Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн
Подождите немного. Документ загружается.
Особливості конституційного права держав>членів... 241
Питання про становлення принципу дотримання основних
прав і свобод людини в діяльності Співтовариств і Союзу має
цікаву історію.
Зважаючи на суто економічний характер Європейських співто
вариств, питання про захист прав людини не було виокремлене
як таке, що потребує нормативного врегулювання в установчих
договорах. Виняток становили кілька норм, що стосувалися суто
економічних прав людини. Передбачалося, що політичними пи
таннями, до яких належать права людини, повинна займатися
спеціальна організація – Рада Європи, що була створена у 1949 р.
Але згодом ситуація почала змінюватися: стало зрозуміло, що
після отримання Співтовариствами реальної законотворчої вла
ди, становлення принципів верховенства і прямої дії права Співто
вариств у національних правопорядках державчленів, виникла
реальна загроза правам людини, гарантованим національними
конституціями та міжнародними угодами.
На юридичному рівні проблема була розв’язана Судом Співто
вариств, який у 70х роках минулого століття у рішеннях за низ
кою справ проголосив, що у правопорядку Співтовариства основні
права людини захищаються як «загальний принцип права Співто
вариства». Ця норма стала судовим прецедентом. Суть її полягає
в тому, що будьякий ухвалений інститутом Співтовариства пра
вовий акт, що порушує такі права, може бути скасований Судом
Співтовариств.
Зрештою ця практика отримала закріплення в Договорі про
Європейський Союз. Значення прав людини підкреслено у п. 1
ст. 6 Договору, що відносить повагу до прав людини до принципів,
на яких заснований Союз. Частина 2 ст. 6 встановлює, що «Союз
поважає основні права людини, – як вони гарантовані підписа
ною в Римі 4 листопада 1950 р. Європейською Конвенцією про
захист прав людини та основних свобод, і як вони випливають із
спільних для державчленів конституційних традицій, – як за
гальні принципи права Співтовариств». Стаття 46 Договору надає
під юрисдикцію Суду Співтовариств право перевіряти дії інсти
тутів ЄС на предмет їх відповідності п. 2 ст. 6.
7 грудня 2000 р. керівниками трьох політичних інститутів Со
юзу – Європейського парламенту, Ради Союзу та Європейської
Комісії – була підписана і урочисто проголошена Хартія Євро
пейського Союзу про права людини.
242 Розділ 18
Документ містить чотири групи норм: що встановлюють суб’єк
тивні права і свободи, їх гарантії, деякі загальні принципи, а також
норми, що визначають дію Хартії як юридичного акту. Хартія скла
дається з преамбули і 54 статей, що об’єднані у 7 глав. Структура
документу є новаторською: права людини розташовані не за вида
ми, як це традиційно прийнято (особисті, політичні, соціальні, еко
номічні), а згідно з цінностями, на захист яких вони спрямовані.
Тому Хартія не використовує класичного протиставлення грома
дянськополітичних і соціальноекономічних прав, навпаки, вона
закріплює принцип неподільності всіх основних прав і свобод.
На сьогодні Хартія не є юридично обов’язковим документом.
Планується надати цьому документу найвищої юридичної сили у
правопорядку ЄС шляхом включення всього тексту Хартії до ус
тановчого документу Європейського Союзу.
§ 3. Правовий статус держав>членів
у Європейському Союзі
Правовою підставою набуття державою членства у Союзі
є ст. 49 Договору про ЄС, згідно з якою будьяка європейська краї
на може звернутися з проханням про набуття членства. Для цьо
го необхідно, щоб держава поважала принципи свободи, демок
ратії, права людини і основні свободи, верховенство права.
Позитивне рішення про вступ приймається Радою ЄС за умо
ви відповідності державикандидата критеріям, що свідчить про
її готовність виконувати обов’язки державичлена ЄС: а) ста
більність державних Інституцій, що гарантують демократію, вер
ховенство права, права людини та захист меншин (політичний
критерій); б) наявність функціонуючої ринкової економіки, а та
кож здатність протистояти конкурентному тиску та ринковим
силам у межах Союзу (економічний критерій); в) спроможність
прийняти зобов’язання щодо членства, включаючи відданість
цілям політичного, економічного та монетарного союзу.
