Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн

Подождите немного. Документ загружается.

Місцеве управління у зарубіжних країнах 211

Термін повноважень місцевих представницьких органів управ

ління може бути 1 рік (канадські провінції), 2 роки (Мексика,

Болівія, Литва), 3 роки (Швеція, Естонія), 4 роки (Норвегія,

Польща, Японія, Угорщина, Білорусь, Болгарія, Чехія), 5 років

(Туреччина, Кіпр), 6 років (Франція, Бельгія, Люксембург). Не

великий строк повноважень місцевих представницьких органів

управління надає змогу електорату здійснювати досить суворий

контроль за діяльністю своїх обранців. У той же час такий неве

ликий термін повноважень даних органів має і негативний аспект.

Так, місцеві радники не мають можливості увійти у курс справ,

їм важко планувати перспективи розвитку адміністративнотери

торіальної одиниці, зокрема, часті вибори є немалим навантажен

ням на місцеві бюджети.

Найчастіше переобирається увесь склад місцевого представ

ницького органу. Хоча з метою забезпечення наступництва діяль

ності даного органу можливе використання так званих «частко

вих виборів», які передбачають часткову ротацію членів вибор

ного органу. Зокрема, муніципальна рада американського міста

СанФранциско складається з 11 осіб, які представляють інтере

си населення окремих районів міста. П’ять із шести з них за чер

гою переобираються кожні 2 роки на 4 роки.

Законодавство більшості зарубіжних країн встановлює певні

вимоги щодо кандидатів на посади у місцевих представницьких

органах. Зокрема Адміністративний кодекс Франції визначає,

що радником (депутатом) муніципальної ради може стати кож

ний платник податків комуни. Але існує і певне обмеження –

забороняється поєднувати муніципальний мандат з будьяким

іншим. На сучасному етапі в європейських країнах бути обра

ним до місцевих представницьких органів може і не громадянин

держави. Конституція Нідерландів 1983 р. – Глава 7 «Провінції,

муніципалітети, органи водного контролю й інші державні орга

ни», ст. 130 встановлює, що право брати участь у виборах муні

ципальних рад та бути обраним до її складу може бути надано

особам, які не є громадянами Нідерландів, але постійно мешка

ють у муніципалітетах.

Крім виборних членів, до складу місцевих представницьких

органів можуть входити і члени, які призначаються. Наприклад, у

Великобританії інститут членів, що призначаються – олдерменів

– представників еліти, був запроваджений Законом про муніци

пальні корпорації 1835 р. та скасований у рамках муніципальної

212 Розділ 16

реформи 1974 р. Запровадження олдерменів було пов’язане з не

обхідністю досягнення компромісу між консерваторами, які зна

ходилися в опозиції, і урядом лібералів. Зараз подібні олдермени

працюють у раді корпорації індійських муніципальних корпорацій.

У більшості зарубіжних країн місцеві представницькі органи

однопалатні. Однак у зарубіжній практиці існують і винятки, коли

місцевий представницький орган управління двопалатний, зокре

ма муніципальні збори НьюЙорка складаються з двох палат. Склад

палат місцевого представницького органу в цілому подібний до

складу палати парламенту. Як правило, законодавство зарубіжних

країн визначає склад місцевого представницького органу. Зокре

ма, Конституція Угорщині 1990 р. – Глава 9 «Місцеве самовряду

вання», ст. 44/В встановлює, що орган місцевого самоврядування

очолюється мером. Представницький орган може обирати коміте

ти та утворювати бюро. Взагалі місцеві представницькі органи за

рубіжних країн у своєму складі мають право утворювати комісії

(комітети), а у муніципальних радах Німеччини працюють і фракції.

Комітети (комісії) бувають постійними і тимчасовими, обов’яз

ковими та факультативними, територіальними, дорадчими тощо.

Більшість членів комітетів (комісій) є членами органу місцевого

самоврядування та обираються місцевими представницькими орга

нами на своїх засіданнях. Водночас у деяких країнах дозволяєть

ся залучати до роботи в органі осіб, які не є його членами. На

приклад, в Угорщині, Великобританії законодавство регламентує

можливість включення до складу будьякого комітету фахівця у

певній галузі, який не має членства в місцевому представницько

му органі управління.

