Тамбовцев В.Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы

Подождите немного. Документ загружается.

месяцев, а к концу 1994 г.

) привело к принятию парламентом в 1995 г. специального

закона (№ 273/95), фактически повторно вводившего Carta dei servizi. Новое

юридическое средство, принуждавшее государственные учреждения вводить и

исполнять стандарты качества, вновь предполагало те же жесткие сроки их

установления, однако дополняло их определением порядка введения по отраслям

государственного сектора: прежде всего, организации здравоохранения, затем —

образования, и т.п. Сложившийся охват учреждений различных секторов принятыми

стандартами в результате оказался весьма несовпадающим. Этим Италия существенно

отличается от Великобритании, где, несмотря на отсутствие жесткой законодательной

базы, успешность введения стандартов качества оказалась значительно более высокой.

По мнению Л. Ло Шиаво, различия в формах и, главное, результатах введения

стандартов в названных странах обусловлены различиями в их юридических системах:

в Италии, где базовой является система кодифицированного права, традиционно малое

внимание уделяется вопросам правоприменения, механизмам принуждения к

исполнению правил (law enforcement). Именно поэтому принятый парламентом закон

устанавливал явно нереальные сроки для подготовки стандартов качества, в полной

мере учитывающих мнения потребителей публичных услуг, не определял адекватные

меры стимулирования и/или наказания организаций, не исполнивших этот закон и т.п.

Использование стандартов качества в организациях государственного

сектора

Весьма значительная по объему работа по установлению стандартов качества

публичных услуг, содержание которой охарактеризовано выше, будет оправданной,

если ее результаты выразятся в приросте создаваемой стоимости, в повышении уровня

благосостояния граждан. Возможности достижения таких позитивных результатов

зависит как от качества самих стандартов, так и от направлений их использования в

работе государственных учреждений, производящих публичные услуги. Поэтому, с

точки зрения роста эффективности государственного сектора экономики, именно

вопросы использования стандартов качества публичных услуг являются

определяющими при реализации всех упоминавшихся выше инициатив, хартий и т.п.

Как следует из приведенных выше положений, стандарты качества публичных

услуг могут использоваться в работе организаций государственного сектора в

следующих направлениях:

1) планирование деятельности организации;

2) осуществление мониторинга ее работы со стороны вышестоящих органов

власти;

3) осуществление мониторинга ее работы со стороны пользователей

(потребителей) услуг;

4) повышение эффективности использования ресурсов внутри организации;

5) повышения качества предоставляемых услуг;

6) улучшение систем стимулирования персонала организации;

7) повышение эффективности работы организации в целом;

8) повышение эффективности использования бюджетных ресурсов в

национальном масштабе.

Lo Schiavo L. Quality Standards in the Public Sector: Differences between Italy and the

UK in the Citizen’s Charter Initiative // Public Administration. Vol. 78. N.3. 2000. P. 682-

683.

Там же, с. 691

Важно подчеркнуть, что реализация всех этих направлений в конечном счете

базируется на положении о том, что повышение качества публичных услуг,

проявляющееся в росте удовлетворенности ими потребителей, рассматривается

как непосредственное повышение уровня благосостояния населения. Именно этим

объясняется то внимание, которое уделяется мнениям потребителей услуг

относительно их удовлетворенности, и то значение, которое придается динамике этих

мнений в рамках общей тенденции к усилению подотчетности государственных

учреждений перед гражданами. Само же подчеркнутое положение, как легко видеть,

логически вытекает из результатов, полученных в рамках экономической теории (более

конкретно, экономической теории благосостояния).

Рассмотрим перечисленные направления использования стандартов качества

публичных услуг более детально.

Планирование деятельности организации.

Принятие на себя обязательств по

достижению установленных в стандарте параметров обслуживания, — прежде всего,

тех, по которым выявлена наибольшая неудовлетворенность потребителей, —

естественно предполагает направление определенных ресурсов на исправление

сложившейся ситуации. Следовательно, в плане работ организации (и

соответствующей бюджетной заявке в вышестоящую организацию) должен быть

предусмотрен маневр выделяемыми ресурсами.

В методическом аспекте

реализация такого рода маневра предполагает целевую

ориентацию самого процесса планирования, т.е. логическое выведение плана из целей

деятельности, а не из ресурсов (сложившегося уровня и структуры ресурсного

обеспечения различных направлений деятельности государственного учреждения).