Європейський Союз прийнято характеризувати як наддержав
ну (наднаціональну) організацію. Очевидно, що це стало можли
вим лише внаслідок надання Союзу прав, які традиційно нале
жать виключно державі й характеризуються як суверенні.
Як виглядає, такий добровільний масштабний перерозподіл
влади з метою створення «як ніколи тісного союзу між народами
Особливості конституційного права держав>членів... 243
Європи» став можливим лише завдяки тому, що державичлени
об’єдналися навколо спільних цінностей. У п. 1 ст. 6 Договору про
ЄС визначено, що «Союз заснований на принципах свободи, де
мократії, поваги до прав людини і основних свобод, верховенства
права, – принципах, спільних для державчленів». Очевидно, що у
цьому положенні у концентрованому вигляді виражене спільне
конституційноправове надбання держав Західної Європи.
Масштаби і якість співробітництва у межах Союзу такі, що
недотримання зазначених принципів однією з державчленів не
тільки унеможливить їх подальше співробітництво, а й створить
серйозну загрозу національній ідентичності інших державчленів.
Саме тому ці принципи не можуть підлягати будьякій ревізії.
У зв’язку з цим у ст. 7 Договору про ЄС закріплено механізм
захисту зазначених цінностей. Рада Союзу більшістю у чотири
п’ятих своїх членів, після отримання згоди Європейського Пар
ламенту, має право визначити «очевидний ризик серйозного по
рушення державоючленом принципів, зазначених у пункті 1
статті 6» і надати необхідні рекомендації цій державі. Якщо пору
шення не буде припинене державоюпорушником, то Рада Союзу
після отримання згоди Європейського Парламенту може одного
лосно визначити «існування серйозного і тривалого порушення
державоючленом принципів, зазначених у пункті 1 статті 6».
Констатація порушення може супроводжуватися ухваленням
Радою рішення про обмеження певних прав державипорушни
ка, що випливають із Договору про ЄС, зокрема, права голосу її
представника у Раді Союзу. Але ця держава повинна продовжу
вати виконувати всі обов’язки, покладені на неї Договором про
ЄС. Якщо ситуація із дотриманням п. 1 ст. 6 Договору зміниться
на краще, Рада може змінити або скасувати накладену санкцію.
Очевидно, що п. 1 ст. 6 і ст. 7 Договору про ЄС встановлюють
чіткі обмеження свободи державчленів незалежно визначати
свою політичну систему, тобто обмежують конституційну са
мостійність державчленів. Утім, це явище не є унікальним.
Навіть у міжнародному публічному праві, що міцно тримається
принципів суверенної рівності держав і невтручання у їх
внутрішні справи, існують численні правові норми, що забороня
ють вибір певних політичних режимів. Що є унікальним у ЄС,
так це досить висока ступінь визначеності стандарту політичного
режиму, а також наявність колективної системи забезпечення
взаємної конституційної стабільності в державахчленах.
244 Розділ 18
Компетенція Союзу і Співтовариств не є універсальною,
хоча і надзвичайно широка. Союз досягає визначених у ст. 2 До
говору про ЄС цілей визначеними правовими засобами у межах
визначених повноважень.
Оскільки ЄС поки що не має власних поліцейських сил чи армії
з повноваженнями забезпечувати примусову реалізацію правових
приписів, реалізація права ЄС залежить виключно від доброї волі
державчленів. У зв’язку з цим у ЄС були створені особливі юри
дичні механізми, що визначають взаємні зобов’язання держав
членів із реалізації права Співтовариства.
Установчі договори не містять положень про порядок дії норм
права співтовариства у правопорядках державчленів. Проблема
була вирішена Судом Співтовариств, що своїми рішеннями вста
новив принципи верховенства і прямої дії права Співтовариств у
національних правопорядках.
