Трофимова И.Н. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
21
так и распространением постматериальных ценностей, связанных с
качеством жизни, возможностями самореализации индивида, заменой
общественных интересов личными. Соотношение нормативного и
функционального значений местного самоуправления не является
постоянным, оно изменяется в соответствии с потребностями развития
государства и общества.
Управление и контроль делами местного сообщества населением
самостоятельно – это центральное содержание современного концепта
местного самоуправления, признаваемое ведущими исследователями в этой
области и зафиксированное в Европейской хартии местного самоуправления.
Система публичного управления во многом определяет формальные
рамки институционального развития местного самоуправления, реализации
его сущностных характеристик. Параграф 2 «Местное самоуправление в
современных концепциях публичного управления» посвящен системно-
управленческому анализу местного самоуправления, особенностям трактовки
управленческих взаимодействий в различных теориях: теории
государственного и муниципального управления, синергетическом,
менеджериальном и социально-политическом (коммуникативном) подходах.
Если в теории государственного и муниципального управления
местное самоуправление представляет собой низовой уровень
государственного управления, то в публичном управлении и государственное
управление, и местное самоуправление рассматриваются как его
разновидности. Система государственного и муниципального управления как
концепт и теория недостаточно учитывает влияние многих важных факторов
развития местного самоуправления, прежде всего, политических, что
особенно заметно в ходе обоснования и реализации реформ начала 2000-х гг.
в нашей стране. Современные концепции публичного управления не только
преодолевают односторонность и статичность административно-
государственного подхода, но и позволяют решить противоречие между
общественной и государственной природой местного самоуправления через
актуализацию взаимодействия (коммуникации) государственных и
общественных институтов.
Синергетический подход к проблемам и перспективам местного
самоуправления предполагает не достижение статического равновесия в
отношениях между различными уровнями власти и управления, между
полномочиями и ответственностью, доходами и расходами, производством и
потреблением и т.д., а поддержание динамического равновесия, которое
выражается в единстве устойчивости и изменчивости социально-
политической системы.
В рамках общественно-политической теории управление – это
постоянное и активное взаимодействие государства и гражданского
общества, обеспечивающее адаптацию управленческих механизмов в
условиях растущей сложности и динамики современного общества,
разнообразия социальных проблем. Местное самоуправление как никакой
другой институт управления современного общества воплощает собой
22
приоритет социального регулирования над социальным контролем.
Концепция нового публичного менеджмента также предусматривает
децентрализацию управления за счет расширения полномочий и
ответственности органов местного самоуправления в решении местных
проблем.
Новые взгляды на организацию публичного управления и роль в нем
местного самоуправления нашли свое отражение в теории и практике реформ
местного самоуправления в конце ХХ – начале XXI вв. во многих странах
мира. Несмотря на различие концепций, содержания, темпов и результатов,
общий смысл реформ заключался в устранении обстоятельств,
ограничивающих местное самоуправление и другие управленческие
структуры внутри каждой политической системы.
Параграф 3 «Основные подходы, перспективы и ограничения
институционального анализа» рассматривает возможности
институциональной теории применительно к анализу процесса развития
местного самоуправления. В рамках институциональной теории местное
самоуправление – это самостоятельный институт, имеющий свою
собственную логику развития, выработанную во взаимодействии с другими
общественными и политическим институтами и институциональной
системой в целом.
Генезис и воспроизводство, «зависимость от маршрута» являются
частью процесса институционализации местного самоуправления, который
имеет разные направленности и содержание: институционализация, де-
институционализация и ре-институционализация. Институционализация
местного самоуправления представляет собой процесс превращения
практики самоорганизации и самоуправления местных сообществ в
устойчивые структурные и функциональные взаимосвязи, значимые как для
большинства участников этой практики, так и для общества в целом. Де-
институционализация подразумевает фрагментацию и делегитимацию
существующих практик, нарастание неопределенности, расширение
социальной базы и вовлечение новых акторов, что ведет к ослабеванию и
исчезновению институтов. Ре-институционализация сопровождается
трансформацией существующих институциональных практик под влиянием
различных нормативных, функциональных и организационных принципов.
