Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России, Том 1

Подождите немного. Документ загружается.

411

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение

131. Неэффективность банковского

контроля за обналичиванием

неучтенной выручки предпри-

ятий

Конкретизация ответственности лиц, выпол-

няющих управленческие функции в банках, за

халатное исполнение обязанностей, повлекшее

причинение вреда в крупном размере, в т.ч.

путем легализации неучтенных средств.

Введение ограничений на выпуск векселей на

предъявителя.

Совершенствование механизма информацион-

ного взаимодействия Федеральной налоговой

службы и Банка России

• Внесение изменений в ГК РФ, зако-

нодательство о банках и банковской

деятельности, КоАП РФ;

• принятие совместной инструкции

ЦБ РФ и ФНС об информационном

обмене;

• принятие Постановления Прави-

тельства РФ о создании и утверж-

дении положения «О Федеральном

бюро кредитных историй;

• дополнение УК РФ статьей об

ответственности за халатность лиц,

выполняющих управленческие фун-

кции в коммерческих и иных орга-

низациях, не являющихся органами

государственной власти, местного

самоуправления или их учреждени-

ями

132. Недостаточная эффективность

и скоординированность госу-

дарственной политики противо-

действия теневой экономике

Создание организационной структуры по

проблемам противодействия теневой эконо-

мике, осуществляющей функции выработки,

экспертизы и координации стратегических мер

противодействия коррупции и теневой эконо-

мике

• Принятие Указа Президента РФ «Об

образовании Совета при Президенте

РФ по борьбе с коррупцией и теневой

экономикой»;

• принятие Указа Президента РФ «Об

утверждении Концепции государ-

ственной политики противодействия

коррупции и теневой экономике»

133. Осуществление органами госу-

дарственной власти, местного

самоуправления и их учрежде-

ниями псевдопредприниматель-

ских функций

Усовершенствование правового регулирования

деятельности федеральных государственных

учреждений с целью прекращения практики

осуществления ими псевдопредприниматель-

ских функций

Внесение изменений в Постановле-

ние Правительства РФ от 10 февраля

2004 г. № 71 «О создании, реоргани-

зации и ликвидации федеральных

государственных учреждений”

1.indb 411 1.indb 411 07.02.2008 15:28:2207.02.2008 15:28:22

412

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

7.3. Проблемно-управленческое дерево государственной политики

противодействия коррупции и теневой экономике в РФ

На схеме приведено проблемно-управленческое дерево политики про-

тиводействия коррупции и теневой экономике (полная версия дерева дана

на вкладке). Принцип его построения был дан в главе 1, параграфе 1.2.

На верхнем уровне содержатся основные ценностные цели государственно-

го управления в этой области, среди которых: эффективность и компетент-

ность государственного управления; добросовестная конкуренция; равный

доступ к государственным ресурсам; положительное социально-психоло-

гическое состояние населения; снижение экономических издержек органов

государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, на-

селения; эффективное предупреждение и борьба с коррупцией.

Следующий уровень представляет собой интегративные проблемы, пре-

пятствующие реализации указанных целей управления. Основными из них

являются: высокий уровень коррупции в органах исполнительной, зако-

нодательной и судебной власти; идейная коррупция; сращивание бизнеса

и власти; высокий уровень коррупции в корпорациях; бытовая коррупция

(высокий уровень коррупции в системе образования, здравоохранения,

коррупция в ГИБДД); высокая степень теневизации экономики.

Третий уровень содержит проблемы и задачи, выявленные путем де-

композиции основных (интегративных) проблем. Всего было выявлено —

209 проблем и задач.

Соответственно на нижнем «этаже» проблемно-управленческого дере-

ва перечислены решения в виде нормативно-правовых актов и организа-

ционно-управленческих действий. Для решения поставленных задач было

найдено 103 решения. Ключевыми их них являются: Указ Президента РФ

«Об утверждении Концепции государ ственной политики противодействия

коррупции и теневой экономике»; Кодекс поведения лиц, замещающих го-

сударственные должности РФ и субъектов РФ государственных и муни-

ципальных служащих РФ; Тарифно-квалификационный кодекс РФ; Феде-

ральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»;

Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц, заме-

щающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных

и муниципальных служащих»; Федеральный закон «О внесении изменений

в Федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О госу-

дарственной гражданской службе»; Федеральный закон «О внесении из-

менений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе

Российской Федерации» и Федеральный закон «О федеральной службе бе-

зопасности»; Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-про-

цессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О про-

куратуре Российской Федерации».

1.indb 412 1.indb 412 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

413

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

Для каждой задачи самого нижнего уровня, выявленной в результате де-

композиции, указывается решение в соответствии с нижним «этажом» про-

блемно-управленческого дерева.