Целевая ориентация бюджетного планирования на уровне отдельного учреждения, в

свою очередь, выступает как естественное углубление целевого планирования

национального бюджета (см. выше).

Осуществление мониторинга работы организации со стороны вышестоящих

органов власти. Отчеты о достигнутых уровнях реализации стандартов, исполнять

которые обязалась организация, очевидно, служат одним из источников информации

для мониторинга ее работы вышестоящими органами государственной власти.

Соответственно, по этим данным вышестоящие руководители могут оценивать

успешность функционирования организации и, в пределах своей компетенции,

определять ответственность ее руководителя в случае существенного отклонения

фактических показателей работы от стандарта (стандартов). С этим обстоятельством

связана такая возможность для руководителя организации, как ориентация последней

на сигнализацию в форме «работы на показатель» (см. раздел 2 работы). Поскольку

вышестоящий уровень организации государственной власти, в силу значительных

трансакционных издержек, неизбежно наблюдает не деятельность организации как

таковую, а лишь значения индикаторов (в данном случае — индикаторов уровня

исполнения стандарта), возможность выявления работы на показатель для

вышестоящего органа власти оказывается весьма ограниченной.

В таких условиях особую важность приобретает следующее направление

использования стандартов:

Осуществление мониторинга работы организации со стороны пользователей

(потребителей) услуг. Потребитель услуг, в отличие от вышестоящего органа власти, не

только имеет дело с отчетными данными, но и непосредственно сталкивается с

сотрудниками организации, предоставляющими ему желаемые услуги. Соответственно,

его информация относительно исследуемых компонентов услуги оказывается гораздо

более полной и точной по сравнению с той, которая отражена в отчетных данных по

исполнению стандарта обслуживания. Приведенный выше пример стандарта ясно

показывает, что основная часть входящих в него показателей отражает именно

исследуемые свойства соответствующей услуги, поэтому информация, получаемая

потребителями публичных услуг, может существенно дополнить и скорректировать (в

случае возникновения «работы на показатель») те данные, которые служат основной

для мониторинга деятельности учреждения со стороны вышестоящего органа власти.

Разумеется, для того, чтобы суждения потребителей услуг дошли до сведения

вышестоящего органа власти, необходимо существование независимого канала

передачи информации и заинтересованность самого вышестоящего органа власти в

получении такой «внешней» (по отношению к государственным структурам)

информации. В демократических государствах надежную основу для возникновения

такой заинтересованности создает политический институт выборности руководителей

различных уровней, роль же каналов передачи информации выполняют различные

организации и институты гражданского общества и СМИ. Как отмечает Л. Ло Шиаво,

«базовая идея (Хартии граждан в Великобритании, — Авт.) заключалась в

установлении стандартов, измерении результатов по отношению к ним и улучшении

стандартов под давлением общественности, которое должны испытывать поставщики

услуг, как следствии открытости информации о стандартах и фактическом уровне

качества услуг»

. Поставщики публичных услуг, соответственно, должны постоянно

устранять выявляющиеся недостатки (“put things right when they do wrong”), например,

повышая эффективность откликов на жалобы потребителей услуг или же, там, где это

возможно, компенсируя потребителям услуг доставленные тем неудобства в денежной

форме.

В рамках очерченного двойного мониторинга деятельности организации,

предоставляющей публичные услуги, — как со стороны вышестоящего органа власти,

так и со стороны потребителей услуг, — происходит и распределение

ответственности руководителя организации. С одной стороны, он непосредственно

ответствен перед назначившим его на должность вышестоящим руководителем за

общую эффективность и результативность работы организации, с другой стороны —

ответствен перед потребителями услуг за уровень исполнения стандартов.

Первая линия ответственности имеет, безусловно, более формальный и жесткий

характер, однако базируется на неполной и возможно искажаемой информации. Вторая

линия ответственности неформальна и имеет менее жесткий характер, однако

базируется на более полной и правдивой информации. Очевидно, эти линии

ответственности взаимно дополняют друг друга, и каждая из них по отдельности

недостаточно действенна для формирования у руководителя организации адекватных

стимулов для повышения эффективности работы организации

Повышение эффективности использования ресурсов внутри организации

Данное направление использования стандартов качества публичных услуг

непосредственно связано и логически вытекает из охарактеризованных выше и

выражается в изменениях направлений использования ресурсов организации в

соответствии с планом ее работы. Адекватные стимулы у руководства организации для

этого обусловливаются сочетанием «вертикального» и «горизонтального»

мониторингов. Конкретным механизмом повышения эффективности использования

Lo Schiavo L. Quality Standards in the Public Sector: Differences between Italy and the

UK in the Citizen’s Charter Initiative // Public Administration. Vol. 78. N.3. 2000. P. 680.

