Трофимова И.Н. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
11
Комплексный взгляд на проблему институционализации местного
самоуправления представлен в работе В.Д. Нечаева
1
. Выделяя в качестве
предмета исследования институциональную организацию местного
самоуправления в Российской Федерации, автор рассматривает ее в единстве
трех аспектов: структуры, генезиса и институциональных эффектов.
Достоинством исследования является раскрытие взаимосвязи
институциональной организации местного самоуправления с политическим
процессом и трансформацией политической системы постсоветского
общества.
Между тем, постановка проблемы институционального развития
местного самоуправления представляется более адекватной для объяснения
противоречивых тенденций эволюции данного института публичной власти в
нашей стране. Для понимания значимых вариаций в развитии различных
социальных систем политические институты зачастую обладают большей
объяснительной способностью, чем социальные или экономические
структурные переменные
2
. Основные подходы и концепты современной
институциональной теории позволяют уточнить характер и содержание
различных этапов. Институциональное развитие местного самоуправления
зависит не только от рационального поведения и деятельности отдельных
акторов (Д. Норт, Э. Остром, К. Шепсл), но и от предшествующего этапа
(К. Телен), совместимости с ресурсами окружающей среды (Р. Гудин),
адаптивных способностей института и институциональной системы
(С. Хантингтон), сочетания разнонаправленных институциональных
изменений (Й. Олсен)
3
.
Концептуальная интеграция отдельных подходов политической
истории и институциональной теории позволяет объяснить особенности
эволюции местного самоуправления, в частности его отношений с
центральной властью. Примером может быть близость концепта спонтанного
возникновения неформальных конвенций и норм как основы формирования
социальных институтов (Дж. Найт) и объяснения эволюции центр-локальных
отношений особенностями взаимоотношений центра и периферии на этапе
строительства национального государства (Дж. Чандлер, А. Мабило)
4
.
1
Институциональная организация местного самоуправления в современной России: динамика и
институциональные эффекты. М.: Изд-во НИ ВШУ, 2007.
2
Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.-Д.Клингемана; пер. с англ.; научн. ред.
рус. изд. Е.Б. Шестопал. М.: Вече, 1999. С.159.
3
Huntington S.P. Political Order in Changing Societies. New Haven, London: Yale University Press, 1996; Норт Д.
Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. М.: Фонд
экономической книги «Начала», 1997; Shepsle K.A. Analyzing politics: Rationality, behavior, and institutions /
K.A.Shepsle, M.S.Bonchek. NY-L.: Norton & Сo, 1997; Goodin R.E. The theory of institutional design.
Cambridge: Cambridge University Press, 1998; Ostrom E. A Grammar of Institutions // Polycentric games and
institutions: readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis. Ed. by McGinnis M. Michigan:
University of Michigan Press, 2000. P.114-167; Olsen J.P. Change and Continuity: an institutional approach to
institutions in democratic government // European Political Science Review. 2009. №1. P.3-32; Thelen K. How
Institutions evolve: Insights from Comparative Historical Analysis // Comparative historical analysis in the social
sciences. Ed. by Mahoney J., Rueschemeyer D. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P.208-240.
4
Mabileau A. Local politics and participation in Britain and France. Cambridge: Cambridge University Press, 1989;
Knight J. Institutions and Social Conflict. Cambridge: Cambridge University Press, 1992; Chandler J.A. Local
government today. Manchester: Manchester University Press, 2001.
12
Проблемы реализации самоуправленческих функций в системе
публичного управления анализируются многими авторами, как в нашей
стране, так и за рубежом. Включение местного самоуправления в единую
систему государственного и муниципального управления на сегодняшний
день является доминирующим в отечественной литературе
1
. В зарубежных
исследованиях актуальным является концептуализация многоуровневых и
горизонтальных управленческих взаимодействий, смешанных моделей
управления
2
.
