Суханов Е.А. Гражданское право. Том I Общая часть
Подождите немного. Документ загружается.
Члены общественного объединения несут и равные обязанности, в том числе по уплате
членских взносов. В соответствии с уставом объединения за нарушение своих обязанностей его
члены могут быть исключены из состава объединения.
Выход участника из состава объединения не влечет для него никаких имущественных
последствий, а потому осуществляется беспрепятственно. Никакой взаимной имущественной
ответственности объединения и отдельных его членов не существует (п. 2 ст. 117 ГК).
3. Разновидности общественных объединений
Основными разновидностями общественных объединений являются:
а) общественная организация, т.е. основанное на началах членства объединение граждан,
созданное ими на базе общности нематериальных интересов для совместного удовлетворения
духовных и иных нематериальных потребностей, в том числе для совместного осуществления и
защиты некоторых своих прав и интересов (ст. 117 ГК; ст. 6 Закона о некоммерческих организациях;
ст. 8 Закона об общественных объединениях);
б) религиозная организация, каковой признается добровольное объединение граждан РФ, иных
лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории России, образованное в целях
совместного исповедания и распространения веры (п. 1 ст. 8 Федерального закона от 26 сентября
1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465; 2000. N 14. Ст. 1430; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 30. Ст. 3029
(далее - Закон о свободе совести и о религиозных объединениях).
В зависимости от территориальной сферы своей деятельности религиозные организации
подразделяются на местные и централизованные;
в) благотворительная организация - неправительственная (негосударственная и
немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для социальной поддержки и защиты
граждан, охраны окружающей среды и сохранения культурных ценностей, реализации иных
предусмотренных законом целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах
общества в целом или отдельных категорий лиц (ст. 6 Федерального закона от 7 июля 1995 г. "О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3334; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029 (далее - Закон о
благотворительной деятельности и благотворительных организациях).
г) профессиональный союз, т.е. добровольное общественное объединение граждан, связанных
общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое
в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов (п. 1 ст. 2 Закона о
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности);
д) политическая партия, представляющая собой общественное объединение, созданное в целях
участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их
политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а
также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах
местного самоуправления (ст. 12.2 Закона об общественных объединениях; Федеральный закон от 21
июня 2001 г. "О политических партиях" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029 (далее - Закон о
политических партиях).
е) общественное движение, которым признается состоящее из участников и не имеющее
членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные
общественно полезные цели (ст. 9 Закона об общественных объединениях);
ж) орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное объединение,
целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у
граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей
неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией
программ органа общественной самодеятельности по месту его создания (ст. 12 Закона об
общественных объединениях). Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе
граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе
самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной
самодеятельности не имеет вышестоящих органов или организаций.
В крупных общественных объединениях юридическими лицами в соответствии с законом и
уставами могут признаваться как объединение в целом, так и его отдельные, как правило,
территориальные звенья. Например, юридическим лицом может являться как в целом профсоюз, так и
его первичные (профсоюзные) организации. Однако в этом качестве не вправе выступать советы,
правления и иные руководящие органы таких объединений. Так, согласно закону юридическим лицом
является не профсоюзный комитет (профком), а профсоюзная организация в целом.
Следует отметить, что Закон об общественных объединениях рассматривает как одну из
разновидностей (организационно-правовых форм) общественных объединений не только
общественные организации, но также общественные фонды и общественные учреждения, что не
вполне соответствует нормам ГК РФ. Дело в том, что фонды и учреждения являются
самостоятельными организационно-правовыми формами юридических лиц наряду с обладающими
правосубъектностью общественными организациями.
§ 9. Фонд
1. Понятие и виды фондов
Фонд относится к числу некоммерческих организаций, не являющихся корпорациями, т.е. не
имеет членства. Фонды создаются для материального обеспечения социально-культурной,
благотворительной, образовательной и иных общественно полезных видов деятельности, а потому их
участие в гражданском обороте имеет строго целевой характер, подчиненный основным целям
деятельности конкретного фонда.
Фондом признается не имеющая членства организация, созданная на основе добровольных
имущественных взносов учредителей в социально-культурных, благотворительных, образовательных
и иных общественно полезных (некоммерческих) целях (п. 1 ст. 118 ГК; п. 1 ст. 7 Закона о
некоммерческих организациях).