Эти две взаимодополняющие линии ответственности в рамках концепции нового

государственного менеджмента имеют место не только на уровне государственных

организаций, непосредственно оказывающих публичные услуги, но и на других

уровнях исполнительной власти.

ресурсов выступает направление их на решение тех задач, которые в наибольшей

степени обеспечивают рост уровня удовлетворенности потребителей услуг.

Повышения качества предоставляемых услуг. Упомянутая аллокация ресурсов

на решение задач повышения уровня удовлетворенности потребителей публичных

услуг одновременно обеспечивает и поддерживает решение задачи повышения

качества предоставляемых услуг: ведь само понятие качества предполагает близость

свойств приобретаемого товара требованиям, предъявляемым к нему потребителем.

Кроме того, поскольку в стандарты качества публичных услуг, как следует из

приведенного (и многих других) примера, включаются параметры их предоставления, с

одной стороны, количественно не измеримые (например, вежливость персонала), а с

другой стороны, — легко оцениваемые непосредственно потребителями услуги, на рост

качества производимых и предоставляемых услуг ощутимо влияет улучшение

стимулирования персонала, общающегося с потребителями услуг.

Наконец, стандарты качества воздействуют на повышение качества

производимых публичных услуг и непосредственно, поскольку зачастую имеют

целевой характер, фиксируя не только необходимость неснижения достигнутого

уровня, но и его повышение в течение планового периода.

Следует заметить, что по этому параметру разные страны, включившиеся в

инициативу по установлению стандартов качества публичных услуг, демонстрируют

несовпадающую практику. Так, если в Великобритании стандарты качества

воспринимаются «как цели, которые должны быть выполнены и даже превзойдены, в

Италии стандарты качества ассоциируются с юридическими обязательствами. В

официальных правительственных изданиях вы редко можете встретить выражения типа

“стандарты, которые мы стремимся достичь” или “рост стандартов”. Напротив, недавно

принятый итальянский закон, регламентирующий действия ассоциаций потребителей,

прямо говорит о признании в качестве фундаментальных прав потребителей и

пользователей предоставление им публичных услуг в соответствии со стандартами

эффективности и качества»

. Российский подход к пониманию данного аспекта

стандартов качества публичных (государственных) услуг будет проанализирован в

разделе 4 данной работы.

Улучшение систем стимулирования персонала организации. Увязка уровня

выполнения стандартов с уровнями материального и морального стимулирования

работников составляет как наиболее очевидную, так и наиболее спорную форму

использования стандартов качества. Конкретные механизмы такой зависимости могут

иметь как прямой, так и косвенный характер.

Механизмы прямого действия предполагают использование различных форм

поощрения работников, успешно выполняющих и перевыполняющих требования,

содержащиеся

в установленном стандарте: в виде денежных надбавок, расширения

«социального пакета», различных видов морального поощрения. Так, разновидностью

последнего служит публикация результатов исполнения стандартов различными

учреждениями одной отрасли, позволяющая выявить лидеров и отстающих.

Механизмы косвенного действия базируются на уменьшении общего бюджета

организации вследствие тех выплат, которые организация вынуждена осуществлять тем

пользователям ее

услуг, которые были обслужены с нарушениями установленного

стандарта. Их применение, следовательно, ограничивается теми секторами и

организациями, где предусмотрены соответствующие компенсационные выплаты.

Соответствующие схемы в Великобритании, например, применялись в таких отраслях

Lo Schiavo L. Quality Standards in the Public Sector: Differences between Italy and the

UK in the Citizen’s Charter Initiative // Public Administration. Vol.78. N.3. 2000. P.679-680.