Постійні комітети (комісії) функціонують протягом усього

терміну повноважень органу місцевого самоврядування. Тимча

сові комітети (комісії) з’являються при необхідності вирішення

якоїнебудь проблеми та розпускаються після виконання свого

завдання. Формування обов’язкових комітетів (комісій) регулю

ється у законодавстві країни. Так, шведські муніципалітети по

винні утворювати комітети з освіти, навколишнього середовища,

охорони здоров’я, будівництва та ін. А у Чехії муніципалітети

повинні формувати лише фінансовий та контрольний комітети.

Територіальні комітети (комісії) об’єднують членів органу місце

вого самоврядування від певного району та відповідають за його

розвиток. До складу дорадчих комітетів (комісій) входять як му

ніципальні радники, так і представники населення; вони існують

Місцеве управління у зарубіжних країнах 213

для обміну думками членів місцевих рад і громадян. Наприклад,

у Франції такі комісії отримали назву «позамуніципальні комісії».

В основному місцеві представницькі органи влади працюють

посесійно. У низових адміністративнотериторіальних одиницях,

як правило, сесії проводяться частіше, ніж у регіональних. Зокре

ма, у Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чоти

ри рази на рік, тоді як генеральні ради департаментів – два рази

на рік. Відповідно до статутного права Великобританії місцеві

ради громад проводять сесії не менше чотирьох разів на рік, у той

же час ради графств працюють щоквартально. Крім чергових сесій,

законодавство зарубіжних країн передбачає можливість скликан

ня позачергових сесій. Як правило, позачергові сесії проводяться

на вимогу уряду, відповідного представника державної адмініст

рації; певного числа членів місцевого представницького органу

управління, а також за ініціативою виконавчого органу місцевого

самоврядування. На цих сесіях розглядаються лише ті питання,

з приводу яких вони були скликані.

Як було зазначено вище, у складі місцевого представницького

органу управління функціонує його виконавчий орган. Основна

мета запровадження виконавчого органу полягає у необхідності

організації постійної виконавчої та розпорядчої діяльності орга

ну місцевого самоврядування. Головними функціями виконавчого

органу є: представлення інтересів місцевого представницького

органу у відносинах з іншими органами влади, організаціями; ук

ладання угод і договорів; виконання повноважень, які делеговані

йому радою: керування службами представницького органу: реа

лізація рішень ради; здійснення контролю за виконанням норма

тивних актів ради тощо.

Спосіб формування одноособового виконавчого органу (мера,

бургомістра, алькальда, президента) або колегіального виконав

чого органу (джунти. магістрату, муніципальної палати, жунти)

може бути різним;

а) у законодавстві встановлюються можливі варіанти фор

мування виконавчого органу. Зокрема. Конституція Болгарії

1991 р. – Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адмініст

рація», ст. 139 встановлює, що органом виконавчої влади в об

щині є кмет. Він обирається населенням або общинною радою

строком на 4 роки у порядку, визначеному законом;

б) місцевий представницький орган управління особисто фор

мує виконавчий орган. Так, у Франції муніципальна рада таєм

214 Розділ 16

ним голосуванням за мажоритарною системою у два тури обирає

зі свого складу мера та його заступників. В Італії обласна рада

формує зі свого складу обласну джунту. Голова та члени (асесо

ри) джунти обираються таємним голосуванням двома третинами

членів обласної ради. Кожен асесор відповідає за конкретний на

прям обласного управління;

в) виконавчий орган місцевого самоврядування обирається

безпосередньо населенням певної території, причому окремо від

самого місцевого представницького органу управління. Наприк

лад, в Японії губернатори префектур, мери міст та старости се

лищ обираються населенням. У Німеччині (у більшості земель)

бургомістр обирається безпосередньо населенням на строк від 4

до 8 років. Конституція Португалії 1976 р. – Глава З «Муніци

пія», ст. 252 встановлює, що муніципальна палата є виконавчим

колегіальним органом муніципії, яка обирається громадянами –

виборцями, що мешкають на території муніципії. Головою муні

ципальної палати становиться особа, яка очолила список канди

датів, що отримала найбільше число голосів;

г) функції виконавчого органу місцевого представницького

органу виконує особа, яка призначається. Наприклад, у Бельгії,

Нідерландах мери формально призначаються главою держави за

пропозицією місцевого представницького органу управління. У

Німеччині на рівні повіту ландтрат призначається урядом землі.