Правовое положение юридических лиц, именуемых в законодательстве фондами, отличается
большим своеобразием. Классическими разновидностями фонда как организационно-правовой
формы некоммерческой организации следует признать благотворительный фонд (ст. 7 Закона о
благотворительной деятельности и благотворительных организациях) и общественный фонд (ст. 10
Закона об общественных объединениях).
Негосударственные пенсионные фонды, созданные в соответствии с федеральными законами
для осуществления деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению участников
фондов в соответствии с заключенными с ними договорами, а также деятельности в качестве
страховщика по обязательному и профессиональному пенсионному страхованию, считаются не
фондами, а особой организационно-правовой формой некоммерческих организаций социального
обеспечения (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 апреля 1998 г. "О негосударственных пенсионных
фондах" <1>), хотя их правовое положение весьма близко к статусу обычного фонда. Вместе с тем
деятельность таких фондов связана с исключительно коммерческим использованием денежных
средств граждан и распределением между ними полученных в результате доходов. Поэтому их
некоммерческая природа вызывает серьезные сомнения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071; 2001. N 7. Ст. 623; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 2. Ст. 166.
В то же время Пенсионный фонд РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования, вопреки названию, являются не фондами, а представляют собой самостоятельные
финансово-кредитные государственные учреждения (п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской
Федерации <1>; п. п. 3, 4 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования <2>).
--------------------------------
<1> Утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 (в ред.
Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288 и Федерального закона от 5 мая 1997 г. N 77-ФЗ) //
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 1997. N 19.
Ст. 2188.
<2> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 // СЗ РФ. 1998. N
32. Ст. 3902.
Как и общественное объединение, фонд преследует в своей деятельности исключительно
общественно полезные цели. Поэтому он обязан законом к публичному ведению своих
имущественных дел (абз. 2 п. 2 ст. 118 ГК; абз. 2 п. 2 ст. 7 Закона о некоммерческих организациях; п. 5
ст. 19 Закона о благотворительной деятельности). Фонд вправе осуществлять предпринимательскую
деятельность лишь в формах, разрешенных общественным объединениям. Эта деятельность должна
непосредственно служить достижению целей фонда и полностью им соответствовать. На тех же
условиях фондам разрешено создавать хозяйственные общества или участвовать в них.
Благотворительные фонды вправе создавать хозяйственные общества только в качестве компаний
одного лица, будучи их единственными учредителями и участниками (п. 4 ст. 12 Закона о
благотворительной деятельности). Для достижения своих уставных целей фонды могут создавать и
другие некоммерческие организации.
2. Создание и управление фондом
Фонд создается по решению его учредителей, которыми могут быть физические и юридические
лица (коммерческие и некоммерческие организации), а также публично-правовые образования, если
иное не запрещено законом. Так, учредителями благотворительных фондов не вправе выступать
публично-правовые образования, а также их унитарные предприятия и учреждения, ибо иное
означало бы нецелевое использование публичного имущества (ст. 8 Закона о благотворительной
деятельности и благотворительных организациях). Не исключено создание фонда единственным
учредителем.
Учредители фонда не обязаны участвовать в его деятельности и, как правило, не делают этого.
Однако важнейшей обязанностью учредителей является передача имущественного взноса в уставный
капитал фонда, хотя закон не устанавливает требований к минимальному размеру такого взноса либо
к минимальному размеру уставного капитала фонда. Поэтому в роли учредителей фонда не могут
выступать лица, которые только организуют его деятельность, но не внесли вклад в имущество
фонда. К сожалению, при создании первых российских благотворительных фондов такие лица
нередко становились руководителями или занимали иные ответственные должности в фондах,
получая возможность бесконтрольно распоряжаться имуществом, полученным от благотворителей.
Единственным учредительным документом фонда служит устав, утвержденный его
учредителями. Помимо сведений, общих для всех юридических лиц, в уставе фонда должны
содержаться данные о целях его деятельности, об органах фонда, их компетенции, о порядке
назначения и освобождения должностных лиц фонда (например, с согласия или утверждения
попечительского совета), о судьбе имущества фонда в случае его ликвидации. Закон ограничивает
возможность внесения изменений в устав фонда его исполнительными органами, что затрудняет
изменение статуса фонда вопреки воле его учредителей. Подобные изменения могут быть
самостоятельно внесены органами фонда лишь в случаях, когда это прямо разрешено уставом,
утвержденным учредителями фонда, а при отсутствии таких указаний - только по решению суда при
наличии предусмотренных законом условий (п. 1 ст. 119 ГК).