Принцип верховенства (пріоритету) права Співтовариства
встановлює, що будьяка норма права Співтовариства, незалежно
від того, міститься вона в установчому договорі чи законодавчих
актах інститутів ЄС, має вищу юридичну силу щодо будьякої нор
ми національного права, навіть якщо вона закріплена у конституції.
Принцип прямої дії права Співтовариства полягає в тому, що
права приватних осіб, встановлені нормами права Співтовариства,
що мають пряму дію, можуть захищатися безпосередньо націо
нальними судами.
Важливим доповненням до принципу прямої дії є інститут
відповідальності державчленів перед приватними особами за
порушення права Співтовариства. Державапорушник не може
обмежитися відповідальністю лише перед Співтовариством та
іншими державамичленами, як це має місце згідно з загальним
міжнародним правом.
Договір про ЄС містить комплекс норм, покликаних запобіг
ти загарбанню Союзом надмірної влади, втраті державамичле
нами контролю над ЄС, нехтуванню національними інтересами
державчленів при прийнятті рішень інститутами Союзу.
Перш за все, слід заначити п. 3 ст. 6 Договору про ЄС, що по
кладає на Союз обов’язок поважати національні ідентичності
державчленів. Як виглядає, зміст ст. 6 спрямований на те, щоб
європейська та національні ідентичності були не конфліктуючи
ми, а доповнювали одна одну.
Особливості конституційного права держав>членів... 245
Серйозним засобом стримування недемократичних і неправо
вих ініціатив із боку інститутів Союзу стало запровадження
принципу поваги до прав людини. Незважаючи на всі спори щодо
змісту гарантій, що містяться у Хартії Європейського Союзу про
основні права, а також щодо її юридичної сили, цей документ у
недалекому майбутньому дозволить попереджувати вжиття Со
юзом заходів, що можуть порушити спільний стандарт прав лю
дини, досягнутий у державахчленах.
Ще один засіб, що захищає компетенцію державчленів від за
зіхань інститутів Союзу, – це принцип субсидіарності, який
Союз зобов’язаний поважати при досягненні поставлених перед
ним завдань (ст. 2 Договору про ЄС). Принцип покликаний вста
новити основні правила розподілу компетенцій Союзу та його
державчленів. Його зміст закріплений у ст. 5 Договору про Євро
пейське співтовариство: у галузях, де Співтовариство не має вик
лючної компетенції, воно може вжити певних заходів тільки тоді
й у таких межах, коли мета запланованого заходу не може бути на
належному рівні досягнута самими державамичленами.
Існує ще один правовий засіб, що дозволяє державамчленам
уникати участі у проектах Союзу, які суперечать їх національним
інтересам, – це механізм поглибленого співробітництва (час
тина VII Договору про ЄС, статті 43–45). Не менше восьми дер
жавчленів, що бажають встановити більш тісне співробітництво
з окремих питань, що входять до сфери компетенції ЄС, можуть
встановити між собою поглиблене співробітництво. Один з найв
ідоміших прикладів усунення державичлена від участі у проекті
ЄС, що не відповідає її інтересам, – це відмова Великобританії
запровадити загальноєвропейську валюту замість національної.
Право на вихід із Союзу або Співтовариств не передбачене
установчими договорами. Скоріше за все, причина полягає в тому,
що на час укладання договорів передбачалося, що цього резуль
тату можна досягти шляхом використання традиційного інститу
ту міжнародного публічного права – денонсації міжнародного
договору. Теоретично державачлен може у будьякий момент
вийти зі складу учасників установчих договорів, оскільки є суве
ренним утворенням. Але з практичних міркувань такий варіант
захисту своїх прав виглядає нереальним.