Обращает на себя внимание чрезвычайно разветвленный и взаимо-

увязанный характер необходимых управленческих мероприятий. Вместе с

этим, наглядно видно, что ни одна значимая задача не остается без решения,

а это значит, что главная цель — выработка эффективной политики про-

тиводействия коррупции и теневой экономике, способной предупредить и

уменьшить масштабы этих явлений, будет достигнута. Проблемно-управ-

ленческое дерево, по сути, представляет собой графическое отображение

программы действий в рамках государственной политики как управленчес-

кой практики.

1.indb 413 1.indb 413 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

вкладку

1.indb 414 1.indb 414 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

415

Глава 8. Об основных положениях Указа Президента

РФ «Об утверждении Концепции государственной

политики противодействия коррупции

и теневой экономике»

1. Актуальность, цели принятия проекта нормативного правового акта

Актуальность принятия Указа Президента РФ «Об утверждении Кон-

цепции государ ственной

политики противодействия коррупции и теневой

экономике» обусловлена необходимостью нормативного закрепления основ

единой государственной политики России в области противодействия кор-

рупции и теневой экономике, рассматриваемых в качестве взаимосвязанных

внутренних базовых факторов угрозы национальной безопасности страны.

Основы государственной политики противодействия коррупции и тене-

вой экономике являются составной частью Концепции национальной безо-

пасности Российской Федерации.

Предлагаемая для утверждения Указом Президента РФ Концепция госу-

дарственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

по своей сути должна стать базовым правовым актом (правовой стратегией),

который определял бы цели, задачи, принципы, основные направления и ме-

ханизм реализации политики РФ в сфере противодействия коррупции и те-

невой экономике и обеспечивал бы приведение всего российского законода-

тельства, а также организационно-правовых механизмов их формирования

и реализации в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией

международными договорами в области противодействия коррупции и те-

невой экономике, включая отмывание доходов от преступной деятельности.

В частности, требуют устранения следующие недостатки правового,

организационно-правового и организационно-структурного механизмов

противодействия коррупции и теневой экономике:

отсутствие официально признанных и закрепленных определений

понятий, целей, задач, принципов и основных направлений противо-

действия коррупции и теневой экономике;

отсутствие системы мониторинга коррупции и теневой экономики,

адекватной социальной потребности эффективного противодействия

этим явлениям;

бессистемность реформирования нормативных правовых актов РФ в це-

лях ограничения коррупции и теневой экономики, включая отсутствие

единых правил принятия нормативных правовых актов в РФ;

непрозрачность процедур инициирования, лоббирования, обсужде-

ния и принятия нормативных правовых актов (прежде всего, затраги-

вающих сферу экономики);

•

1.indb 415 1.indb 415 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

416

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

непрозрачность, несовершенство и незавершенность правового регу-

лирования процедур избрания (назначения) на государственные долж-

ности, должности по государственной и муниципальной службе;

«недостроенность» системы субъектов противодействия коррупции и

теневой экономике;

несоответствие стандартов профессионального образования целям, за-

дачам и принципам противодействия коррупции и теневой экономике;

отсутствие регуляторов численности лиц, занимающих государствен-

ные должности, должности по государственной и муниципальной

службе, в зависимости от численности населения и бюджетных ресур-

сов государства;

неразвитость системы антикоррупционных этических ограничений

для государственных должностных лиц, государственных и муници-

пальных служащих, лиц, выполняющих управленческие функции в не-

государственном секторе;

несоответствие информационно-пропагандистского механизма целям

противодействия коррупции и теневой экономике;

несоответствие образовательно-воспитательной системы страны це-

лям эффективного противодействия коррупции;

недостаточность программно-целевого обеспечения противодействия

коррупции и теневой экономике.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования

Отдельные аспекты государственной политики в области противодей-

ствия коррупции и теневой экономике в России в настоящее время регла-

ментируются:

2.1. В части, относящейся к противодействию коррупции

Конвенция ООН против транснациональной организованной пре-

ступности от 12 декабря 2000 г.; Федеральный закон о ратификации от

26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ (Российская газета. 29.04.2004);

Конвенция ООН против коррупции от 9 декабря 2003 г.; Федеральный

закон о ратификации от 8 марта 2006 г. № 40 — ФЗ (Российская газета.