Источниками образования имущества фонда являются прежде всего добровольные взносы его
учредителей, пожертвования иных лиц и др. Для пополнения своего имущества фонд может
использовать результаты своей предпринимательской деятельности. Фонд становится собственником
имущества, переданного ему учредителями или иными жертвователями, которые не приобретают
никаких прав на имущество фонда (п. 3 ст. 48, п. 4 ст. 213 ГК). Тем самым исключается и взаимная
ответственность по долгам фонда и его учредителей. Ни при каких условиях фонд не может
распределять полученное имущество между своими учредителями или работниками.
Учредители вправе и должны контролировать соблюдение целевого характера использования
имущества фонда. С этой целью в фонде из числа его учредителей или их представителей, а также
иных авторитетных лиц создается попечительский совет (п. 4 ст. 118 ГК; п. 3 ст. 7 Закона о
некоммерческих организациях). Будучи волеобразующим органом фонда, попечительский совет
осуществляет надзор за всей деятельностью фонда, его исполнительных органов и должностных лиц.
В фонде также образуются коллегиальный (правление, совет и т.п.) и единоличный (президент,
председатель и т.д.) исполнительные (волеизъявляющие) органы, обычно назначаемые или
утверждаемые учредителями либо попечительским советом. При наличии заинтересованности
руководителя или иного должностного лица фонда в совершении сделки от имени фонда такая сделка
подлежит предварительному одобрению попечительского совета под страхом признания ее
недействительной (ст. 27 Закона о некоммерческих организациях).
Фонды могут реорганизовываться на основании решения их учредителей и (или) назначенного
ими попечительского совета по общим правилам гражданского законодательства. Однако они не
могут преобразовываться в другие виды юридических лиц. Закон предусматривает особый порядок
ликвидации фондов. С целью предотвращения возможных злоупотреблений в использовании
имущества фондов, особенно при их самоликвидации, перечень оснований ликвидации фондов
определяется законом, а не уставом конкретного фонда, причем ликвидация допускается только по
решению суда, но не в добровольном порядке (п. 2 ст. 119 ГК; п. 2 ст. 18 Закона о некоммерческих
организациях). Остаток имущества фонда направляется на цели, предусмотренные его уставом, или
на благотворительные цели, а при невозможности его использования для этих целей обращается в
доход государства (п. 1 ст. 20 Закона о некоммерческих организациях). Фонд может быть объявлен
банкротом.
§ 10. Автономная некоммерческая организация
1. Понятие автономной некоммерческой организации
Автономная некоммерческая организация - новая для нашего правопорядка организационно-
правовая форма юридического лица, предусмотренная ст. 10 Закона о некоммерческих организациях.
Она создается на основе имущественных взносов учредителей для оказания различных услуг
некоммерческого характера: образовательных, культурно-просветительских, спортивно-
оздоровительных, медицинских, научно-исследовательских, консультационных и пр. В этой форме
могут функционировать частные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта,
адвокатские бюро (ст. 23 Закона об адвокатуре) и другие некоммерческие юридические лица,
преследующие не только предпринимательские цели. Правоспособность автономной некоммерческой
организации носит строго целевой характер.
Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства организация,
созданная на базе имущественных взносов учредителей для оказания различных услуг, в том числе
некоммерческого характера, и являющаяся собственником своего имущества (п. 1 ст. 10 Закона о
некоммерческих организациях).
Наряду с фондами и учреждениями автономная некоммерческая организация не имеет
членства. Однако, в отличие от учреждений, данная организация, как и фонд, обладает правом
собственности на свое имущество, в том числе переданное ей в качестве вклада учредителями. При
этом учредители автономной некоммерческой организации, как и учредители фонда, не приобретают
никаких прав на ее имущество и не несут ответственности по ее обязательствам. Однако в порядке,
определенном учредительными документами, они обязаны осуществлять надзор за тем, чтобы
деятельность организации соответствовала ее уставным задачам. Учредители вправе пользоваться
услугами, предоставляемыми созданной ими организацией, только на равных условиях с другими
лицами (п. 4 ст. 10 Закона о некоммерческих организациях).