При этом основными способами изменения институтов являются
интенциональный дизайн, случайность и эволюция, концептуальное
содержание которых определяется различными институциональными
подходами. Если теория рационального выбора делает приоритетным
рациональный выбор и поведение акторов, то нормативный подход
подчеркивает случайность, а исторический – эволюционность
институциональных изменений. Возможность совмещения отдельных
подходов обусловлена тем, что большинство исследователей сходятся в
определении института, но его функциональное значение раскрывается в
различных контекстах.
23
В параграфе также рассматриваются возможности анализа различных
этапов развития местного самоуправления. В рамках исторического
институционализма проблемы генезиса, институционального
воспроизводства и институциональных инноваций строго различаются.
Факторы, ответственные за происхождение института, не могут быть
одновременно теми же, что поддерживают институты в течение долгого
времени. В содержательном плане институциональное развитие можно
рассматривать в двух аспектах: как воспроизводство генетических черт, так и
приобретение новых свойств, необходимых для адаптации в современных
условиях. Преимущественное влияние генетических свойств или
целенаправленных действий во многом объясняет особенности
институционализации на конкретном этапе и в частности маятниковый
характер эволюции местного самоуправления в нашей стране.
Институциональное становление и развитие местного самоуправления
– это сложный и многогранный процесс, который зависит от природы
местного самоуправления, его сущностных характеристик и возможностей их
реализации в конкретной социально-политической среде. Двойственная –
общественно-политическая – природа местного самоуправления
специфическим образом реализуется в системе управленческих
взаимоотношений. Динамика взаимоотношений местного самоуправления с
различными институтами государства и общества представляется
определяющим фактором его институционального развития.
Результаты анализа сущностных, системно-управленческих и
институциональных характеристик местного самоуправления позволяют
сформировать новую область теоретического и практического знания –
управление институциональным развитием местного самоуправления.
Перспектива данного направления связана с определением концептуального
соответствия принимаемых управленческих решений, касающихся местного
самоуправления, глобальным тенденциям, степени сложности, разнообразию
и взаимосвязанности проблем современного общества. Важным видится
также формулирование стратегических целей и задач развития собственно
местного самоуправления, отличных от задач текущего реформирования,
ориентированных преимущественно на решение срочных социальных,
политических, экономических проблем. Наконец, выработка технологий
управления институциональным развитием местного самоуправления
позволит гибко реагировать на изменения, предупреждать дискретность,
разрывы, резкие колебания в динамике государственных и общественных
институтов, обеспечивая устойчивость институциональной системы в целом.
Глава 2 «Отечественный и зарубежный опыт в исследовании
местного самоуправления» рассматривает основные подходы и направления
в исследовании местного самоуправления в России и за рубежом.
Формирование теории местного самоуправления связано с различными
исследовательскими школами, отличающимися своими подходами,
результатами и общим вкладом в становление науки о местном
самоуправлении. Отечественный опыт представляет общественные,
24
философские, политические взгляды на природу самоуправления, его роль в
общественно-политической жизни страны. Содержание этих представлений
во многом обусловлено конкретно-историческим контекстом. Зарубежная
традиция изучения местного самоуправления представлена странами, чей
опыт послужил основой для обозначения национальных моделей.
Осмысление зарубежной и отечественной теории и сегодня остается важной
задачей, без решения которой сомнительными видятся попытки переноса тех
или иных зарубежных моделей местного самоуправления на российскую
почву.
Параграф 1 «Общественно-политические и философские
представления о государстве и местном самоуправлении в России»
посвящен анализу первых теоретических представлений о природе и
эволюции местного самоуправления, которые складывались в ходе
становления Российского централизованного государства, формирования
основ взаимодействия центральной и местной власти. В отсутствии
системных политических знаний большое значение имели общественные и
философские воззрения выдающихся российских мыслителей, отличающиеся
глубиной анализа и значительным прогностическим потенциалом.