как пассажирский железнодорожный транспорт (до приватизации), где несоответствие

стандартам обслуживания приводило к снижениям цен на сезонные билеты, в отраслях

электро- и водоснабжения, где поставщики возвращали пользователям переплаченные

суммы в случаях отступления от стандартов качества этих коммунальных услуг

Спорность применения схем прямого стимулирования работников за уровень

исполнения стандартов (performance pay scheme) обусловлена тем, что они способны в

массовых масштабах порождать феномен работы на показатель со стороны работников

организации, о чем шла речь выше. Кроме того, по мнению ряда исследователей,

использование подобных схем вытесняет у работников сферы публичных услуг

присущие многим из них трудовые мотивации бескорыстного служения обществу, что

в конечном счете негативно сказывается на общей эффективности и результативности

работы учреждения

, поскольку сдерживает творческую инициативу работников в

области изыскания новых путей и способов реально увеличивать уровень реализации

запросов граждан, переводя ее в сферу поиска способов формального увеличения их

удовлетворенности.

Повышение результативности работы организации в целом. Поскольку

устанавливаемый стандарт, с одной стороны, отражает предпочтения потребителей

услуг, а с другой стороны, связан с уровнем финансирования деятельности

организации, то в целом можно считать, что полная реализация стандарта означает

обеспечение максимальной отдачи от доступных организации ресурсов, т.е.

наибольшую результативность ее деятельности при данных ресурсных ограничениях.

Выделение такой организации дополнительного финансирования через

охарактеризованный выше механизм установления стандартов приведет с большой

вероятностью к дальнейшему росту ее результативности (если, разумеется,

противоположно направленное влияние работы на показатель или стремления к

максимизации бюджета организации

не «пересилят» эту тенденцию).

Повышение эффективности использования бюджетных ресурсов в

национальном масштабе. Повышение результативности работы каждой из организаций,

предоставляющих публичные услуги, улучшение распределения ресурсов внутри таких

организаций, означает одновременно и возможность для повышения эффективности

бюджета в целом. Для того, чтобы такая возможность стала реальностью, необходимо,

чтобы в рамках бюджетного процесса появились встроенные механизмы,

препятствующие действию «эффекта храповика»

или хотя бы сглаживающие его

последствия. Напомним, что суть данного эффекта заключается в том, что рационально

ведущий себя руководитель организации увеличивает задания или сокращает ресурсное

обеспечение тем подразделениям или работникам, которые добиваются большей

Curwen P. The Citizen’s Charter and British Rail. – In: Chandler J.A. (ed.) The Citizen’s

Charter. Aldershot: Dartmourth, 1996

См., например: Francois P. 'Public Service Motivation' As An Argument For Government

Provision // Journal of Public Economics, Vol. 78, No. 3, Pp. 275-299, November 2000;

Houston, D. J. Public-Service Motivation: A Multivariate Test // Journal of Public

Administration Research and Theory; October 01, 2000.

Niskanen, W.A. Bureaucrats and politicians // Journal of Law and

Economics. 1975. V.18. Pp. 617-643; Breton, A., Wintrobe R. The equilibrium size of a

budget maximizing bureau // Journal of Political Economy. 1975. V.83. Pp. 195-207

См.: Weitzman, M. The ratchet principle and performance incentives // Bell Journal of

Economics. 1980. V.11. Pp. 302-308; Freixas X., Guesnerie R., J. Tirole. Planning under

incomplete information and the ratchet effect // Review of Economic Studies. 1985. V.52, Pp.

173-192

производительности труда. Соответственно, работники, предвидя подобные действия

со стороны руководства, отнюдь не стремятся к повышению эффективности, дабы не

ухудшить свое положение в будущем. В случае повышения эффективности

использования бюджетных ресурсов какой-либо из организаций, предоставляющих те

или иные публичные услуги, объективное существование данного эффекта может

привести к тому, что финансирование соответствующего направления, — после

демонстрации высоких достижений в повышении эффективности, — снизится, что

будет означать отсутствие дальнейших улучшений стандартов по данному

направлению.

При использовании стандартов качества публичных услуг в рамках системы

нового государственного менеджмента и бюджетного планирования, ориентированного

на конечные результаты, описанным негативным последствиям противостоит принцип

финансирования направлений бюджетных расходов исходя из

их значимости

(приоритетности). Тем самым, достигаемая какой-либо организацией экономия

бюджетных ресурсов не приведет автоматически к урезанию ее бюджета, т.е. общая

эффективность использования бюджета повысится. Напротив, в рамках иных систем

бюджетного планирования локальное повышение эффективности использования

бюджетных ресурсов (например, достигнутая экономия относительно запланированной

сметы расходов) скорее всего приведет в

следующем плановом периоде к сокращению

финансирования соответствующего направления и, следовательно, к снижению общей

эффективности использования бюджетных средств.