2. Создание и управление автономной
некоммерческой организацией
Учредителями автономной некоммерческой организации могут быть как физические, так и
юридические лица, производящие взносы в ее имущество. Не исключено создание автономной
некоммерческой организации единственным учредителем. Учредительным документом данной
организации является устав, а при наличии нескольких учредителей возможно также заключение
между ними учредительного договора, который в этом случае выполняет роль второго учредительного
документа (п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях). В уставе должны быть указаны
предмет и цели деятельности организации, источники формирования и порядок использования ее
имущества, состав и компетенция органов управления, направления использования остатка
имущества после ее ликвидации.
В автономной некоммерческой организации создается высший коллегиальный
(волеобразующий) орган (п. 1 ст. 29 Закона о некоммерческих организациях), имеющий
исключительную компетенцию. В его состав входят как учредители (их представители), так и наемные
работники этой организации, которые, впрочем, не могут составлять более одной трети от общего
числа членов этого органа. Вопросы, не включенные в компетенцию высшего органа, решаются
единоличным исполнительным органом. Уставом организации также может быть предусмотрено
образование коллегиального исполнительного органа. Порядок формирования и компетенция
исполнительных органов определяется учредительными документами автономной некоммерческой
организации.
Автономная некоммерческая организация реорганизуется и ликвидируется по общим правилам
гражданского законодательства. По решению ее высшего органа она может преобразовываться в
общественную или религиозную организацию (объединение) либо в фонд, но не в коммерческую
организацию (п. 3 ст. 17 Закона о некоммерческих организациях). Остаток имущества ликвидируемой
организации используется в соответствии с указаниями ее устава или в порядке, предусмотренном п.
1 ст. 20 Закона о некоммерческих организациях. Законом не исключена возможность признания
автономной некоммерческой организации несостоятельной (банкротом).
§ 11. Учреждение
1. Понятие учреждения как юридического лица
Учреждением признается не имеющая членства организация, созданная и финансируемая
собственником в качестве субъекта ограниченного вещного права под его дополнительную
ответственность для осуществления управленческих, социально-культурных и иных некоммерческих
функций (п. 1 ст. 120 ГК, п. 1 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).
Подобно фондам, учреждения не относятся к числу корпораций, поскольку не имеют строго
фиксированного участия. Это единственная разновидность некоммерческих организаций, которым
имущество принадлежит не на праве собственности, а на праве оперативного управления (ст. 296 ГК).
Они полностью или частично финансируются их учредителями-собственниками, имеют строго
целевую правоспособность, в силу чего обладают весьма ограниченными возможностями
самостоятельного участия в гражданских правоотношениях.
Как и унитарные предприятия, учреждения не свойственны развитому товарному обороту, а
представляют собой остатки прежней социалистической системы. Однако опасность их участия в
обороте для третьих лиц значительно смягчается правилом о неограниченной дополнительной
ответственности собственника-учредителя по долгам созданного им учреждения. Поэтому закон
сохранил данную конструкцию не только для публичных, но и для частных собственников.
Вместе с тем государство испытывает известные трудности в связи с необходимостью нести
субсидиарную ответственность по долгам своих учреждений, тем более в условиях постоянного
недостатка их бюджетного финансирования. В связи с этим имеются проекты определенного
расширения возможностей госбюджетных учреждений по получению дополнительных доходов от
собственной деятельности и установления их самостоятельной имущественной ответственности по
собственным долгам (при исключении субсидиарной ответственности учредителя и одновременном
запрете обращения взыскания кредиторов на находящееся у учреждений недвижимое и иное ценное
имущество собственника).
Правоспособность учреждений носит узко специальный характер, в рамках которого законом или
учредительными документами учреждению может быть разрешено осуществление некоторых видов
приносящей доходы, т.е. предпринимательской деятельности. Как правило, речь идет о
предоставлении платных услуг, связанных с основной (уставной) деятельностью учреждения в сфере
образования, воспитания, медицины, спорта, организации досуга, проведения научных исследований
и пр. Учреждение не вправе самостоятельно создавать другие юридические лица, ибо это означало
бы незаконное распоряжение имуществом собственника, если только речь не идет о доходах от
разрешенной учреждению предпринимательской деятельности и приобретенном за счет этого
имуществе, получающем особый правовой режим (п. 2 ст. 298 ГК).
Учреждениями являются органы государственной и муниципальной власти и управления, а
также организации образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры и спорта и др.