Своєрідний виконавчий орган існує у містах США, де його пов

новаження здійснює спеціально запрошений управляючий–ме

неджер. Така система в американській правовій доктрині отри

мала назву «рада–управляючий». Управляючий є фахівцем у га

лузі економічного та політичного міського розвитку та наймається

на певний термін муніципальною радою. Надалі система «рада–

управляючий» поширилася у Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.

§ 4. Компетенція органів місцевого управління

та їх відносини з центральними органами держави

На сучасному етапі у зарубіжних країнах спостерігається тен

денція щодо збільшення обсягу компетенції місцевих органів уп

равління, у тому числі у таких важливих сферах, як освіта, кому

нальне господарство, будівництво, медичне обслуговування тощо.

У зв’язку з чим сьогодні у зарубіжних країнах компетенція місце

вих органів влади регулюється у конституційному, органічному,

Місцеве управління у зарубіжних країнах 215

поточному законодавстві, а також актами глави держави і вико

навчої влади, судовими прецедентами тощо.

Водночас необхідно враховувати, що у зв’язку з різними функ

ціями, які покладаються на місцеві державні органи та місцеві

представницькі органи, законодавство відокремлює і їх компетен

цію. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. – Глава 10 «Місцеве

самоврядування та управління», ст. 120 регулює компетенцію

органів самоврядування, а ст. 123 визначає повноваження органів

управління в адміністративних одиницях.

Слід також вказати на різний підхід до визначення можливос

тей місцевих органів влади. У більшості зарубіжних країн пере

важає так званий принцип «позитивного регулювання діяльності

місцевих органів управління», тобто обсяг компетенції встанов

люється шляхом ретельного перерахування їх повноважень у пев

них сферах. Таким чином, місцеві органи управління мають пра

во здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у законо

давстві, хартіях. Зазначений підхід значною мірою обмежує

діяльність місцевих органів влади та надає можливість цент

ральній владі здійснювати посередній, але досить суттєвий конт

роль за роботою місцевих органів. Зокрема, судові інстанції будь

яке відхилення від передбаченого у законодавстві повноваження

трактують не на користь місцевого органу влади та визнають такі

відхилення протизаконними. У зв’язку з чим американські муні

ципалітети, розробляючи хартії самоврядування, прагнуть яко

мога точніше та ретельніше зафіксувати в них свою компетенцію.

В інших зарубіжних країнах діє так званий принцип «негатив

ного регулювання діяльності регулювання». Відповідно до дано

го принципу місцеві органи управління мають право здійснюва

ти усі дії, які безпосередньо не заборонені у законодавстві та не

знаходяться у віданні інших органів влади. У такому випадку об

сяг та зміст компетенції місцевих органів влади є залишковим.

Так, у Конституції Республіки Казахстан 1995 р. – Розділ 8

«Місцеве державне управління та самоуправління», ст. 85 визна

чає, що місцеве державне управління здійснюється місцевими

представницькими та виконавчими органами, які відповідальні

за стан справ на відповідній території. Конституція Молдови 1994 р.

(у ред. 1996 р.) – Глава 8 «Публічне управління», ст. 112 «Селищні

та міські влади», п. 2: «відповідно до закону місцеві ради та при

мари діють як самостійні управляючі влади та вирішують гро

мадські справи селищ і міст».

216 Розділ 16

Для кращого розуміння ролі місцевих органів у сучасній дер

жаві в юридичній літературі прийнято класифікувати повнова

ження місцевих представницьких органів влади щодо певних сфер.

Так, відрізняють повноваження у фінансовоекономічній сфері,

в галузі охорони громадського порядку, у галузі комунального

обслуговування й охорони навколишнього середовища, повнова

ження у соціальній сфері. Кілька слів скажемо щодо кожного

різновиду компетенції місцевих органів управління:

а) повноваження у фінансовоекономічній сфері полягаються

у праві місцевих представницьких органів приймати місцевий

бюджет, а також брати участь у формуванні державних фінансо

воекономічних програм. Зокрема, Конституція Австрії 1920 р. –

Розділ 4 «Законодавча і виконавча влада земель», В «Громади»,

ст. 116 формулює, що громада є самостійною господарською оди

ницею. Вона має право у межах, встановлених законами Феде

рації та землі, володіти будьякого роду майном, придбавати його

та розпоряджатися ним, займатися господарським підприємниц

твом, а також у рамках фінансової системи самостійно формува

ти свій бюджет і збирати податки;