Полярность общественно-политических взглядов и одновременно
разнообразие и многоукладность повседневного бытия обусловили
специфическое отношение к местному самоуправлению в российской
политической культуре. Особенностью российской политической культуры
стало отношение к центральной власти как основе государственной
целостности, общественного порядка, устойчивого поступательного
развития. Все это способствовало формированию второстепенного значения
самоорганизации и самоуправления в российском политическом процессе,
отношения к ним как к инструментальным, вспомогательным практикам,
дополняющим государственное управление, исходящее из центра. Поэтому
любые преобразования, направленные на усиление роли местного
самоуправления, рассматривались, в том числе и как угроза центральной
власти, нарушение привычного хода жизни и общественного порядка. С этим
связана излишняя политизация проблемы местного самоуправления,
особенно в переломные периоды российской истории.
Параграф 2 «Проблемы развития местного самоуправления в
отечественной науке» посвящен трансформации отечественной
исследовательской парадигмы на протяжении конца XIX – начала XXI вв.,
что в значительной мере связано с радикальными изменениями в
общественно-политической жизни российского общества. Несмотря на
наличие сквозных тем, в том числе о природе местного самоуправления, его
статусе в системе властных отношений, и достаточно большой объем
литературы, в изучении отечественного опыта местного самоуправления
имеется ряд существенных пробелов. Для исследователей традиционным
является подчеркивание резких отличий, выделение противоположных
характеристик последовательно сменяющихся этапов эволюции местного
самоуправления: земский, советский, децентрализация 1990-х гг.,
25
централизация 2000-х гг. В то же время многие авторы акцентируют
внимание на общей характеристике, а именно на автократической
институциональной матрице России и зависимости от нее развития всех
других институтов.
Перспективным видится формулирование и разработка концептов,
интегрирующих различные, в том числе противоположные подходы, с
учетом генетических и историко-эволюционных особенностей российского
местного самоуправления. Такие подходы позволяют уйти от традиционной
политизации проблемы местного самоуправления, излишней детализации в
описании его отдельных этапов и ситуаций, сформулировать принципиально
новые концепты, учитывающие достижения современной науки и
позволяющие находить адекватные решения стоящих перед российским
обществом задач.
Параграф 3 «Основные подходы и перспективы в исследовании
местного самоуправления за рубежом» представляет анализ основных
подходов и направлений в исследовании местного самоуправления за
рубежом, что помогает увидеть тесную связь проблематики собственного
местного самоуправления с широким кругом идеологических, политических,
социальных, экономических проблем.
Зарубежные исследования представляют собой солидный комплекс
теоретических и методологических подходов, результатов эмпирических
наработок и обширного фактического материала. Особый интерес
представляет сравнительная межстрановая компаративистика, пока еще
слабо представленная в работах отечественных авторов. Сравнительный
анализ местного самоуправления в отдельных странах и регионах помогает
не просто определять теоретические модели, но более внимательно
относиться к перспективам адаптации той или иной модели в конкретных
социально-политических процессах и системах. Даже такие масштабные
преобразования, как, например, третья волна демократизации, падение
социалистических режимов, управленческие реформы во многих странах
мира не предопределяют схожий характер развития местного
самоуправления, хотя и формируют некоторую общую направленность.
Социально-политическая динамика постоянно выдвигает новые
требования к институту местного самоуправления, хотя и в своих базовых
значениях оно реализовано далеко не везде. Представления о местной
демократии, местной автономии и эффективной местной власти
складывались веками и до сих пор представляют предмет как теоретических,
так и эмпирических исследований.
Глава 3 «Историческая обусловленность развития местного
самоуправления» посвящена историческому опыту, особенностям отдельных
этапов развития местного самоуправления в России и за рубежом.