(школы и вузы, научные институты, больницы, музеи, библиотеки и т.п.), особенности правового
положения которых во многих случаях устанавливаются специальным законодательством.
В зависимости от состава учредителей можно выделить публичные (государственные и
муниципальные) учреждения, учредителями и собственниками имущества которых являются
соответствующие публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты РФ либо
муниципальные образования. Иные виды учреждений являются частными, поскольку создаются
одним или несколькими физическими и (или) юридическими лицами.
Строго говоря, частным является также общественное учреждение, которое Закон определяет
как не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного
рода услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям данного
объединения (ст. 11 Закона об общественных объединениях). Согласно ст. 6 данного Закона
участниками общественного учреждения признаются физические лица и юридические лица -
общественные объединения, выразившие поддержку целям данного учреждения и (или) его
конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без оформления условий своего
участия. Очевидно, что такие участники ни при каких обстоятельствах не могут являться членами
общественного учреждения, поскольку оно вообще не имеет членства.
2. Создание и управление учреждением
Учреждение создается по решению собственника либо уполномоченного им органа, а также
нескольких собственников. Как правило, его учредительным документом является устав или
положение, которое утверждается учредителями. Учреждение может действовать на основании
общего (типового или примерного) положения об учреждениях данного вида, например типового
положения о вузе, примерного положения об учреждении юстиции по регистрации прав на
недвижимость. В учредительных документах собственник должен определить задачи и цели
деятельности учреждения, поскольку оно имеет ограниченную, целевую правоспособность.
Решение собственника о создании учреждения не является его учредительным документом, как
ошибочно указано в п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях, отождествившего
учредительные документы с документами, представляемыми для регистрации некоммерческой
организации. Не требуется также заключения никаких договоров учредителя с созданным им
учреждением, о чем по недоразумению говорится в п. п. 6 и 12 ст. 39, п. 1 ст. 41 и п. 5 ст. 43 Закона об
образовании, ибо собственник самостоятельно определяет условия использования своего имущества.
Вместе с тем при создании учреждения несколькими собственниками они могут заключить между
собой договор о совместной деятельности (простого товарищества), определяющий взаимоотношения
учредителей в процессе создания и деятельности учреждения, в том числе по поводу его
финансирования (ст. 1041 ГК). Данный договор также не относится к учредительным документам.
Обычно учреждение финансируется собственником по смете, в которой строго фиксируются
направления расходования и размер сумм, выделяемых ему собственником. Поэтому права
учреждения на закрепленное за ним имущество собственника носят ограниченный характер и
определяются непосредственно законом (ст. 296 ГК), а отчуждение или иное распоряжение данным
имуществом без согласия собственника невозможно (п. 1 ст. 298 ГК). Любые доходы учреждения, а
также приобретенное за их счет имущество остаются собственностью учредителя и поступают лишь в
самостоятельное распоряжение, а не в собственность учреждения (п. 2 ст. 298 ГК).
В отличие от других видов юридических лиц учреждения отвечают перед своими кредиторами
не всем своим имуществом, а только имеющимися у них денежными средствами, при отсутствии
которых наступает неограниченная субсидиарная ответственность их учредителей-собственников (п.
2 ст. 120 ГК; п. 2 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях). Поэтому учреждения не могут быть
объявлены банкротами.
Учреждение в принципе не может стать собственником своего имущества, поскольку это
противоречило бы существу данной юридической конструкции. Иной подход, закрепленный нормами
п. 7 ст. 39 Закона об образовании, п. 2 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном
образовании, необоснованно расширяет рамки участия учреждений в обороте (ср. п. 2 ст. 47 Закона
об образовании) и одновременно сужает условия ответственности их учредителей (п. 9 ст. 39
названного Закона), прямо превращая учреждения в подобие предприятий (ср. п. 4 ст. 47 названного
Закона).
Собственник-учредитель назначает руководителя учреждения в качестве его единоличного
исполнительного органа. В некоторых видах учреждений могут создаваться коллегиальные
исполнительные органы (ученые и аналогичные им советы). Так, в соответствии с учредительными
документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый
участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг.
Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь
право совещательного голоса при учредителях, но не вправе распоряжаться имуществом
общественного учреждения, если иное не установлено учредителями (ст. 11 Закона об общественных
объединениях).
