с урегулированием финансового и ресурсного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Отсутствие четкого регулирования отношений между органами
государственной власти республик и органами местного самоуправления
отрицательно влияло на возможность целенаправленного планирования
социально-экономической деятельности последних. Там, где эти отношения
более определенными и устойчивыми, возможностей для поддержания
нормального жизнеобеспечения населения больше. Примером тому является
Чувашия, где деятельность органов местного самоуправления была
сконцентрирована на решении хозяйственных вопросов и более
результативна. В Марий Эл и Мордовии на протяжении всего десятилетия
предпринимались попытки органов государственной власти республик
34
подчинить деятельность муниципальных органов, что неоднократно
приводило к обострению отношений между ними, и, в конечном счете,
тормозило развитие местного самоуправления.
В течение 1990-х гг. не был преодолен резкий контраст между
отдельными муниципальными образованиями по уровню и качеству
жизнеобеспечения населения. Отсутствие у значительной части
муниципалитетов даже минимального бюджета развития определяли их
зависимость от органов государственной власти. Сохранилась также
отчужденность большинства местного населения от участия в местном
самоуправлении. Население по-прежнему рассматривалось как объект
социально-экономической, культурной, национальной политики органов
власти и управления различных уровней.
Тем не менее, деятельность органов местного самоуправления во всех
республиках имела определенные положительные результаты. При этом
следует учесть, что 1990-е гг. были временем широкомасштабного кризиса,
связанного с переходом к рыночным отношениям. В этих условиях органы
местного самоуправления вынуждены были аккумулировать весь
экономический и социальный потенциал своих территорий. В результате
была сформирована муниципальная собственность, созданы условия для
развития местного рынка и местной экономики, проведены мобилизация
материально-финансовых ресурсов и рационализация расходов, выработаны
механизмы решения социально-экономических проблем в новых рыночных
условиях. В деятельности органов местного самоуправления нашли свое
отражение традиции общинного самоуправления (сходы, собрания граждан,
выборы старост) и гармонизация национальных отношений на местах
(организация национально-культурной деятельности и т. п.).
В целом практическая деятельность органов местного самоуправления
в кризисных условиях 1990-х гг. имела большое значение, как для отдельного
муниципального образования, так и для государства в целом, способствуя
поддержанию стабильной социальной и политической обстановки.
Параграф 4 «Экономические и социальные эффекты реформы
местного самоуправления в начале 2000-х гг.» отчасти восполняет пробел в
изучении местного самоуправления в т.н. «межреформенный» период.
Общим контекстом, в котором развивались представления о местном
самоуправлении в Российской Федерации в конце 1990-х – начале 2000-х гг.,
стало понимание необходимости де-политизации данного института
публичной власти. Однако само обсуждение перспектив развития местного
самоуправления стало поводом для столкновения позиций муниципальной,
региональной и федеральной власти. Накануне «второй муниципальной
реформы» в регионах сложились собственные механизмы регулирования
отношений между региональной и местной властью. Каждый регион пришел
к определенному балансу отношений в результате многочисленных
конфликтов, поиска и выработки механизмов и процедур взаимодействия.
Принятие Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. означало
35
очередной цикл трансформации межуровневых управленческих отношений.
При этом каждый уровень ожидал в ходе реализации реформы воплощения
собственных интересов, что на практике оказалось невозможным.
В параграфе делается вывод об изменении роли региональной и
местной элиты. Региональная элита с введением практики назначения глав
регионов и муниципальных образований в перспективе может превратиться в
номенклатуру. Основой формирования региональной (местной) элиты
является региональный (местный) интерес, понимаемый как совокупность
представлений об экономических, социальных, политических приоритетах
регионального (местного) сообщества. В 1990-х гг. процесс формирования
регионального (местного, или муниципального) интереса был достаточно
динамичным, причем в каждом регионе эти интересы были выражены в
различной степени. С конца 1990-х – начала 2000-х гг. перспективы развития
конкретного региона (муниципалитета) стали определяться вышестоящим
уровнем власти.