б) повноваження у галузі охорони громадського порядку озна

чають, що у віданні місцевих представницьких органів знаходить

ся право визначати діяльність місцевих поліцейських служб. Вод

ночас такі повноваження, як правило, здійснюються спільно з місце

вими державними органами управління. Зокрема, у Франції

префект (представник центральної влади у департаменті) очолює

поліцейську службу. Так, Конституція РФ 1993 р. – Глава 8 «Місце

ве самоврядування», ст. 131 встановлює, що органи місцевого са

моврядування здійснюють охорону громадського порядку;

в) повноваження у галузі комунального господарства й охоро

ни навколишнього середовища передбачають, що місцеві пред

ставницькі органи мають право регулювати питання транспорту,

дорожнього руху, місцевого будівництва, різних комунальних

послуг (водопостачання, теплопостачання, каналізації тощо), са

нітарного становища міста, охорони природи, води, повітря тощо.

Наприклад, Конституція Туркменистану 1992 р. (із змінами від

1995 р.) – Розділ 4 «Місцеве самоврядування», ст. 86, п. 4 вста

новлює, що до відання Генгешів відноситься визначення заходів

щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони

навколишнього середовища;

Місцеве управління у зарубіжних країнах 217

г) до повноваження місцевих представницьких органів у соці

альній сфері відносять організацію допомоги малозабезпеченим,

інвалідам, утримання безкоштовних їдалень, домів для старих,

підтримку муніципальних лікарень, шкіл, бібліотек, дитячих

садків тощо. Як правило, зазначені повноваження докладно вста

новлюються у поточному законодавстві та статутах місцевих пред

ставницьких органів, а у конституціях зарубіжних країн вони

втілюються у такі формулювання – «вирішення питань економіч

ного, соціального та культурного розвитку території» (Консти

туція Узбекистану 1991 р. у ред. 1993 р. – Глава 21 «Основи дер

жавної влади на місцях», ст. 100). У деяких зарубіжних конститу

ціях ці повноваження виділяються як приоритетні. Так, Конституція

Македонії 1991 р. – Розділ 5 «Місцеве самоврядування», ст. 115

визначає, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни

безпосередньо або через своїх представників вирішують справи

місцевого значення, зокрема щодо міського планування, кому

нальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення

та охорони дитинства, а також дошкільного виховання, початко

вої освіти, основних питань охорони здоров’я та ін.

Визначені вище повноваження у певних сферах здійснюють

ся за допомогою наступних методів – регулювання й управління.

Метод регулювання полягає у праві видачі ліцензій, дозволів,

накладення заборони, а також прийнятті актів, які часто підляга

ють контролю з боку державної влади (про це буде сказано ниж

че). Метод управління передбачає право місцевого представниць

кого органу управляти установами, підприємствами, які є муні

ципальною власністю.

Що стосується компетенції місцевих державних органів управ

ління, то вона також встановлюється у конституційному, органіч

ному, поточному законодавстві та інших джерелах. Наприклад,

Конституція Болгарії 1991 р. – Глава 7 «Місцеве самоврядуван

ня та місцева адміністрація», ст. 143 визначає, що управління в

області здійснюється обласним управителем за допомогою облас

ної адміністрації. Обласний управитель призначається Радою

міністрів. Обласний управитель забезпечує проведення держав

ної політики, несе відповідальність за захист національних інте

ресів, законності та здійснення громадського порядку і здійснює

адміністративний контроль.

Як було вже зазначено у попередніх параграфах, у зарубіжних

країнах центральна влада завжди створює умови, за якими адмі

218 Розділ 16

ністративнотериторіальні одиниці мають певну самостійність,

котра, у той же час, постійно контролюється центральними дер

жавними органами або місцевими державними органами управ

ління. Можна сказати, що здійснення контролю за діяльністю

місцевих представницьких органів управління є однією з найваж

ливіших функцій місцевих державних органів. Тому у більшості

конституцій зарубіжних країн такі положення обов’язково зафі

ксовані. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. – Глава 10 «Місце

ве самоврядування й управління», ст. 123 встановлює, що нагляд

за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції

та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначе

ними урядом представниками. Так, Конституція Португалії 1976 р.

Розділ 8 – «Організація місцевої влади», ст. 243 «Адміністратив

на опіка» визначає, що адміністративна опіка над місцевими са

моврядними установами полягає у нагляді за дотриманням зако

ну органами самоврядних установ та здійснюється у формах, які

передбачені у законодавстві.

