Широков А.Т. Основы права
Подождите немного. Документ загружается.
К писаным относят конституции, принятые в виде единого
документа, к неписаным – совокупность законодательных актов.
Однако эта классификация не совсем точна, в последнем случае
следует вести речь о кодифицированных конституционных актах,
которые также изложены в письменной форме. Имеются
конституции, по своей структуре состоящие не из одного, а
нескольких конституционных законов (например, в Швеции,
Канаде и др. странах).
В Великобритании и Новой Зеландии конституции не имеют
четкой структуры. На практике к ним относят, исходя из
важности существования и развития правовой системы, группу
актов, составляющих некодифицированную конституцию.
По способу принятия конституции подразделяются
следующим образом:
Принятые путем народного голосования
(референдумом). В последние годы таким способом были
приняты конституции во Франции, Эстонии, Румынии, России,
Казахстане и др.;
Принятые законодательным органом. Это второй
наиболее распространенный способ принятия конституции. В
этом случае может действовать иная, более жесткая процедура,
чем при принятии обычных законов, требуется более высокое
(квалифицированное) большинство;
Принятие конституции специально создаваемым для
этих целей органом. К таким учредительным органам можно
отнести конституционную ассамблею, учредительное собрание и
др.
Наиболее редко встречающимся в настоящее время является
введение Конституции посредством октроирования –
одностороннего акта «дарования» конституции суверенном
(монархом) народу. Во Франции одна из конституций была
111
«дарована» императором Наполеоном. В 1990 г. король Непала
даровал конституцию народу.
По порядку изменения конституции подразделяют на гибкие
и жесткие, а также смешанного типа (сочетающие в себе
различные элементы).
Конституцию характеризуют гибкой в связи с тем, что она
может изменяться (дополняться) в том же порядке, что и
обычные законы. Каких–либо специальных процедур в этом
случае не предусматривается. Типичными примерами гибких
конституций являются конституции Великобритании и Новой
Зеландии.
Жесткими конституциями являются те, которые
изменяются (дополняются) в особом, более сложном порядке,
нежели это происходит при обычной законодательной процедуре.
Сейчас нередко парламент или иной учредительный орган
ограничивается в пределах изменений (дополнений)
конституции, т.е. может устанавливаться возможный предмет
пересмотра или, иначе говоря, содержание пересмотра. Наиболее
важные с точки зрения субъекта, принявшего конституцию,
положения объявляются не подлежащими изменению. К ним
часто относят основы конституционного строя, права и свободы
человека. В Италии, например, не может быть изменена
республиканская форма правления. В соответствии с Российской
Конституцией Федеральное Собрание не может пересматривать
главы, посвященные основам конституционного строя,
правовому статусу личности, порядку изменения Конституции. В
Конституции Республики Беларусь предусмотрено, что основы
конституционного строя, права и свободы граждан, порядок
изменения Конституции и раздел IV «Президент, Парламент,
Правительство, суд» могут быть изменены только путем
референдума, т.е. по существу идет речь об обязательном
референдуме, который, в отличие от факультативного
112
референдума, должен обязательно проводиться по этим
вопросам.
Подобного рода ограничения способствуют устойчивости,
стабильности конституции. Нередко вводятся ограничения на
изменения конституции по времени и обстоятельствам. В
конституциях отдельных стран (Бразилии, 1988 г.) закреплялось,
что она не подлежит изменению в течение пяти лет, что, по
мнению сторонников такого подхода, должно способствовать
созданию и обеспечению эффективного функционирования
органов государственной власти. В Беларуси не допускается
изменение и дополнение Конституции в последние шесть
месяцев полномочий Палаты представителей.
Более распространенными являются ограничения по
обстоятельствам. В Республике Беларусь не допускается
изменение и дополнение Конституции в период действия
чрезвычайного положения. Аналогичные правила действуют в
Румынии, Испании, Эстонии.
Стабильности конституции содействует более сложная
процедура внесения в нее изменений (дополнений).
Устанавливается более узкий по сравнению с
существующим круг субъектов, обладающих правом
законодательной инициативы, т.е. правом на внесение
конституционных законопроектов в парламент в отношении тех
статей, которые он вправе контролировать. Так, согласно ст.138
Конституции Республики Беларусь вопрос об изменении и
дополнении конституции рассматривается палатами Парламента
по инициативе Президента или не менее 150 тысяч граждан
Республики Беларусь, обладающих избирательным правом (см.