Анализ общероссийских и региональных процессов позволяет сделать
ряд обобщающих выводов. Тенденция институционального развития
местного самоуправления в Российской Федерации противоречит основным
направлениям поиска решений проблем современного общества,
организации публичного управления. В социальном плане –
предупреждению и смягчению эффектов локализации социального
неравенства, бедности и эксклюзии. В экономическом плане – включению
местного хозяйства в рыночные отношения. В политическом –
совершенствованию механизмов и процедур формирования, артикуляции и
продвижения интересов местных сообществ, повышению роли гражданского
общества в социальной и политической жизни страны. В целом, данная
тенденция не соответствует формированию и запуску внутренних
механизмов развития местных сообществ.
Комплексное развитие местных сообществ предполагает политику
ликвидации территориального (регионального, муниципального)
социального неравенства, создание благоприятных условий жизни
независимо от места проживания. В своей взаимосвязи различные аспекты
локальной бедности – экономическое положение, жизненные потребности,
психологическое состояние, разрыв социальных связей – упрочивают
социальное неравенство, обусловливают рост недоверия граждан
общественным и государственным институтам. Напротив, выравнивание
муниципальных образований по социально-экономическому уровню,
условиям и качеству жизни населения способствует росту социального
потенциала местного самоуправления. Социальное доверие, социальная
сплоченность, местная гражданская идентичность и другие факторы
формируют «участвующий» тип управления, характерный для
высокоразвитых информационных обществ на стадии социального подъема.
Без наращивания позитивного опыта коллективных действий и гражданского
участия невозможно представить перспективы развития современного
эффективного местного самоуправления.
36
В Российской Федерации сегодня сохраняется основное противоречие
местного самоуправления – между высоким потенциалом и низкими
возможностями его реализации. Продолжает нарастать его
институциональная неопределенность и неустойчивость, что определяет
перспективы дискретного, маятникового способа воспроизводства,
инструментальный характер и ограниченные эффекты будущих
преобразований, политизацию института местного самоуправления в целом,
а также деятельности его основных органов и учреждений.
Существующая тенденция к централизации ограничивает возможности
местного самоуправления выступать качественно иной, специфической
областью публичного управления, в которой формулируются и реализуются
отличные от государственных интересы и потребности. Стремление
компенсировать отсутствие этих возможностей всеобъемлющей
административной регламентацией ведет к сокращению субъектности
местных сообществ. Напротив, многоуровневые и разнонаправленные
управленческие взаимодействия способствуют формированию субъектов
муниципальной деятельности, в качестве которых могут выступать не только
органы местного самоуправления, но и общественные объединения,
политические партии, местное сообщество в целом. От институционализации
местных сообществ в качестве субъекта местного самоуправления зависит
перспектива уменьшения противоречий между государственным
управлением и местным самоуправлением, между региональным и местным
уровнем власти.
Включение местного самоуправления в процессы выработки и
принятия управленческих решений на федеральном, региональном,
межрегиональном и межмуниципальном уровнях способствует
формированию, как специфического местного, так и общего регионального и
национального интереса. Некоторые шаги в данном направлении сделаны.
Созданы несколько общероссийских объединений, занимающихся вопросами
местного самоуправления, с достаточно разветвленной сетью региональных и
муниципальных отделений, но их деятельность основана преимущественно
на принципах организационной иерархии, стимулирующей реализацию
решений, принятых вышестоящим уровнем.
Задача государства заключается не только в создании единой системы
формальных норм и регламентированных практик реализации местного
самоуправления, но также в обеспечении благоприятных условий для
развития данного института публичной власти в каждом местном
сообществе.
В Заключении обобщаются результаты исследования, предлагается
ряд практических рекомендаций по развитию института местного
самоуправления в Российской Федерации.
37
Публикации автора. По теме диссертационного исследования автором
опубликовано 40 научных и учебно-методических работ общим объемом
более 60 а. л., в том числе:
Монографии и главы в монографиях
1. Становление и развитие местного самоуправления в республиках
Поволжья в 90-х гг. ХХ в. - М.: Социально-политическая мысль, 2008. –
220 с.
2. Социальная политика и межсекторное взаимодействие в регионах и
муниципальных образованиях России. Общий сравнительный обзор //
Социальная политика в контексте межсекторного взаимодействия / Ин-т
социологии РАН; отв. ред. А. С. Автономов, И. Н. Гаврилова. - М.: Изд-во
Главного архивного управления г. Москвы, 2009. - С.237-291.
3. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы
институционального развития. - М.: Институт социологии РАН, 2011. –
290 с.
Статьи в изданиях, из перечня ВАК
4. Реформа советской системы управления на местах в 90-х годах ХХ века
(на примере республик Поволжья) // История государства и права. - 2002. -
№ 4. - С. 33-38.
5. Региональная социальная политика в аспекте социального взаимодействия
// Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». -
2008. - № 4. - С. 166-172.
6. Коммуникативные аспекты реформы местного самоуправления в
Российской Федерации // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и
политические науки». - 2009. - № 1. - С.174-180.
7. Социальная политика в регионах Российской Федерации в контексте
межсекторного взаимодействия // Политическая экспертиза
(ПОЛИТЭКС). - 2009. - № 1. - С. 143-160.
8. Децентрализация государственного управления: теоретические модели и
страновая специфика // Политика и общество. - 2010. - № 3. - С.43.-51.
9. Социальные проблемы в контексте реформ управления: европейский опыт
// Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «Юриспруденция». - 2010. - № 3. - С.
26-32.
10. Центр, регионы и местное самоуправление: трансформация отношений //
Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». -
2010. - № 4. - С. 158-162.
11. Развитие общественно-политических представлений о государстве и
местном самоуправлении в дореволюционной России // История
государства и права. - 2010. - № 22. - С.34-37.
12. Институциональное развитие местного самоуправления в условиях
постсоветской общественно-политической трансформации // Политика и
общество. - 2010. - № 7. - С. 52-60.
38
13. Центральное управление и самоуправление национальных территорий в
России: исторический опыт и современные проблемы // Политическая
наука - 2011. - № 1. – 1,0 а. л.
14. Основные подходы и перспективы в зарубежных исследованиях местного
самоуправления // Политические исследования (ПОЛИС). - 2011. - № 1. –
0,8 а. л.
Другие публикации по теме диссертационного исследования
15. Социально-экономические условия реформирования местного
самоуправления в Республике Марий Эл // Государственная власть и
местное самоуправление. - 2002. - № 3. - С. 17-24.
16. Органы общественного самоуправления в малом городе (на примере г.
Волжска Республики Марий Эл) // Местное самоуправление в контексте
социального партнерства. - М.: Институт сравнительной политологии
РАН, 2004. - С. 154-171.
17. Особенности реформы местного самоуправления в республиках Волго-
Вятского региона // Проблемы политологии. - Вып. 4. - М.: Институт
сравнительной политологии РАН, 2004. – С. 134-149.
18. Деятельность органов местного самоуправления в условиях рыночной
реформы в РФ // Проблемы политологии. - Вып. 5. - М.: Институт
сравнительной политологии РАН, 2004. - С. 63-81.
19. Некоторые аспекты развития социального партнерства в регионах
Российской Федерации // Проблемы политической социологии. - 2006. -
Вып. 4. - С. 49-64.
20. Социальные смыслы в диалоговых процессах современного общества //
Диалог культур в контексте современного общества. Материалы
«круглого стола». Ч. I. - М.: МГУКИ, 2006. - С. 22-31.
21. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях
регионализации Российской Федерации // Государственная власть и
местное самоуправление. - 2006. - № 5. - С. 28-31.
22. Муниципальное управление: ориентация на результат // Государственная
власть и местное самоуправление. - 2006. - № 12. - С.11-15.
23. Система государственного и муниципального управления Российской
Федерации. Программа курса и методические указания для студентов. -
М.: МГУКИ, 2007. – 28 с.
24. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации //
Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 1. - С. 16-
20.
25. Социальные представления и реальность российского местного
самоуправления // SCHOLA – 2008: Сб. науч. ст. филос. фак-та МГУ / Под
ред. Е.Н. Мощелкова. - М.: Социально-политическая мысль, 2008. - С.
246-252.
26. Реформа местного самоуправления в контексте социально-экономических
преобразований 1990-х гг. (на примере республик Поволжья) //
39
Experimentum–2009: Сб. науч. ст. филос. фак-та МГУ / Под ред. Е.Н.
Мощелкова. - М.: Воробьев А. В., 2008. - С. 137-145.
27. Опыт и возможности социального партнерства в местном сообществе //
Актуальные проблемы современной науки. Мат-лы межд. научн.-практ.