Учреждение может быть реорганизовано, в том числе преобразовано в автономную
некоммерческую организацию или в фонд, а также в хозяйственное общество. Для государственных и
муниципальных учреждений преобразование в хозяйственное общество допускается лишь в порядке,
предусмотренном законодательством о приватизации (п. 2 ст. 17 Закона о некоммерческих
организациях). Ликвидация учреждения осуществляется по общим правилам гражданского
законодательства, причем остаток имущества всегда поступает в собственность учредителя.
3. Государственная корпорация
Особой формой некоммерческой организации названа государственная корпорация, которая, в
сущности, представляет собой разновидность государственного учреждения.
Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация,
учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для
осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1 Закона
о некоммерческих организациях).
Примером такого юридического лица служит Агентство по реструктуризации кредитных
организаций (АРКО), созданное в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 1999 г. "О
реструктуризации кредитных организаций" <1> путем преобразования открытого акционерного
общества - небанковской кредитной организации "Агентство по реструктуризации кредитных
организаций" в государственную корпорацию.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3477; 2001. N 29. Ст. 3058; 2002. N 12. Ст. 1093 (далее - Закон о
реструктуризации кредитных организаций). В настоящее время АРКО ликвидировано.
Государственная корпорация создается на основании федерального закона, который
устанавливает особенности ее правового положения (п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих
организациях). Закон, предусматривающий создание государственной корпорации, должен
определять ее наименование, цели деятельности, место нахождения, порядок управления, в том
числе органы государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения и
освобождения должностных лиц корпорации, порядок реорганизации и ликвидации корпорации,
порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. В отличие
от других видов юридических лиц, для создания государственной корпорации не требуется
учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК, что вряд ли можно признать правильным. По
сути, учредительным документом государственной корпорации служит федеральный закон, на основе
которого она была создана.
Правоспособность государственной корпорации является строго целевой (специальной).
Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь
постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую
этим целям.
Порядок управления государственной корпорацией определяется законом, предусматривающим
ее создание. В частности, ст. ст. 34, 38 Закона о реструктуризации кредитных организаций было
установлено, что генеральный директор АРКО назначается советом директоров, в состав которого
входили представители Правительства РФ и Банка России.
В отличие от имущества учреждений, имущество, переданное государственной корпорации
Российской Федерацией, является собственностью самой корпорации, которая использует его для
целей, определенных законом, предусматривающим создание корпорации. Государственная
корпорация обязана вести публичную отчетность, т.е. ежегодно публиковать отчеты об использовании
своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной
корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а
Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом,
предусматривающим создание государственной корпорации, не установлено иное.
Дополнительная литература
Беляев К.П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском
законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей / Под ред. С.С.
Алексеева. М., 2000.
Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право.
2001. N 6.
Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица: очерк истории и теории. М., 2003.
Скрипко В.Р. Товарищества собственников жилья в Российской Федерации // Государство и
право. 2001. N 9.
Суханов Е.А. О правовом статусе образовательных учреждений // Вестник ВАС РФ. 2002. N 11.
Глава 10. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ
КАК УЧАСТНИКИ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 1. Гражданская правосубъектность
публично-правовых образований
1. Государство и другие публично-правовые образования
как субъекты гражданского права
Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых
гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования. Для решения
стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных (региональных,
местных) задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом
должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в
ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том
числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны,
необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически
равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а
не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются
особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.
К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях,
относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования. Особенности
отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то
положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений,
а, напротив, характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская
Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты - республики, края, области,
города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции),
являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения
Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и ее полномочий по предметам совместного ведения с
субъектами РФ (ст. 72 Конституции) последние "обладают всей полнотой государственной власти".
Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них
осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут
считаться государственными образованиями. Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными
полномочиями, т.е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции).
Поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием
публично-правовых образований.
Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него
политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует
различные, в том числе имущественные отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как
правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При
этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы.
Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно
соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений.
Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих
интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных
правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать,
а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.
Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых
отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими
лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные
полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или
неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть
применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во внутренних
(внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены
судебного иммунитета (т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия).
Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на
равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного)
права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений. Поэтому незаконными должны
считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения
публично-правовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторонних преимуществ
или ограничений в их пользу прав и интересов других участников оборота (например, путем издания
правовых актов, в одностороннем порядке изменяющих условия выпущенных в обращение займов,
установления иммунитета бюджетов (ст. 239 Бюджетного кодекса) и т.д.).