также ст.99 Конституции Беларуси). Более узкий круг субъектов,
обладающих правом на внесение предложений об изменении и
дополнении конституции, предусмотрен также в Конституции
Португалии, России. Согласно Конституции Республики
113
Беларусь, закон об изменении и дополнении Конституции может
быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с
промежутком не менее трех месяцев. Данное правило можно
считать соблюденным, если проект, как при первом чтении, так и
при втором обсуждении, будет идентичным.
В других государствах устанавливаются еще более жесткие
условия для принятия закона об изменении (дополнении)
Конституции. Например, в Швеции предусмотрена
необходимость принятия такого конституционного закона двумя
составами Парламента, т.е. после его принятия одним составом
Парламента объявляются новые выборы в Парламент, новый
состав которого должен также принять такой закон.
Контрольные вопросы к теме №6
1. Объясните, каковы основные понятия конституционного
права и чем они отличаются друг от друга (отрасль права, наука,
учебная дисциплина).
2. Назовите основные источники конституционного права.
3. Каковы основные функции Конституции?
4. Что включается в политическую систему общества?
5. Отражено ли в Конституции Республики Беларусь
разделение властей?
6. Каковы полномочия Президента Республики Беларусь в
законодательной и исполнительной сферах?
7. Объясните принцип построения судебной системы
Республики Беларусь.
8. Какие контрольные и надзорные органы Вы знаете?
114
ТЕМА 7. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
ЛЕКЦИЯ 7. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Основные понятия:
административное право; государственное управление;
государственная власть; исполнительная власть;
исполнение; управленческие отношения; предмет отрасли
права; административно–правовые нормы; правовой акт;
инкорпорация; кодификация; административно–правовые
отношения; объекты административного права; субъекты
административного права; административная
правоспособность; юридические факты; орган
государственного управления; правовой статус органов
исполнительной власти; Правительство; Совет Министров;
министерства; государственные комитеты; исполнительные
комитеты; государственная служба; руководитель;
исполнитель; государственные служащие; административная
ответственность; административное правонарушение;
административно–предупредительные меры; меры
пресечения; восстановительные меры.
Приступая к изучению административного права,
необходимо, прежде всего, определить методологические основы
формирования данной отрасли. А она объективно связана с таким
социальным явлением, как управление. Административное пра-
во – отдельная самостоятельная отрасль права Республики
Беларусь. Административное право очень тесно связано с
государством и его властью.
Сам термин «управление» (по латински – «администрация»,
а по–гречески – «кибернетика») имеет много значений. В самом
широком смысле оно означает руководство чем–либо или кем–
либо. Процессы управления наблюдаются в живых организмах, в
автоматах, создаваемых человеком, в общественной жизни.
Совершенно очевидно, что речь идет по существу о единой
категории, хотя и обнаруживающей себя в различных сферах.
115
Между тем философы, экономисты, юристы, психологи,
широко оперирующие в последнее время термином
«управление», нередко исходят из принципиально различного его
понимания. Неодинаково, например, трактуют термин
«управление хозяйством» экономисты и юристы. Существенные
расхождения по данному вопросу наблюдаются и среди самих
юристов. Однако современное административное право изучает
только государственное управление, как особый вид социального
управления. Ему, естественно, присущи все общие признаки и
черты, свойственные социальному управлению. Вместе с тем
государственное управление имеет и свои особенности.
Государственно–правовой характер управления
проявляется в том, что:
во–первых, в процессе его реализуются задачи, функции
и интересы государства;
во–вторых, функции управления осуществляются
специальными субъектами, формируемыми государством;
в–третьих, эти субъекты действуют по поручению
государства;
в–четвертых, они наделяются необходимыми
полномочиями государственно–властного характера;
в–пятых, они действуют в рамках, устанавливаемых для
них государством в соответствующих нормах права;
в–шестых, все ведущие варианты управленческих
систем опосредствуются правом.
Возможен различный подход к пониманию управления в
масштабе общества, хотя бы по объему. Дело в том, что от имени
государства действуют практически все государственные органы,
а не только те, которые именуются органами государственного
управления. Действующее законодательство употребляет в
специальном и самостоятельном смысле различную
терминологию, имеющую единый корень: «государственное
116
управление», «органы государственного управления», «отрасли
государственного управления» и т.п. Выделяются
самостоятельные виды государственной деятельности. Для
каждого из них характерны: специфическое назначение, особый
субъект – государственный орган, особые методы деятельности
(способы осуществления функций государства).
Все вышеизложенное, а также анализ действующего
законодательства, позволяют выделить в качестве
самостоятельных следующие виды государственной
деятельности:
осуществление законодательной деятельности;
государственное управление;
правосудие;
прокурорский надзор.