конф. (X Невские чтения). - СПб.: Изд-во Невск. Ин-та языка и культуры,
2008. - С. 88-91.
28. Местное сообщество: возможности социального взаимодействия //
Реформа местного самоуправления: исторический опыт и современность:
сб. материалов всерос. заоч. конф. (март 2008 г.). - Магнитогорск, 2008. -
С. 141-146.
29. Потенциал межсекторного взаимодействия в социально-экономическом
развитии регионов Российской Федерации // Проблемы государственной
политики регионального развития России. Материалы Всероссийской
научной конференции (Москва, 4 апреля 2008 г.). - М.: Научный эксперт,
2008. - С. 532-544.
30. Социальные ресурсы регионального развития // Россия: общество, власть,
государство (Вторые казанские социологические чтения): материалы
Всерос. науч. конф.; Казань, 22-23 мая 2008 г.: в 4 т. Т. 2. - Казань: Центр
инновационных технологий, 2008. - С. 92-97.
31. Региональное развитие России в геополитическом контексте //
Глобалистика как область научных исследований и сфера преподавания. -
Вып. 2. / Под ред. И. И. Абылгазиева, И. В. Ильина. - М.: МАКС Пресс,
2009. - С. 320-332.
32. Социальная политика в условиях децентрализации управления 90-х гг. ХХ
в. // Управление в XXI веке: материалы III международной научно-
практической конференции. 15 апреля 2009 г., г. Киров / под ред. В.
Т. Юнгблюда, Е. А. Юшиной. - Киров: Изд-во ВятГУУ, 2009. - С. 225-228.
33. Роль межсекторного взаимодействия в повышении эффективности
региональной социальной политики // Россия: Тенденции и перспективы
развития. Ежегодник. Вып. 4. Часть II / Редкол.: Пивоваров Ю. С. (отв.
ред.) и др. - М.: ИНИОН РАН, 2009. - С. 242-428.
34. Местное самоуправление в отношениях центра и регионов: европейские и
российские трансформации // V Всероссийский конгресс политологов
«Изменения в политике и политика изменения: стратегии, институты,
акторы». Тезисы докладов. Доклады. - М.: РАПН, 2009. - С. 421-422.
35. Институты гражданского общества как субъекты социальной политики в
регионе // Проблемы социально-политической теории и практики в
современном мире. Материалы международной науч.-практ. конф. 5-6
декабря 2008 г. - Чебоксары: Новое время, 2009. - С. 68-77.
36. Реформа государственного управления: «политическая мозаика» vs
«властная вертикаль» // Государство, политика, социум: вызовы и
стратегические приоритеты развития. Международная конференция.
Екатеринбург, 26-27 ноября 2009 г. Сб. ст. Ч. 1 / Сост. И. Д. Тургель. -
Екатеринбург: УрАГС, 2009. - С. 211-214.
40
37. Проблемы социальной политики в контексте административно-
государственных реформ: европейский и российский опыт //
Эффективность государственного управления в современных российских
условиях: материалы международной научно-практической конференции.
Москва, 17 марта 2009 года; под общ. ред. И. Н. Барцица. - М.: Изд-во
РАГС, 2009. - С. 234-247.
38. Взаимодействие власти и общества в процессе социального
реформирования: российский и европейский опыт // Актуальные
проблемы современной науки. Мат-лы межд. научн.-практ. конф. (XII
Невские чтения). - СПб.: Изд-во Невск. Ин-та языка и культуры, 2010. - C.
176-182.
39. Взаимодействие власти и общества в решении социальных проблем:
Региональный аспект // Научное, экспертно-аналитическое и
информационное обеспечение национального стратегического
проектирования, инновационного и технологического развития России.
Труды VI всеросс. научн.-практ. конф. 27-28 мая 2010 г. Ч. 2. Сб. науч. тр.
/ Ред.: Ю. С. Пивоваров (отв. ред.) и др. - М.: ИНИОН РАН, 2010. - С.271-
274.
40. Современные концепции и реформы публичного управления: зарубежный
опыт // Современные тенденции в исследовании и преподавании новой и
новейшей истории зарубежных стран. Мат-лы всеросс. научн.-практ.
конф., 24 ноября 2010 г. - Рязань: Изд-во РГУ, 2010. - С. 61-64.