2. Особенности гражданской правосубъектности
публично-правовых образований
Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований в
различных правовых системах оформляется по-разному. Во многих правопорядках государство в
целом и (или) его органы (учреждения), а также административно-территориальные образования
признаются юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц
частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного,
властнораспорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные)
цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется
нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота, прежде
всего в вопросах имущественной ответственности, они уравниваются с юридическими лицами
частного права (в частности, при их неплатежеспособности в отношении юридических лиц публичного
права открываются процедуры банкротства) <1>.
--------------------------------
<1> Однако в германском праве, например, нормы о банкротстве неприменимы к государству
(федерации и федеральным землям), а также к ряду других юридических лиц публичного права
(Schulze R. u.a. Burgerliches Gesetzbuch. Handkommentar. 2. Aufl. Baden-Baden, 2002. S. 40).
В ряде случаев государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота
рассматривается как фиск (казна) - особый субъект права. Это понятие применяется только к
государству, но не к его органам (ср., например, абз. 1 § 89 Германского гражданского уложения и ст.
19 ГК РСФСР 1922 г.), которые в таком случае считаются лишь представителями казны <1>. Не
применяется оно и к административно-территориальным (муниципальным и иным) образованиям,
которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.
--------------------------------
<1> См. об этом, например: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. С. 239 - 242.
Действующий ГК РФ вслед за законами о собственности и Основами гражданского законодательства
1991 г. рассматривает казну не как субъект права, а как часть государственного (или иного
публичного) имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами -
предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК). Подробнее см. гл. 21 тома II настоящего
учебника.
Действующее российское законодательство считает государство, государственные и
муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права
(sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-
правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте
юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных
субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке
создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве. Гражданско-
правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при
отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя
сами эти субъекты юридическими лицами не являются. Следовательно, с точки зрения
законодательной техники правило п. 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях,
когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он
по общему правилу имеет в виду также и публично-правовые образования.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования
обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и
содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц,
созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный,
вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с
утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых
образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный,
а не общий (универсальный) характер <1>. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские
права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
--------------------------------
<1> См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся.
С. 270 - 271 (автор раздела - М.И. Брагинский). Попытки обосновать различия между понятиями
целевой и специальной правоспособности применительно к государству (см.: Гражданское право. Том
1: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. 6-е изд-е. М., 2002. С. 221 - 222. Автор главы - А.А.
Иванов) представляются неудачными, ибо в гражданском праве целевая правоспособность
традиционно отождествлялась со специальной (ср. п. 1 ст. 49 ГК).
Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские
права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы
(органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их
компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их
действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые
образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы
местного самоуправления. Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их
компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.
Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по
участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного
(гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция
по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его
приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения)
имущественной ответственности.
При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за
соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятельном
вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в
гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам
учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). По своим собственным обязательствам
государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества,
которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их
казны (нераспределенного государственного и муниципального имущества).
Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего государственного или
местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-
правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются
финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и
местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов,
уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях
от имени этих образований, а не от собственного имени, например при выпуске (эмиссии)
государственных или муниципальных внутренних займов или при предъявлении к государственным
или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке
субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений <1>.
--------------------------------
<1> Операции со средствами республиканского бюджета РФ, в том числе управление его
доходами и расходами, осуществляет Федеральное казначейство РФ и его территориальные органы,
входящие в общую систему Министерства финансов РФ (см.: Положение о Федеральном
казначействе Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 августа
1993 г. N 864 // САПП РФ. 1993. N 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 681; 1997. N 5. Ст. 696).
При предъявлении Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства
денежных требований или требований об уплате обязательных платежей в федеральный бюджет и
небюджетные фонды органом, уполномоченным выступать от ее имени, теперь является
Федеральная налоговая служба, а в некоторых случаях - Федеральное агентство по управлению
федеральным имуществом <1>.
--------------------------------
<1> Ранее эти функции выполняла Федеральная служба по финансовому оздоровлению и
банкротству (и ее территориальные органы) - см. ст. 11 и п. 3 ст. 29 Закона о банкротстве; п. 1
Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100 "Об уполномоченном органе в делах о
банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за
саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих" // СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 659.
Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им
от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы публичной власти. Так,
создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в