Объект исследования – институционализация местного
самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования – трансформация института местного
самоуправления в процессе динамики представлений, норм и практики
организации публичного управления в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в определении
основных факторов, тенденций и эффектов развития местного
самоуправления как одного из центральных институтов системы публичного
управления в современной России.
Указанная цель исследования обусловливает постановку и решение
следующих задач:
- раскрыть природу и сущностные характеристики местного
самоуправления, особенности их проявления и взаимодействия в системе и в
различных моделях публичного управления;
- выявить основные теоретические подходы и концепты
институционального анализа и сформулировать методологические
предпосылки исследования, позволяющие определить направления и
содержание отдельных этапов институционального развития местного
самоуправления;
- выявить исторические предпосылки и особенности эволюции
местного самоуправления в России и за рубежом, раскрыть историческую
обусловленность и преемственность институционального развития местного
самоуправления в Российской Федерации;
- показать взаимосвязь институционального развития местного
самоуправления с динамикой отношений в системе публичного управления,
степень влияния процессов централизации и децентрализации в отношениях
между различными уровнями власти и управления;
1
Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2003; Атаманчук Г.В.
Теория государственного управления. Курс лекций. 3-е изд., доп. М.: ОМЕГА-Л., 2005; Государственная
политика и управление: Учебник. В 2 ч. Ч.2. Концепции и проблемы государственной политики и
управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006; Рой О.М. Система государственного и
муниципального управления: Учеб. пособие. СПб.: Питер, 2009; Глазунова Н.И. Система государственного
и муниципального управления: Учебник. М.: Проспект, 2009.
2
Modern governance: new government-society interactions. Ed by J. Kooiman. L.: Sage, 1993; Debating
governance: Authority, Steering and Democracy. Ed by Pierre J. Oxford: Oxford University Press, 2000; Kooiman
J. Governing as governance. L.: Sage, 2003.
13
- раскрыть влияние фактора политической борьбы и радикальных
социально-политических преобразований на процесс институционализации
местного самоуправления;
- выявить основные этапы институционального развития местного
самоуправления в Российской Федерации как составной части
общенационального и региональных политических процессов;
- раскрыть основные закономерности и противоречия
институционализации местного самоуправления в преломлении
регионального опыта (на примере республик Поволжья), в том числе
раскрыть влияние национально-государственного строительства как фактора,
во многом определившего противоречия между центральной, региональной и
местной властью;
- сформулировать на основании проведенного исследования
практические рекомендации для федеральных и региональных органов
государственной власти по управлению институциональным развитием
местного самоуправления в современной России.
Методологические основания исследования. Объект, предмет и цель
исследования обусловили использование комплексного анализа, основанного
на сочетании различных методов и подходов. Основными являются
институциональный и системный анализ, позволяющие адекватно раскрыть
природу и динамику системных взаимодействий местного самоуправления в
процессе его институционализации. При этом ведущим методом
исследования выступает институциональный анализ и его современные
подходы, раскрывающие комплексность, вариативность и
разнонаправленность процесса институционального развития. Системно-
управленческий анализ раскрывает соотношение процессов и принципов
управления и самоуправления с точки зрения общесистемной теории,
определяет основы и перспективы различных моделей управления.
Кроме того, были использованы исторический и сравнительный
методы, дающие возможность прояснить генезис и эволюцию местного
самоуправления и его отношений с центральной и региональной властью, как
в нашей стране, так и за рубежом, прежде всего, в европейских странах.
В исследовании также использован проблемно-хронологический метод
применительно к анализу реформы местного самоуправления 1990 – начала
2000-х гг., позволяющий выявить основные закономерности и противоречия
в процессе становления и развития местного самоуправления в Российской
Федерации, а также общие и специфические характеристики политических
преобразований в отдельных регионах, в частности в республиках Поволжья.
Существенным для исследования явился метод непосредственного
включенного наблюдения и участия, что позволило анализировать
повседневную деятельность органов местного самоуправления.