246 Розділ 18
§ 4. Конституційно>правове регулювання
членства держав у Європейському Союзі
Для реалізації своїх зобов’язань у рамках ЄС державичлени
повинні забезпечити відповідні внутрішньодержавні правові ме
ханізми. Оскільки коло цих зобов’язань надзвичайно широке, то
процес адаптації національного законодавства потребував запро
вадження спеціальних норм у юридичні акти найвищої юридич
ної сили – конституції державчленів. Виняток становить Вели
кобританія, що не має кодифікованої конституції.
Отже, специфічною рисою конституцій державчленів ЄС є
наявність у них положень, що юридично дозволяють членство
держави у Співтовариствах і Союзі. Проте аналіз цих норм не
дозволяє говорити про існування якоїнебудь єдиної загальноєв
ропейської конституційної практики з цього питання.
У Конституційному акті Данії 1953 р., конституціях Іспанії
(1978 р.), Італії (1947 р.), Люксембургу (1868 р.), Нідерландів
(1983 р.) узагалі немає жодної згадки про Європейський Союз або
Європейські співтовариства. Норми, що регулюють членство у цих
організаціях, сформульовано з розрахунком на загальне застосу
вання для участі у будьяких інтеграційних об’єднаннях. По суті,
така сама модель має місце у конституціях Бельгії (1970 р.) і Греції
(1975 р.) та шведському Акті про уряд 1809 р., що містять лише
однудві норми, присвячені спеціально для випадку ЄС. Натомість
у конституціях Австрії (1920 р.), Ірландії (1937 р.), Німеччини
(1949 р.), Франції (1958 р.), Португалії (1982 р.) і Фінляндії (1999
р.) закріплені більшменш широкі комплекси норм, що регулю
ють різноманітні аспекти членства держави саме у ЄС.
Варто звернути увагу на те, що у конституціях Австрії, Греції,
Португалії, Фінляндії згадується тільки Європейський Союз, а в
конституції Бельгії – тільки Європейське Співтовариство. У кон
ституціях Ірландії, Німеччини, Франції й Швеції йде посилання
як на Співтовариства, так і на Союз.
Зазвичай норми, що юридично оформлюють членство держа
ви у ЄС, містяться у статті чи статтях, присвячених міжнарод
ноправовим питанням: про дію міжнародноправових норм у на
ціональному правопорядку та участь держави у міжнародних
міждержавних організаціях. Виняток становлять австрійська та
французька конституції. У Конституції Австрії переважна біль
Особливості конституційного права держав>членів... 247
шість положень про ЄС розташовані у окремому підрозділі «Євро
пейський Союз» глави І «Загальні положення; Європейський
Союз». Отже, їх віднесено до питань, що мають найважливіше
значення для конституційного ладу держави. У Конституції
Франції усі норми щодо ЄС містяться у розділі XV «Про Євро
пейські Співтовариства і Європейський Союз».
Немає єдиного стандарту і щодо обсягу регулювання. Усі кон
ституції мають норми, які санкціонують участь держави у міжна
родних організаціях інтеграційного типу, що вимагає обмеження
її суверенних повноважень. Але в Данії, Люксембурзі, Іспанії та
Італії це – єдине питання, пов’язане з членством цих держав у
ЄС, що урегульоване на рівні конституції. Дуже вузьке коло пи
тань членства у ЄС міститься у конституціях Бельгії та Греції, а
також шведському Акті про уряд. Натомість у конституціях інших
державчленів врегульовано такі питання, як порядок призначен
ня представників держави в органах ЄС та здійснення контролю
за їх діяльністю, дія норм права Співтовариств у національному
правопорядку, право регіонів впливати на позицію держави з пи
тань, що зачіпають їх інтереси, а також право громадян інших дер
жавчленів на участь у муніципальних виборах та виборах до
Європейського Парламенту.
Перш за все, слід звернути увагу на конституційні норми, що
уповноважують приєднання держави до Європейського Союзу.