Параграф 1 «Советский этап организации местного управления и
самоуправления» раскрывает историческую преемственность развития
местного самоуправления в нашей стране на примере советского периода, в
течение которого представления о данном институте публичной власти
26
неоднократно и радикальным образом менялись под влиянием различных
факторов.
Революционные события 1917 г. в России положили начало
принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу
организации власти и управления на местах. Слом государственной машины
на всех иерархических уровнях власти и замена ее новым государственным
аппаратом с самого начала сопровождались реализацией ленинской идеи
сращивания государственной власти и местного самоуправления, единства
всех высших и местных органов государственной власти. На месте
разрушенной российской государственной машины была организована
власть Советов – государственное оформление диктатуры рабочего класса
под руководством коммунистической партии. В результате на многие
десятилетия разошлись пути Советского государства и западных демократий
в организации власти на местах.
Советская модель устройства местного управления,
противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала
порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент
командно-административной системы. В целом мобилизационный характер
советского режима и этатистская природа общества согласуется со
специфической ролью институтов местного самоуправления как агентов,
контролирующих низовые (местные) общественные движения и
организации. Местное самоуправление рассматривалось и как политический,
и как административный агент. Местные советы играли значительную роль в
продвижении идеологии режима и в политической мобилизации общества. В
то же время для населения советы становились в высшей степени
административными органами.
При всей специфике советская модель организации местной власти и
управления отражает как преемственность предыдущего дореволюционного
опыта в плане сохранения традиций авторитарности, так и во многом
предопределяет характер и содержание радикальных социально-
политических трансформаций в конце ХХ в.
Параграф 2 «Модели и современные тенденции развития местного
самоуправления за рубежом» посвящен анализу местного самоуправления,
прежде всего, в тех странах, чей опыт послужил для обозначения основных
моделей (Англия, Германия, Франция, скандинавские страны). В параграфе
аргументируется положение, что историческая преемственность и страновая
специфика местного самоуправления обусловлены характером отношений
между центральной и местной властью, сложившихся на этапе зарождения и
становления централизованного государства.
Центр-локальные отношения в отдельных странах эволюционировали
разными путями и в современных условиях обрели новое содержание, о чем
говорят реформы публичного управления конца XX – начала XXI вв.
Реформы продемонстрировали не только различные варианты адаптации
национальных систем управления к современным условиям, но и различное
отношение к предыдущему опыту. Противоположные тенденции по
27
отношению к собственным традициям показали преобразования в
Великобритании и Франции, инверсионный характер имели изменения в
скандинавских странах, наиболее последовательными стали реформы в
Германии. Схожими оказались проблемы, с которыми столкнулось
большинство европейских стран. Общий смысл реформ конца ХХ – начала
XXI вв. заключался в устранении обстоятельств, ограничивающих местное
самоуправление и другие управленческие структуры внутри конкретной
политической системы.
Опыт реформ государственного управления в европейских странах
показал, что пределы децентрализации обусловлены сложившейся
спецификой центр-локальных отношений и потенциалом местного
самоуправления. Политическая децентрализация и коммерциализация
публичных услуг в Англии, повышение роли коммун и постепенный переход
к рыночным отношениям в управлении в Германии, административные
реформы и активизация местных сообществ во Франции – все эти
мероприятия отражают тот или иной тип децентрализации, на которые
ориентируются другие европейские страны.
Зарубежный опыт также показывает, что централизация и
децентрализация должны рассматриваться не как противоположные
тенденции общественно-политического процесса, а, скорее, как
управленческие технологии, позволяющие оптимизировать соотношение
полномочий и ответственности, как между уровнями управления, так и в
более широком контексте – между общественными и государственными
институтами.