14
Источниковая база исследования. Основными источниками данного
исследования являются:
- теоретические и эмпирические работы ведущих отечественных и
зарубежных исследователей по проблемам институтов и институционального
развития, публичного управления и местного самоуправления;
- комплекс нормативно-правовых документов органов государственной
власти Российской Федерации и субъектов Федерации – Республики Марий
Эл, Республики Мордовия и Чувашской Республики, опубликованных в
сборниках документов, средствах массовой информации и отдельными
изданиями;
- официальные статистические данные по различным аспектам
социально-экономической жизни в стране, регионах и отдельных
муниципальных образованиях;
- официальные периодические издания органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов Федерации, федеральные, региональные
и муниципальные средства массовой информации;
- материалы текущих архивов ряда местных администраций.
Рабочая гипотеза исследования – институциональное развитие
местного самоуправление в Российской Федерации представляет собой
сочетание разнонаправленных и противоречивых тенденций, что является
причиной его институциональной неопределенности и неустойчивости.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Согласно теории дуализма местное самоуправление несет в себе и
государственное, и общественное начала, являясь, с одной стороны,
своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного
управления, с другой – легитимным выразителем интересов местных
сообществ. В своих онтологических предпосылках местное самоуправление
обнаруживает возможность различных вариантов развития и
функционирования. При этом самостоятельность или отсутствие таковой
представляются пределами, до которых может дойти институт местного
самоуправления в своем развитии или деградации, не создавая при этом
опасности распада всей системы. За пределами местной автономии или,
напротив, ее полного отсутствия, наступает скачкообразный рост рисков
управленческих решений и непредсказуемости их результатов, утрата
управляемости социальными, экономическими, политическими процессами.
Внутри этих пределов существует возможность развивать потенциал
местного самоуправления, сохраняя стабильность системы публичного
управления в целом.
2. Развитие местного самоуправления имеет разные направления:
институционализация, де-институционализация, ре-институционализация.
Институционализация местного самоуправления представляет собой
актуализацию, реализацию и легитимацию сущностных характеристик и
функций местного самоуправления в пространстве публично-властных
отношений и системе публичного управления. Де-институционализация
представляет собой противоположный процесс, в результате которого
15
существующие формальные и неформальные нормы и практики
взаимодействия становятся более спорными, неопределенными и
прерывистыми (дискретными). Ре-институционализация как промежуточный
процесс подразумевает трансформацию сущностных характеристик
института под влиянием различных нормативных и организационных
принципов и характеризуется одновременными институциональными
изменениями разной направленности. На конкретном отрезке времени могут
сосуществовать различные тенденции в виде отдельных, не связанных или
слабо связанных между собой норм и практик. Ре-институционализация
ведет к нарастанию противоречий и неопределенности институционального
статуса местного самоуправления, разрыву общесистемных и
внутрисистемных взаимодействий.
3. Институциональное развитие местного самоуправления в каждой
стране имеет историческую обусловленность и преемственность, свою
специфику и зависит от динамики отношений между центральной,
региональной и местной властью, основа которых формируется на этапе
образования и становления национального государства. Этим
обусловливаются не только страновые и региональные модели местного
самоуправления, но также общие закономерности его генезиса и эволюции.
Российское государство с самого начала развивалось как государство, где
строгая централизация сочеталась с самодеятельностью местных сообществ,
и где местное самоуправление не противоречило центру, а представляло
собой обязанность, способ осуществления государственной власти. Местное
самоуправление в Российской Федерации во многом наследует данной
модели, хотя и вынуждено приспосабливаться к новым реалиям, учитывать и
адаптировать зарубежный опыт.