Итак, кратко характеризуя в целом процедуры разработки, направления и формы

использования стандартов качества публичных услуг зарубежных странах в целях

повышения уровня удовлетворенности граждан, следует подчеркнуть:

⇒ обязательное участие потребителей услуг в установлении стандартов их

качества;

⇒ включение стандартов в систему ответственности организации, в том

числе в механизмы морального и материального стимулирования

сотрудников;

⇒ неразрывную связь между стандартизацией публичных услуг и

ориентацией всего бюджетного процесса на конечные результаты.

Именно эти три ключевых момента, как следует из проведенного рассмотрения,

обеспечивают реальный вклад стандартов качества публичных услуг в повышение

уровня благосостояния населения.

4. Административная реформа в России и стандарты качества публичных

услуг: анализ и рекомендации для политики

Концепция административной реформы в Российской Федерации, разработанная

в 2002 году, предусматривала три основных направления: (1) изменение структуры

органов исполнительной власти, (2) изменение состава их функций и его распределения

(в том числе — сокращение несвойственных и избыточных функций), (3)

регламентацию деятельности госслужащих и упорядочение их статуса. Последнее

направление, в частности, предполагало обеспечить прозрачность в работе органов

власти, их открытость для общества. Таким образом, введение в практику работы

государственных органов и их учреждений стандартов государственных услуг

естественно рассматривать как составную часть мер, реализующих третье из названных

направлений административной реформы, в целом направленной на

совершенствование деятельности государственного аппарата.

Работа над подготовкой проекта Федерального закона Российской Федерации

«О стандартах оказания государственных услуг» началась весной 2004 г. и ведется

весьма интенсивно, так что по состоянию на начало октября этого года было

подготовлено не менее пяти версий этого документа, имеющих как концептуальный,

так и непосредственно проектный характер.

Имеющиеся версии концепции законопроекта трактуют его как «рамочный»

нормативный акт, призванный определить не сами стандарты, а процедуры их

разработки и принятия, а также способы и формы практического использования в

деятельности государственных органов. Такой подход, учитывая разнообразие как

государственных услуг, так и местных условий, в которых они предоставляются,

является безусловно оправданным, обеспечивая реальные возможности учета

указанного разнообразия. Вместе с тем, однако, другие компоненты концепции

находятся в определенном противоречии с отмеченным рамочным характером

концепции.

Процедура разработки и принятия стандарта характеризуется во всех проектах

концепции как принципиально демократическая процедура, предполагающая

обязательное участие различных организаций гражданского общества практически на

всех ее этапах: «Комиссии, уполномоченные рассматривать вопросы стандартов

государственных услуг, создаются в качестве коллегиальных органов, включающих

представителей исполнительных органов государственной власти или органов местного

самоуправления, представительных органов государственной власти или органов

местного самоуправления, негосударственных некоммерческих организаций,

представляющих интересы субъектов предпринимательства, правозащитных

общественных объединений, представителей экспертного сообщества для

осуществления полномочий, возложенных на них настоящим Федеральным законом.

Комиссии анализируют государственные услуги по отдельным сферам деятельности

государственных органов исполнительной власти, на основе указанных нормативно-

правовых актов осуществляют оптимизацию состава государственных услуг. Комиссии

осуществляют свою деятельность в рамках полномочий, устанавливаемых настоящим

законопроектом» (версия 10.09.04). Схожая характеристика процедур организации

разработки и утверждения стандартов государственных услуг приведена и в более

ранних версиях этого документа.

Комиссии по стандартам, создаваемые

в соответствии с приведенными

требованиями, очевидно, вполне в состоянии достаточно полно учесть

межрегиональные и внутрирегиональные различия в условиях предоставления

государственных услуг, формулируя стандарты соответствующих уровней —

национального, регионального, местного, уровня отдельного учреждения.

Однако определение стандарта государственной услуги, приведенное в одном из

первоначальных вариантов концепции, фактически не допускало реализации этого

разнообразия. Стандарт трактовался

в ней как «установленные нормативными

правовыми актами и единые на всей территории Российской Федерации требования к

объему, качеству и условиям предоставления государственной услуги»

(подчеркнуто

мной, — Авт.). Если в отношении объема и качества услуг требование единства каких-

либо возражений не вызывает, то требование единства условий предоставления услуги

не может не учитывать наличия различных ресурсных ограничений в субъектах

Российской Федерации. Другими словами, это требование должно быть сопряжено с

бюджетным процессом, т.е. необходимостью выделения в

бюджете достаточно

масштабных средств для обеспечения единства материально-вещественных условий

Версия от 22.06.2004 г.