В главе 4 «Институциональная трансформация местного
самоуправления в Российской Федерации» основной акцент сделан на
специфике институционализации местного самоуправления в условиях
радикальной социально-политической трансформации и последующей
стабилизации. Основными факторами становления и развития местного
самоуправления в данный период стали острая политическая борьба, раскол
элит, диффузия социальных и политических ценностей, социальная
динамика, рассмотренные в параграфе 1. Проекты, концепции, основные
подходы к реформе местного самоуправления в 1990-х и начале 2000-х гг.
рассмотрены в параграфах 2 и 3.
В параграфе 1 «Становление местного самоуправления в условиях
радикальных общественно-политических преобразований» делается вывод
о том, что становление местного самоуправления в условиях радикальной
общественно-политической трансформации представляет собой сочетание
противоречивых и разнонаправленных тенденций. Доминирующим фактором
стала острая политическая борьба среди властной элиты, неспособной
выработать согласованные и долгосрочные стратегии государственного
строительства. Это определило тенденцию дальнейшего неустойчивого и
фрагментарного институционального развития местного самоуправления,
преодоление которой возможно с учетом особенностей современной
социально-политической динамики.
28
Особенности российской политической культуры и политического
процесса обусловили преобладание элитистских подходов к проблемам
местного самоуправления, формирование комплекса представлений о
зависимости роли и перспектив данного института публичной власти от
позиции правящей элиты. Подобные представления ограничивает сферу
применения современных подходов к решению проблем публичного
управления, основанных на признании важности разносторонних
управленческих взаимодействий, в которых местное самоуправление играет
самостоятельную роль и получает развитие в силу своих сущностных
характеристик.
Параграф 2 «Институционализация местного самоуправления в
условиях децентрализации системы публичного управления в 1990-х гг.»
рассматривает институционализацию местного самоуправления в 1990-х гг.
как сложный и противоречивый процесс, включая поиск, выработку и
формирование концепций реформы, ее реализации, изменения приоритетов.
В параграфе анализируются сущность и содержание отдельных этапов
трансформации местного самоуправления, место и роль реформы в общем
комплексе преобразований.
Первый этап – 1990-1993 гг. – характеризуется попытками
центральной власти (сначала союзной, впоследствии российской) провести
децентрализацию низового звена системы Советов. Зарождающаяся новая
муниципальная система самоуправления концентрировала в себе
сложнейшие социально-политические проблемы переходного периода,
отражала его противоречивость, незавершенность многих процессов и
решений. Начало 1990-х гг. было временем, когда политическая борьба
только начала определять контуры социально-экономических
преобразований, и реформа местного самоуправления в большей степени
связывалась с надеждами на эффективное хозяйствование в новых рыночных
условиях.
С декабря 1993 г., с момента принятия Конституции Российской
Федерации, наметился радикальный разрыв с советской традицией, и начался
процесс реализации новых принципов организации местного
самоуправления, получивший определенную специфику в различных
регионах. Принятие Конституции ознаменовало поворот законодательства к
местному самоуправлению как самостоятельной сфере общественной жизни,
обособленной от системы органов государственной власти в пределах своих
полномочий. Конституция установила, что властные структуры в стране
разделены на три уровня власти: два уровня государственной власти
(федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации) и
местное самоуправление. Местное самоуправление в этой системе
организации власти является уровнем власти, максимально приближенным к
населению и обеспечивает защиту совместных интересов граждан,
проистекающих из проживания на определенной территории, из
необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой
территории.
29
В 1993–1995 гг., при отсутствии целостной концепции на федеральном
уровне, в регионах шел поиск своих вариантов местного самоуправления,
создавалась и реализовывалась собственная нормативно-правовая база,
которая впоследствии оказалась противоречащей федеральному
законодательству. Важным моментом стало принятие Федерального закона
от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», который становился своего рода
Конституцией для местного самоуправления. Закон вобрал в себя
принципиальные положения, которые впервые получили свое правовое
закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении 1990 г.,
ратифицированной российским парламентом в 1998 г.