4. Общесистемные взаимодействия определяют внешнюю
институциональную среду местного самоуправления. Институциональная
среда местного самоуправления включает конституционный статус, систему
гарантии прав, административно-территориальную организацию, систему
распределения обязательств и полномочий, институты обеспечения участия
муниципалитетов в принятии решений на общенациональном и
региональном уровне, институты муниципальной ответственности перед
государством, систему государственного контроля и межбюджетных
отношений. Динамика внешней институциональной среды представлена
тенденциями централизации или децентрализации отношений между
уровнями власти и управления. Доминирование одной из них не играет
существенной роли в институциональном развитии местного самоуправления
и в большей степени является реакцией системы публичного управления на
социальные, экономические, политические и технологические изменения
более общего характера. При этом децентрализация способствует росту
потенциала и расширению институциональных рамок местного
самоуправления. В нашей стране смена процессов централизации и
децентрализации всегда сопровождалась радикальными социально-
политическими преобразованиями с последующей стабилизацией.
16
5. Основными факторами институционализации местного
самоуправления в Российской Федерации стали острая политическая борьба
и отсутствие согласованных стратегий (конвенций) относительно целей,
задач и перспектив развития государства и общества. Радикальная
общественно-политическая трансформация обусловила диффузию различных
моделей, взглядов и концептов, в конечном счете – неопределенность
институционального развития местного самоуправления, нарастание
общесистемных и внутренних противоречий, неоднократные попытки
реформировать институт местного самоуправления и политическую систему
в целом. Радикальные социально-политические преобразования
характеризуются нормативно-правовой и функционально-управленческой
неопределенностью, создают потребность в новых субъектах управления и
активизации социально-политических коммуникаций. При этом роль
местного самоуправления заключается не только в поддержании
стабильности на местах, но обеспечении взаимной адаптации прежних и
новых практик, вовлечении человеческого и социального капитала в
преобразовательные процессы. В период стабилизации значение местного
самоуправления меняется. Институциональное ослабление сопровождается
формализацией процесса согласования интересов между локальными,
региональными и общенациональными акторами. Основным механизмом
регулирования межуровневых отношений становится централизованное
перераспределение ресурсов и полномочий.
6. Институциональное развитие местного самоуправления в
Российской Федерации является составной частью общенационального и
региональных политических процессов, основные моменты которых
определяют содержание отдельных этапов: слом советской системы и
организации власти и управления на местах; формирование новых органов
местного самоуправления; реформа местного самоуправления в условиях
централизации властных полномочий и усиления административной
регламентации управления.
7. Влияние национально-государственного строительства на
институционализацию местного самоуправления заключается в возможности
формирования принципиально новых отношений между центральной,
региональной и местной властью. Особое значение данный феномен имел в
национальных республиках, получивших в начале 1990-х гг. статус
субъектов Российской Федерации, где процесс становления и развития
местного самоуправления был особенно сложным и противоречивым.
8. Институционализацию местного самоуправления в Российской
Федерации можно определить как адаптационную модель, которая
предполагает вариативность институционального развития в рамках
существующей системы публичного управления. В связи с этим
представляется актуальным выделение специфической области
теоретического и практического знания об основных задачах, перспективах
и способах совершенствования местного самоуправления.
17
Научная новизна исследования заключается в концептуальных
методологических и методических разработках и аналитических выводах
автора и конкретизируется в следующих положениях:
1. Предложена теоретическая модель адаптационного развития
института местного самоуправления в Российской Федерации, которая
отражает, во-первых, его двойственную – общественно-государственную –
природу; во-вторых, исторически сложившуюся маятниковую динамику
взаимоотношений центральной, региональной и местной власти; в-третьих,
меняющуюся роль в различные периоды эволюции российского государства
и общества. В данной модели институциональное развитие местного
самоуправления в Российской Федерации рассматривается как процесс
трансформации его сущностных характеристик в целях оптимизации
инфраструктуры и взаимоотношений институтов в системе публичного
управления.