предоставления государственных услуг — достижения единства в помещениях, их

оборудовании и т.п. К сожалению, вопросы увязки реализации стандартов с

бюджетным процессом в данном варианте концепции даже не обозначены.

Эти вопросы нашли свое отражение в варианте концепции от 10.09.04, в котором

говорится: «Стандарт государственной услуги представляет собой

систематизированный набор требований к порядку оказания государственных услуг

государственным органом, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и

пожеланий пользователей государственных услуг, с другой, учитывающий

технологические, материально-технические, финансовые, иные ресурсные ограничения

(подчеркнуто мной, – Авт.) государственного органа, а также границы его

компетенции».

Как отмечалось в варианте концепции проекта от 22.06.2004 г, «основная идея

законопроекта:

− обязать государственные органы применять, разрабатывать и реализовывать

стандарты для всех государственных услуг, организация предоставления

которых или предоставление которых входит в компетенцию данного

государственного органа, предполагается установленными для него

государственными функциями или необходимо для их реализации;

− обеспечить гражданам и юридическим лицам реальную возможность

требовать от государственных органов соблюдения стандартов оказания

государственных услуг, в том числе и в судебном порядке».

Соответственно, целью законодательного регулирования процесса

стандартизации государственных услуг выступают:

− «защита интересов потребителей государственных услуг — физических и

юридических лиц;

− исключение из практики принудительно оказываемых государственных или

псевдо-государственных услуг;

− повышение качества государственных услуг, в том числе при отсутствии

конкуренции, в условиях монополии на их предоставление государственными

органами; установление критериев контроля качества со стороны

гражданского общества и контролирующих органов;

− оптимизация количества государственных услуг. Речь идет о разграничении

услуг, оказываемых государственными органами и их учреждениями; об

отделении от государственных услуг тех услуг, предоставление которых не

связано с реализацией властных полномочий, осуществление которых можно

передать в рыночный сектор без каких-либо негативных социальных

последствий (резкого повышения цены оказания услуги и других);

− реализация государственными органами и их должностными лицами

предъявляемого им Конституцией РФ требования по соблюдению и

повседневной защите прав, свобод и законных интересов граждан и их

объединений».

Версия от 10.09.2004г. дает иную характеристику основной идеи проекта

Федерального закона «О стандартах государственных услуг»: это — создание

«правовой основы для внедрения единых требований к условиям (подчеркнуто мной, -

Авт.) предоставления государственными органами, а в случае делегирования этой

обязанности в установленном порядке органам местного самоуправления или

организациям – соответствующими органами и организациями гражданам и

организациям (пользователям) государственных услуг, к обеспечению их качества и

доступности».

Тем самым, вызывающая сомнение идея законодательного обеспечения

единства условий (очевидно, в том числе и материально-вещественных)

предоставления государственных услуг, присутствовавшая ранее в определении

стандарта, в новой версии концепции сохранилась, лишь переместившись из

определения стандарта в характеристику идеи закона.

Приведенное выше раскрытие содержания цели оптимизации количества

государственных услуг (версия от 22.06.2004 г.) позволяет заключить, что законопроект

призван стандартизировать фактически лишь властные государственные услуги, в то

время как услуги, имеющие характер предоставления общественных, коллективных

или социально-значимых благ, останутся за пределами регламентации данного закона.

Тем самым, такие виды услуг, оказываемых государственными учреждениями, как

услуги общего образования, здравоохранения, социального обеспечения, весь блок

коммунальных услуг,

которые потенциально могут быть полностью приватизированы,

однако в реальности остаются государственными, останутся без стандартов качества

(по крайней мере, тех стандартов, правила разработки которых будет устанавливать

данный закон).

Правда, в приведенных выше комментариях к этой цели говорится об

отсутствии «каких-либо негативных социальных последствий» передачи

соответствующих услуг «в рыночный сектор», как

условии исключения

государственной услуги из сферы действия закона, однако операциональных критериев

определения соответствующего разграничения в тексте концепции закона нет.