21.03.2006);

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за корруп-

цию от 27 января 1999 г. Федеральный закон о ратификации от 25 июля

2006 г. № 125 — ФЗ (Российская газета. 2006.28 июля);

Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Концепции

национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря

1997 г. № 1300 в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 ян-

варя 2000 г. № 24 (СЗ. 1997. № 52. Ст. 5909)

•

1.indb 416 1.indb 416 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

417

Глава 8. Концепция Указа Президента РФ «Об утверждении Государственной политики …

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (ст. 141, пунк-

ты «а» и «б» части второй (в случае совершения соответствующего деяния

путем подкупа); ст. 142, часть вторая (в случае совершения соответствую-

щего деяния путем подкупа); ст. 1411; 1451; 159, п. “в” части второй; ст. 160,

п. «в» части второй; ст. 164 (в случаях совершения соответствующего де-

яния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использо-

ванием своего служебного положения); ст. 170; 174, п. «б» части третьей;

ст. 1741, п. «б» части третьей; ст. 175, часть третья (в случае совершения

соответствующего деяния с использованием своего служебного положе-

ния); ст. 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем под-

купа); ст. 184; 188, п. «б» части третьей; ст. 201; 202 (в случае совершения

соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для

себя или других лиц); ст. 204; 210 (при наличии цели совершения любого

из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений); ст. 290; 291;

304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подку-

па); ст. 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо

тяжких иных коррупционных преступлений; ст. 221, п. «в» части второй;

ст. 226, п. «в» части второй; ст. 229, п. «в» части второй; ст. 285; 2851; 2852;

286 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или

иной личной заинтересованности); ст. 288 (в случае совершения соот-

ветствующего деяния корыстной или иной личной заинтересованности);

ст. 289; 292 и 316 (в случае заранее не обещанного укрывательства особо

тяжких коррупционных преступлений).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени-

ях от 30 декабря 2001 г. (ст. 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48,

5.50, 5.52, 7.27);

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 ян-

варя 1996 г. № 14-Ф, в части относящейся к регламентации нарушения

правил дарения, предусмотренных гл. 32, а также нарушения порядка

предоставления услуг, предусмотренных гл. 39;

Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федера-

ции по борьбе с коррупцией» от 24 ноября 2003 г. № 1384 (Российская

газета. 26.11.2003);

Указ Президента РФ «О Межведомственной комиссии Совета безопас-

ности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупци-

ей» от 20 января 1993 г. № 10 (СЗ. 2000. № 37. Ст. 3701);

Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государствен-

ной службы» от 4 апреля 1992 г. № 361 (с изм., внесенными Указом Пре-

зидента РФ от 16.11.1992 г. № 1392) (Российская газета. 7.04.1992);

Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного

поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 (СЗ.

2002. № 33. Ст. 3196);

•

1.indb 417 1.indb 417 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

418

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Рос-

сийской Федерации «О Комиссии Государственной Думы Федераль-

ного Собрания Российской Федерации по борьбе с коррупцией» от

10 марта 2000 г. № 164-III ГД (Парламентская газета. 23.03.2000);

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6

«О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом под-

купе» от 10 февраля 2000 г. (Российская газета. 23.02.2000);

Постановление Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практи-

ке по делам о злоупотреблении властью или служебным положением,

превышением власти или служебных полномочий, халатности и долж-

ностном подлоге» от 30 марта 1990 г. № 4 (Бюллетень Верховного Суда

СССР. 1990. № 3).

2.2. В части, относящейся к противодействию теневой экономике

Федеральный закон «О ратификации Конвенции об отмывании, выяв-

лении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности»

от 28 мая 2001 г. № 62-Ф3;

Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию)

доходов, полученных преступным путем, и финансированию терро-

ризма» от 7.08.2001 г. № 115-ФЗ (СЗ. 2001. № 33. Ч. I. Ст. 3418; 2002.

№ 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4296);

Положение о Комитете Российской Федерации по финансовому мони-

торингу. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации

от 2.04.2002 г. № 211 (СЗ. 2002. № 14. Ст. 1311; 2003. № 7. Ст. 640);

Концепция национальной стратегии по противодействию легализации

доходов, полученных преступным путем, и финансированию террориз-

ма. Утв. Президентом России В.В. Путиным 11 июня 2005 г. (№ Пр–984

от 11 июня 2005).

Указанные нормативные правовые акты не содержат определений по-

нятий «коррупция» и «теневая экономика», не регулируют бóльшую часть

отношений, связанных с:

определением целей, задач, принципов и основных направлений про-

тиводействия коррупции и теневой экономике;

осуществлением мониторинга коррупции и теневой экономики (вклю-

чая обособленные подсистемы статистического наблюдения и прогно-

зирования);

предупреждением коррупции при инициировании, лоббировании, об-

суждении и принятии нормативных правовых актов (прежде всего, за-

трагивающих сферу экономики), избрании (назначении) на государс-

твенные должности, должности по государственной и муниципальной

службе; профессиональной подготовке управленческих кадров;

•

−

1.indb 418 1.indb 418 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

419

Глава 8. Концепция Указа Президента РФ «Об утверждении Государственной политики …

соответствием нормативов численности лиц, занимающих государс-

твенные должности, должности по государственной и муниципальной

службе, численности населения и бюджетным ресурсам государства;

установлением антикоррупционных этических ограничений для госу-

дарственных должностных лиц, государственных и муниципальных слу-

жащих, лиц, выполняющих управленческие функции в негосударствен-

ном секторе;

антикоррупционным и экономическим воспитанием;

программно-целевым обеспечением противодействия коррупции и те-

невой экономике.