2. Сформирован исследовательский подход на основе концептуальной
интеграции системной, управленческой и институциональной теории,
позволяющей анализировать процесс институционализации местного
самоуправления как части единой системы публичного управления, учитывая
при этом его собственную природу, сущностные характеристики и логику
развития. В данном контексте развитие местного самоуправления
рассматривается как возможность реализации управленческих воздействий
разной направленности (прямых, обратных, вертикальных, горизонтальных),
разной интенсивности и последовательности, разнохарактерного
взаимодействия между отдельными системами и подсистемами.
Представление о многовариантности в отличие от парадигмы линейной
восходящей эволюции объясняет такие особенности местного
самоуправления в нашей стране, как маятниковую динамику, смену
доминирующих тенденций централизации или децентрализации, активную,
мобилизационную роль в период радикальных социально-политических
преобразований и пассивную – в период последующей стабилизации.
3. Раскрыто влияние фактора исторической обусловленности и
преемственности институционального развития местного самоуправления
как проявление зависимости от характера отношений между центральной,
региональной и местной властью, возникших на этапе образования и
становления национального государства. Этим обусловливаются не только
страновые и региональные модели местного самоуправления, но также
общие закономерности его генезиса и эволюции. Осуществлен
сравнительный анализ: 1) этапов эволюции местного самоуправления в
различных исторических фазах; 2) советского и современного опыта; 3)
моделей и страновых особенностей центр - локальных отношений за
рубежом, прежде всего, в европейских странах; 4) регионального опыта и
эффектов реформы местного самоуправления (на примере республик
Поволжья).
4. Показано значение процессов централизации и децентрализации
межуровневых управленческих отношений, которые не играют существенной
18
роли в институциональном развитии местного самоуправления, но
выступают в качестве управленческих технологий, способствующих росту
или, напротив, уменьшению потенциала местного самоуправления.
5. Раскрыты особенности институционализации местного
самоуправления в условиях радикальной социально-политической
трансформации, влияние фактора политической борьбы и отсутствия
стратегических конвенций относительно перспектив всего комплекса
общественных и государственных институтов. Трудности развития местного
самоуправления также объясняются слабой институционализацией
основного института – государства, не способного инициировать
консолидацию общества и системную интеграцию основных политических и
общественных институтов на основе современных подходов, адекватных
степени сложности и многообразию проблем современного общества. В
институциональном развитии местного самоуправления в Российской
Федерации формальную роль конвенций сыграли два федеральных закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в редакциях 1995 и 2003 гг. Однако реализация и применение
данных законов сопровождалась обострением межуровневых управленческих
отношений, что привело к значительному расхождению формальных и
неформальных практик.
6. Выделены следующие этапы институционального развития местного
самоуправления: 1) 1990-1993 гг. – попытка адаптации прежней – советской
– системы организации власти и управления на местах задачам
формирования и укрепления политических, экономических и социальных
основ новой российской государственности; 2) 1993 – 1999 гг. – становление
нового института местного самоуправления в противоречивой динамике его
взаимодействий с федеральной и региональной властью; 3) начало 2000-х гг.
– включение местного самоуправления в систему межуровневых
управленческих отношений, основанных на централизации властных
полномочий и усиления административной регламентации управления.
7. Особое значение для становления и развития местного
самоуправления в Российской Федерации имело государственное
строительство в национальных республиках, получивших в начале 1990-х гг.
статус субъектов Федерации и стремившихся создать собственные –
республиканские – вертикали органов государственной власти. Перспектива
усиления влияния региональных органов власти на местном уровне
рассматривалась федеральным центром как угроза единству и целостности
государства, что во многом обусловило поддержку органов местного
самоуправления в противовес региональной власти на начальном этапе
реформ и последующую централизацию государственного управления.