Та же логика присуща и проекту концепции от 10.09.2004г., где под

государственной услугой понимается «нормативно установленный способ участия

государственного органа в обеспечении прав и свобод, законных интересов, а также

установленных в законодательстве обязанностей граждан и организаций

государственными органами, осуществляемый во взаимодействии физического или

юридического лица (пользователя) с государственным органом или государственными

служащими в рамках их компетенции».

В этом обсуждаемый законопроект существенно отличается от подходов,

реализованных в странах ЕС, где, как было показано выше, стандарты качества

охватывают упомянутые виды услуг, оказываемых государственными школами,

больницами, учреждениями общественного транспорта и т.п.

Государственные услуги трактуются в варианте концепции от 22.06.2004 г. как

«услуги, оказываемые гражданам и их объединениям, физическим и юридическим

лицам (далее – пользователям) государственными органами. Услугами в этом случае

является предоставление пользователям выходов (результатов исполнения) функций

государственных органов, посредством которых последние выполняют обязательства

государства перед гражданами – обеспечивают реализацию их прав и обязанностей».

Трактуемые указанным образом государственные услуги как объект

стандартизации подразделяются в концепции на два вида, — в зависимости от

особенностей пользователя. «Видами государственных услуг являются:

- государственные услуги, оказываемые неопределенному кругу лиц;

- государственные услуги, оказываемые конкретному пользователю (физическому

или юридическому лицу, гражданам и их объединениям, группе

лиц) –

государственные административные услуги».

Государственные услуги неопределенному кругу лиц представляют собой,

согласно цитируемой концепции, действия государственных органов, которые

«создают правовые и организационные условия получения конкретными гражданами и

их объединениями товаров… и услуг (производимых государственными и

негосударственными производителями) в соответствии с их интересами».

Если отвлечься от некоторой грамматической неопределенности относительно

субъекта упомянутых в цитате интересов (в соответствии с интересами граждан или

государственных и негосударственных производителей?), то в остальном содержание

данного вида государственных услуг очерчено в концепции, на первый взгляд,

достаточно ясно: это, прежде всего, услуги управленческого и регуляторного (в

частности, законодательного) характера, формирующие организационно-правовую

среду для деятельности хозяйствующих и иных субъектов. Например, деятельность

Федерального собрания РФ, принимающего законы, представляет собой, в

соответствии с приведенной трактовкой, оказание государственных услуг

неопределенному кругу лиц, поскольку результаты этой деятельности, — законы, —

безусловно, создают правовые и организационные условия получения физическими и

юридическими лицами товаров и услуг (производимых государственными и

негосударственными производителями) в соответствии с интересами этих лиц.

Однако такому пониманию противоречит следующий, уточняющий это понятие,

тезис концепции: «государственные услуги неопределенному кругу лиц доставляются

непосредственно пользователю как через государственные услуги конкретным

пользователям, так и через услуги им, предоставляемые государственными и

негосударственными производителями товаров и услуг».

Достаточно трудно найти пример государственной услуги, которая, с одной

стороны, создавала бы «правовые и организационные условия получения» субъектами

тех или иных товаров и услуг, а с другой стороны, доставлялась бы непосредственным

пользователям «как через государственные услуги конкретным пользователям, так и

через услуги им, предоставляемые государственными и негосударственными

производителями товаров и услуг».

Государственные услуги конкретным пользователям «предоставляются им

непосредственно по завершении исполнения государственной функции в

государственном органе или, в случае делегирования, в соответствующих

государственных организациях или учреждениях. Фактически – это отдельная и

наиболее значимая для целей законопроекта форма государственных услуг:

государственная административная услуга».

В концепции предложены следующие отличительные признаки государственной

административной услуги:

«1) индивидуальность предоставления (оказывается конкретному физическому

или юридическому лицу);

2) обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей

государственных услуг в государственный орган;

3) предоставление услуги непосредственно в государственном органе;

4) осуществление этой услуги в силу объективных социально-экономических

причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям и

их объединениям».

Легко видеть, что эти признаки совмещают в себе как экономические, так и

организационные характеристики услуг, причем первые описываются чрезвычайно

расплывчато: «в силу объективных социально-экономических причин» услуга не

может быть предоставлена частной организацией. Кроме того, в их составе не отражена

основная, с нашей точки зрения, отличительная черта государственных

административных (или властных) услуг — обращение субъекта в государственный

орган

в связи с желанием специфицировать (приобрести, подтвердить или защитить)

те или иные права: права собственности на имущество, права на доступ к иным правам

и т.п.