Членство у ЄС восьми держав ґрунтується на конституційних
нормах, що містять загальне правило про передачу або обмежен
ня суверенних повноважень держави на користь міжнародних
організацій, без спеціального виокремлення випадку Європейсь
кого Союзу: ст. 9 Конституції Австрії, ст. 34 Конституції Бельгії,
ст. 28 Конституції Греції, § 20 Конституційного Акту Данії, ст. 93
Конституції Іспанії, ст. 11 Конституції Італії, ст. 49bis Консти
туції Люксембургу, ст. 92 Конституції Нідерландів.
У конституціях чотирьох держав (Ірландії, ФРН, Франції,
Швеції) можна знайти як норми, що розраховані на загальне пра
вило, так і норми про участь держави саме у Європейському Союзі,
які застосовуються як lех specialis.
Лише в Конституції Португалії є норма про її членство в ЄС
(п. 6 ст. 7), але немає жодних положень про можливість передачі
або обмеження суверенітету на користь інших міжнародних орга
нізацій.
248 Розділ 18
Нарешті, окремий випадок становить Конституція Фінляндії,
у якій узагалі відсутні будьякі положення про передачу або об
меження суверенних повноважень на користь міжнародних орга
нізацій, у тому числі ЄС. Як виглядає, участь цієї держави у ЄС
ґрунтується на секції 94 Конституції, що регулює порядок укла
дання державою міжнародних договорів.
Формулювання конституційних норм про обмеження суве
ренних прав державчленів надзвичайно різноманітні. Йдеться
про передачу суверенних повноважень (Німеччина), передачу
федеральних повноважень (Австрія), передачу повноважень, що
ґрунтуються на конституції (Іспанія), передачу права парламен
ту приймати рішення (Швеція), делегування повноважень, нада
них органам влади конституцією (Данія), тимчасове надання
здійснення повноважень, закріплених конституцією за законодав
чою, виконавчою та судовою владою (Люксембург), надання
здійснення визначеного повноваження (Бельгія), надання зако
нодавчих, виконавчих і судових повноважень (Нідерланди), об
меження суверенітету (Італія). Конституція Греції (п. 2 ст. 28)
регулює умови надання установам міжнародних організацій по
вноважень, передбачених конституцією, а у п. 3 – обмеження
здійснення національного суверенітету.
Як видно, в одних випадках об’єктом є суверенні права (суве
ренітет) усієї держави, а в інших – права, надані конституцією
органам держави.
У конституціях двох державчленів використана інша юридич
на конструкція: мова йде про можливість укладання угоди з ме
тою спільного здійснення повноважень, необхідних для заснуван
ня Європейського Союзу (Португалія), і про участь у Європейсь
ких Співтовариствах і Союзі на основі спільного здійснення
державамиучасницями деяких своїх повноважень (Франція).
При цьому у французькій конституції також говориться про «пе
редачу повноважень», але лише у зв’язку із санкціонуванням
участі держави в конкретних галузях співробітництва, – створенні
Європейського економічномонетарного союзу та встановленні
норм щодо свободи пересування людей (ст. 88
2
Конституції).
Не менш різноманітними є суб’єкти, яким передаються повно
важення державчленів: Європейський Союз (ФРН, Франція,
Португалія), Європейські Співтовариства (Швеція, Франція),
міжнародна організація (Італія), міжнародні та наднаціональні
Особливості конституційного права держав>членів... 249
організації (Іспанія), міжурядові організації або їхні органи (Ав
стрія), установи міжнародних організацій (Греція), міжнародні
установи (Нідерланди), міжнародні публічні установи (Бельгія),
установи, підпорядковані міжнародному праву (Люксембург),
міжнародні органи влади, створені взаємною угодою з іншими дер
жавами з метою сприяння міжнародним правовим нормам та
співробітництву (Данія).
Слід звернути увагу також на практику встановлення умов, до
тримання яких вимагається для передачі повноважень на користь
ЄС: дотримання основ демократичного правління (Греція, ФРН),
соціального та федеративного принципів, верховенства права
(ФРН), принципу субсидіарності (Португалія, ФРН), непорушен
ня прав людини (Греція), забезпечення рівня захисту прав люди
ни, що є рівноцінним рівню, який надається національною консти
туцією (ФРН, Швеція) та Європейською Конвенцією про захист
прав людини та основних свобод (Швеція), надання належної ува
ги меті економічного та соціального згуртування (Португалія).