В частности, в разделе IV Концепции национальной безопасности лишь

констатируется, что «требуется консолидация усилий, направленных на

борьбу с преступностью и коррупцией. Россия крайне заинтересована в иско-

ренении экономической и социально-политической основы этих обществен-

но опасных явлений (курсивом выделено авт.), в выработке комплексной

системы мер для эффективной защиты личности, общества и государства

от преступных посягательств».

И далее отмечается, что «в целях предупреждения коррупции и устранения

условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, необходи-

мо создать действенную систему финансового контроля, усовершенствовать

меры административного, гражданского и уголовно-правового воздей ствия,

отработать механизм проверки имущественного положения и источников

доходов должностных лиц и служащих организаций и учреждений незави-

симо от формы собственности, а также соответствия их расходов этим до-

ходам».

Однако до настоящего времени правовые основы для реализации данных

положений Концепции национальной безопасности РФ так и не выработа-

ны. Отсутствие таких основ существенно снижает эффективность предпри-

нимаемых мер по противодействию отдельным проявлениям коррупции и

теневой экономике, повышает противоречивость или неприменимость та-

ких мер, способствует «распылению» и бесконтрольному использованию

бюджетных и внебюджетных ресурсов, используемых для реализации дан-

ных мер.

Попытки создать правовые основы государственной политики в облас-

ти противодействия коррупции и теневой экономике в России предприни-

мались неоднократно, начиная с 90-х гг. прошлого века, однако, все они, в

сущности, закончились неудачей, если не считать Концепцию националь-

ной безопасности Российской Федерации, закрепившую приоритет борьбы

с коррупцией как одной из основных угроз национальной безопасности и

Концепцию национальной стратегии по противодействию легализации до-

ходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, ут-

−

1.indb 419 1.indb 419 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23

420

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

вержденную Президентом России В.В. Путиным 11 июня 2005 г. (№ Пр–984

от 11 июня 2005).

В силу многих причин, российский законодатель с самого начала пери-

ода целенаправленной борьбы с коррупцией правовыми средствами (1992)

тяготел к созданию комплексного закона о борьбе с коррупцией — своеоб-

разного межотраслевого антикоррупционного «миникодекса», сутью кото-

рого была концентрация имеющих антикоррупционное содержание норм

разной отраслевой принадлежности в рамках единого нормативного пра-

вового акта. Вместе с тем, ни один из проектов закона о борьбе с корруп-

цией (о противодействии коррупции) не регулировал собственно политики

борьбы с коррупцией.

Этот естественный дефект комплексного межотраслевого акта прямого

действия очевидным образом проявился при принятии в 2001 г. Федераль-

ного закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полу-

ченных преступным путем», который пришлось восполнять президентской

Концепцией национальной стратегии по противодействию легализации до-

ходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

В этой связи закономерным следует считать появление летом 2000 г. не-

официального проекта Федерального закона «Основы антикоррупционной

политики».

Законопроект дважды вносился в Государственную Думу Федерального

Собрания РФ и дважды по инициативе Комитета Государственной Думы

Федерального Собрания РФ по безопасности снимался с рассмотрения в

первом чтении. Несмотря на это, 14 ноября 2003 г. по предложению рос-

сийской стороны Межпарламентская Ассамблея Содружества Независи-

мых Государств на своей 22-й сессии приняла Модельный закон «Основы

законодательства об антикоррупционной политике», воспроизводящий

одноименный российский проект. Этот рекомендательный акт создает до-

полнительные предпосылки для урегулирования основ государственной

политики противодействия коррупции и теневой экономике на современ-

ном этапе.

3. Описание нормативных решений. Структура документа

Преамбула

Раздел I. Государственная политика противодействия коррупции и те-

невой экономике и обеспечение национальной безопасности Российской

Федерации.

Раздел II. Система понятий государственной политики противодействия

коррупции и теневой экономике.

Раздел III. Субъекты государственной политики противодействия кор-

рупции и теневой экономике.

1.indb 420 1.indb 420 07.02.2008 15:28:2307.02.2008 15:28:23