В 1995–1998 гг. региональное законодательство приводилось в
соответствие с Конституцией и Законом Российской Федерации «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации», шло
уточнение представлений, как на федеральном, так и на субфедеральном
уровне, об основных аспектах деятельности органов местного
самоуправления. В течение этого периода в регионах вызревают
представления о необходимости государственного контроля над социально-
экономическими процессами, которые в конце 1990-х гг. оформились в
региональные концепции и программы по развитию местного
самоуправления.
Невероятное разнообразие практики местного самоуправления
поставило вопрос о необходимости целостной концепции, в которой
выражалось бы отношение государства к статусу местного самоуправления в
государственном устройстве страны и политической системе общества.
Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370
были утверждены Основные положения (Концепция) государственной
политики в области местного самоуправления. Концепция базировалась на
основных конституционных положениях о местном самоуправлении и Законе
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и закрепляла единую систему представлений о стратегических
целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики
государства в сфере местного самоуправления, а также механизм ее
реализации. Суть этих представлений заключалась в том, что местное
самоуправление является составной частью государственного устройства
Российской Федерации, наряду с федеральным уровнем и уровнем субъектов
Российской Федерации. Данное положение определяло единство публично-
правового статуса местного самоуправления в любом субъекте Российской
Федерации, независимо от особенностей его социально-экономического
развития и формы национально-государственного устройства, обеспечивая
единство многонационального федеративного государства.
Параграф 3 «Институционализация местного самоуправления в
условиях централизации системы публичного управления в 2000-х гг.»
посвящен рассмотрению институциональной трансформации местного
самоуправления, в том числе в контексте идеологии и практики
30
административной реформы, выявлению сходства и специфики данного и
предшествующего этапов. Основным содержанием преобразований стали
усиление роли государства, контроля и регламентации деятельности органов
местного самоуправления, расширение их зависимости от региональных
институтов в целях предотвращения конфликтов между мэрами и
губернаторами, которыми сопровождалась региональная политическая жизнь
в 1990-х гг.
В целом глава делает вывод, что развитие местного самоуправления в
постсоветской России представляет собой переход от хаотичной
институционализации к стабилизации местного уровня власти и управления
за счет выхолащивания его сущностных характеристик и включения в
систему централизованного государственного управления в качестве
низового уровня. Обретение устойчивости является одним из признаков
успешной институционализации определенных практик и процедур, при этом
сформулированные Й. Олсеном модели институциональных изменений
предполагают прямые, обратные и колебательные направления. В данном
аспекте институциональное развитие местного самоуправления в Российской
Федерации представляет собой чрезвычайно сложный процесс, сочетающий
одновременно признаки институционализации, де-институционализации и
ре-институционализации.
С точки зрения становления и укрепления новой российской
государственности, итоги институционализации местного самоуправления
могут быть признаны вполне успешными. С точки зрения, перспектив
общественного развития, безусловно, это означает поворот назад.
Историческая ретроспектива указывает на восстановление некоторых
традиционных паттернов публичного управления и общественных
отношений. Если же рассматривать современное состояние местного
самоуправления в совокупности факторов и результатов, то можно сказать о
нарастании противоречий между его сущностными характеристиками и
обусловленными ими функциями. В этом плане можно говорить о
несостоявшейся институционализации местного самоуправления.
Нарастание внутренней противоречивости и отсутствие динамики в
отношениях с государством и обществом тормозят качественную эволюцию
местного самоуправления как самостоятельного института, имеющего
собственные логику и закономерности развития. Иерархизация
управленческих отношений, с одной стороны, значительно упростила
процесс управления. С другой стороны, привела к тому, что социальные
взаимодействия, выработанные в ходе самоорганизации и самоуправления в
1990-х гг., оказались не актуальными, как в общественном сознании, так и в
социальной практике современной России.
Глава 5 «Региональный опыт реформирования местного
самоуправления (на примере республик Поволжья)» рассматривает
проблемы становления и развития местного самоуправления в контексте
отношений между федеральным центром и субъектами федерации.