У деяких випадках ця умова сформульована у вигляді мети,
заради якої здійснюється обмеження суверенних повноважень:
створення об’єднаної Європи (ФРН), створення світового поряд
ку, що забезпечує мир і справедливість між націями (Італія), спри
яння міжнародним правовим нормам та співробітництву (Данія).
Також ідеться про рівність та/або взаємність щодо інших дер
жав при ухваленні рішення про уповноваження ЄС суверенними
повноваженнями (Греція, Данія, Італія, Португалія, Франція).
Конституції Греції й Франції наголошують на вільності такого
кроку держави, а Конституція Люксембургу – на його тимчасо
вості. Із конституцій Австрії, Бельгії й Данії випливає, що можуть
бути делеговані чи обмежені тільки певні повноваження. За Кон
ституцією Греції передача конституційних повноважень або об
меження суверенітету повинні слугувати важливим національним
інтересам або диктуватися ними.
У конституціях деяких державчленів установлені особливі
вимоги до процедури ухвалення правового акту (міжнародного
договору або закону), що оформлює рішення про приєднання до
ЄС або передачу повноважень на його користь: отримання згоди
верхньої палати парламенту (ФРН, Австрія), кваліфікована
більшість у парламенті (Греція, Швеція, Данія), ухвалення орга
нічного закону (Іспанія).
250 Розділ 18
Конституції деяких державчленів передбачають спеціальну
процедуру затвердження міжнародного договору у випадку його
конфлікту з конституцією, що зазвичай, має місце у випадку ус
тановчих договорів Співтовариств і Союзу та угод про внесення
до них змін. Це може бути внесення попередніх змін до консти
туції (наприклад, в Іспанії, Франції) або ухвалення договору ква
ліфікованою більшістю голосів депутатів парламенту (приміром,
у Нідерландах, Португалії, Фінляндії, ФРН). Таким чином, ос
танній варіант дозволяє фактичну зміну конституції без формаль
ного затвердження поправок до неї.
У конституціях трьох державчленів містяться специфічні по
ложення, що стосуються їх участі у певних галузях співробіт
ництва в рамках ЄС.
У ст. 88
2
Конституції Франції спеціально виокремлені два пи
тання: створення Європейського економічномонетарного союзу
та регулювання свободи пересування людей. Стаття 23f Консти
туції Австрії встановлює додаткові вимоги до процедури прий
няття рішень про участь держави у співробітництві в рамках дру
гої і третьої опор ЄС. Особливо це стосується участі у заходах із
створення спільної оборони Євросоюзу, зокрема, участі у мирот
ворчих та інших військових операціях. Конституція Ірландії (пун
кти 6 і 8 ст. 29) дозволяє здійснити вибір певних варіантів зобов’я
зань для держави, дозволені відповідно установчими договорами
ЄС, за умови отримання попередньої згоди обох палат парламен
ту. Більше того, у п. 9 ст. 7 міститься пряма заборона на участь
Ірландії у заходах із створення спільної військової оборони дер
жав–членів Союзу, передбачених Ніццькою угодою.
Один із найцікавіших наслідків участі державичлена у ЄС, –
це фактичний перерозподіл повноважень між різними гілка
ми влади усередині країни, що формально не передбачається на
ціональними конституціями. Головна причина цього полягає у
тому, що законодавчу владу в ЄС має Рада Союзу, до якої вхо
дять представники виконавчої гілки влади державчленів.
Зважаючи на надзвичайно широке коло питань, які регулю
ються правом ЄС без потреби ухвалення національних законів, у
результаті маємо приховану узурпацію виконавчою владою по
вноважень законодавчої гілки влади. Звідси так звана проблема
демократичного дефіциту в діяльності Союзу. На рівні ЄС цю
проблему намагаються вирішити, перш за все, шляхом розширен