Государственная власть всегда едина в своих основных
проявлениях: законодательство, исполнительно–распорядитель-
ная деятельность, правосудие. Тем не менее, разделение властей
ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении
законодательства и управления, законодательной власти с
исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под
прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга
«Вся власть Советам», никогда не бывшего реальным. Разделение
властей признавалось чисто «западным» явлением,
неприемлемым для наших условий, якобы подрывающим
единство государственной власти.
В действительности же теория «разделения властей»
исходит из следующих принципиальных позиций.
Государственная власть не может принадлежать одному лицу или
одному государственному органу, ибо это создаст угрозу
тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно
государственная власть должна строиться на определенной
специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального
117
единства. Государственные органы – это ветви единого «дерева».
Но необходим раздел властных функций между ними.
Поэтому и появились три ветви государственной власти,
отличающиеся определенной степенью самостоятельности.
Каждой ветви соответствуют субъекты, ее выражающие.
Таким образом, исполнительная власть представляет
собой относительно самостоятельную ветвь единой
государственной власти, тесно взаимодействующую с
законодательной и судебной ветвями. Все ветви государственной
власти закреплены конституционно, имеют свое специфическое
место в общем механизме государственного воздействия на
общественные отношения. Основному направлению
деятельности каждого вида органов соответствуют
определенные, специфические именно для них юридические
формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими
функций.
Исполнение – основной признак государственного
управления как самостоятельной деятельности. Только
применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что
они действуют на основе и во исполнение законов, а местные
органы, кроме того, на основании решений местных Советов.
Для государственного управления характерно то, что
исполнительная деятельность, являющаяся его основным
назначением и составляющая важную сторону его содержания,
органически связана с осуществлением непосредственного
руководства хозяйственным, социально–культурным и
административно–полити-
ческим строительством. И это руководство сопровождается
подчинением органам государственного управления
соответствующих предприятий, учреждений и организаций.
Таким образом, аппарат управления – категория вполне
самостоятельная. Осуществляемая им государственная
118
деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания
государственного управления, но имеет свои особенности
структурного, функционального и юридического характера.
Любая правовая отрасль имеет свой предмет, т.е.
определенный круг общественных отношений, подпадающих под
ее регулятивное воздействие. Разумеется, свой предмет имеет и
административное право, нормы которого регулируют особого
рода общественные отношения. Эти отношения возникают в
процессе осуществления исполнительной власти,
государственного управления, т.е. в ходе практической
деятельности при реализации требований, содержащихся, прежде
всего, в актах законодательства. Иначе говоря, административное
право регулирует управленческие отношения, связанные с
государственно–управленчес-
кой деятельностью, что дает основания некоторым авторам
называть его управленческим правом.
Управленческие отношения, регулируемые
административным правом, имеют некоторые особенности:
в рамках управленческих отношений непосредственно
реализуются государственная политика в области защиты прав и
свобод граждан и их интересов, регулирования в экономической,
социально–культурной и административно–политической сферах
жизни государства;
в отношениях такого рода реализуются задачи, функции
и полномочия исполнительной власти как одной из ветвей
государственной власти, находят свое непосредственное
выражение публично–правовые интересы и соответствующие им
средства воздействия на общественную и экономическую жизнь,
находят закрепление связи между управляющими (субъект
управления) и управляемыми (объект управления);
они имеют динамичный, публичный характер;
119
определенная часть из них имеет
внутриорганизационный или организационный характер,
поскольку они возникают в процессе деятельности субъектов
законодательной (представительной), исполнительной и
судебной власти, других государственных органов и
организаций, а также в сфере «внутренней» жизни предприятий и
учреждений, общественных объединений и иных
негосударственных формирований.
Предмет отрасли права – это круг общественных
отношений, регулируемых данной отраслью. Входящие в него
общественные отношения отличаются принципиальной
однородностью. По предмету правового регулирования в
основном и проводится разграничение между различными
отраслями права. С этих общетеоретических позиций и следует
подходить к характеристике административного права, что дает
возможность в наиболее общем виде сформулировать вывод
следующего содержания: административное право имеет
особое назначение в механизме правового воздействия на
общественные отношения. Оно призвано регулировать особую
группу общественных отношений, а именно отношения,
складывающиеся по поводу реализации функций
государственного управления. Подобное решение вопроса о
предмете административного права логически предопределяется
тем, что «администрация» есть, по существу, управление.
Административное право, следовательно, есть, образно
выражаясь, управленческое право, или право управления.
Итак, административное право рассматривается в качестве
самостоятельной отрасли права, с помощью которой государство
регулирует общественные отношения в сфере государственного
управления. Исходя из данного определения предмета, можно
наметить круг наиболее типичных отношений управленческого
120