8. Обоснована необходимость разработки комплекса теоретических и
практических знаний по управлению институциональным развитием
местного самоуправления, которое понимается как комплексное
целенаправленное преобразование института местного самоуправления, его
сущностных, функциональных и коммуникативных значений в соответствии
19
с долгосрочными стратегическими целями, отличными от задач текущего
реформирования, ориентированного преимущественно на решение срочных
социальных, политических, экономических проблем.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяется существенным расширением и углублением исследования
местного самоуправления в Российской Федерации, закономерностей и
особенностей отдельных этапов его эволюции, раскрытия содержания
данного института в системе публичного управления, в системе политико-
административных отношений. Основные выводы и положения, базовые
результаты исследования могут быть использованы при решении конкретных
проблем организации местного самоуправления, разработке адекватной
модели управления институциональным развитием местного самоуправления
в контексте решения текущих и перспективных задач. Материалы
исследования могут быть использованы в качестве практических
рекомендаций для политиков различного уровня, депутатов и экспертов, в
учебном процессе, в частности, в преподавании дисциплин
политологического и управленческого цикла.
Апробация результатов исследования. Основные научные
результаты исследования нашли свое отражение в 42 публикациях, в том
числе в 12 статьях, опубликованных в журналах, включенных в перечень
ВАК, а также в 3 монографиях. Общий объем работ составляет 62 п.л.
Результаты исследований были представлены в ходе выступлений на
различных российских и международных конференциях, конгрессах
Российской ассоциации политической науки (РАПН), семинарах,
посвященным вопросам публичного управления и социально-политических
отношений. Результаты и выводы исследования использовались в учебном
процессе при чтении автором курсов «Система государственного и
муниципального управления», «Коммуникационный менеджмент» и
смежных дисциплин в Московском государственном университете культуры
(МГУКИ).
Структура работы определяется целями и задачами исследования и
состоит из введения, основной части, включающей пять глав, заключения,
списка использованных источников и литературы.
20
Основное содержание работы
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного
исследования, осуществляется анализ степени ее научной разработанности,
определяются объект, предмет, цель и задачи исследования,
методологические основания и источниковая база, формулируются
положения, выносимые на защиту и научная новизна диссертационной
работы. Во Введении также раскрывается теоретическая и практическая
значимость исследования, освещается опыт апробации его результатов,
приводится структура диссертации.
Глава 1 «Теоретико-методологические основы местного
самоуправления» посвящена анализу общественно-политической природы
местного самоуправления, включая его сущностные характеристики,
комплекс взаимодействий в системе публичной власти и закономерности
институционального развития.
Параграф 1 «Общественно-политическая природа и сущностные
характеристики местного самоуправления» определяет местное
самоуправление как качественное образование с собственными
функциональными характеристиками, отличающими его от других
подсистем государства и общества. Возникнув на стыке государства и
общества, местное самоуправление эволюционирует в своей двойственной
общественно-политической сущности и несет в себе и государственное, и
общественное начала. С одной стороны, местное самоуправление является
своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного
управления, с другой – легитимным выразителем интересов местных
сообществ. В своих онтологических предпосылках местное самоуправление
обнаруживает возможность различных вариантов развития и
функционирования. При этом самостоятельность или отсутствие таковой
представляются пределами, до которых может дойти институт местного
самоуправления в своем развитии или деградации, не создавая опасности
распада всей системы.
В параграфе раскрываются сущностные характеристики местного
самоуправления: местная автономии, местная демократия, близость и
эффективность местной власти к населению. Соотношение данных значений
в противоречивой взаимосвязи и/или в некотором общем контексте является
сегодня одной из наиболее актуальных проблем местного самоуправления.
Степень местной автономии является главной характеристикой суб-
центральных уровней управления и центр-локальных отношений. При этом
содержание местной автономии зависит от существующего политического
режима, преобладания демократических или автократических традиций.
Местная демократия не только является частью более широкой
демократической политики, демократического режима, но и обеспечивает
ценностную значимость демократии как личного участия.
Эффективность местной власти определяется как содержанием
политико-экономических отношений между центральной и местной властью,