Водночас це не означає, що такий адміністративний контроль

не має ніяких обмежень. Європейська хартія про місцеве само

врядування 1985 р., ст. 8 «Адміністративний контроль за діяль

ністю органів місцевого самоврядування» передбачає існування

такого контролю та визначає його принципи: а) будьякий адміні

стративний контроль над органами місцевого самоврядування

може здійснюватися лише у формах і у випадках, встановлених

конституцією або законом; б) будьякий адміністративний конт

роль над органами місцевого самоврядування, як правило, має

бути призначений лише для забезпечення законності та консти

туційних принципів. Водночас адміністративний контроль може

включати також контроль вищих органів влади за належним ви

конанням органами місцевого самоврядування делегованих пов

новажень; в) будьякий адміністративний контроль над органами

місцевого самоврядування має здійснюватися таким чином, щоб

ступень втручання контролюючого органу була відповідна зна

чущості інтересів, які це втручання повинне захистити.

На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як

правило, встановлює наступні форми контролю за діяльністю

місцевих представницьких органів управління: поперше, це дер

жавне регулювання статусу місцевих представницьких органів,

подруге, саме контрольні заходи щодо дій місцевих представниць

Місцеве управління у зарубіжних країнах 219

ких органів, потретє, утворення фінансової залежності місцевих

представницьких органів від центральної влади.

Власне контроль за діяльністю місцевих представницьких

органів може здійснюватися також у різноманітних формах. По

перше, це можливість центральної влади брати участь у процесі

нормотворчості органів місцевого самоврядування. Відповідно до

Закону від 1982 р. правові акти місцевої влади у Франції набува

ють чинності з моменту їх передачі представнику держави. Сфе

ра такого контролю охоплює усі місцеві колективи та розпов

сюджується практично на всі акти місцевої влади, зокрема, це:

рішення місцевих виборних органів або рішення, які прийняті у

рамках делегування; акти нормативного характеру, які прийма

ються місцевими владами у сфері їх компетенції; індивідуальні

та нормативні рішення поліцейського характеру; різні угоди; інди

відуальні рішення про призначення службовців та їх просування

по службі тощо. У Великобританії, наприклад, міністри затвер

джують акти муніципалітетів, які мають загальнообов’язкові нор

ми, або акти про місцеві податки, про отримання позик, про уго

ди з муніципальною власністю тощо. В Італії акти, які прийма

ються обласними радами, публікуються тільки після відповідної

візи урядового комісару. У РФ відповідно до Федерального зако

ну 1999 р. «Про загальні принципи організації законодавчих

(представницьких) та виконавчих органів державної влади

суб’єктів РФ», ст. 21 вищий виконавчий орган державної влади

має право пропонувати органу місцевого самоврядування приве

сти у відповідність із законодавством видані ними правові акти.

Подруге, контроль за роботою місцевих представницьких

органів може виражатися у безпосередньому інспектуванні їх

діяльності, запитуванні необхідних документів й інформації, за

слуховуванні їх звітів, створенні органів, які спеціалізуються на

державному контролі. Зокрема, у Великобританії, Скандинавсь

ких країнах, постсоціалістичних державах зазначений контроль

здійснює інститут омбудсмана. Він має право ставити питання про

відповідальність посадових осіб місцевих виборних органів за

неправильне розпорядження фінансовобюджетним коштами,

порушення прав людини тощо.

Потретє, за неналежне виконання органами місцевого само

врядування своїх повноважень законодавство зарубіжних країн

передбачає застосування певних санкцій: усунення від посади

220 Розділ 16

посадових осіб місцевих представницьких органів, накладення на

них стягнень; скасування рішень органів місцевого самоврядуван

ня; передача повноважень місцевих представницьких органів до

відання органів центральної влади або до місцевих державних

органів; розпуск місцевих представницьких органів. Наприклад,

розпуск місцевих рад передбачений законодавством Франції,

Італії, Португалії, Литви, Угорщини, Індії, Японії та інших країн.

Багато вчених у галузі місцевого самоврядування однією із

вагомих і реальних санкцій вважають скасування держаних до

тацій та субсидій. Доходи місцевих органів, як правило, не по

вною мірою покривають місцеві розходи. У зв’язку з чим основ

ну частину фінансового фундаменту діяльності місцевих пред

ставницьких органів влади складають державні грошові дотації

та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно 1/4

частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що фун

кціонування механізму державних дотацій та субсидій забезпе

чує більшу підпорядкованість місцевих представницьких органів

державним органам влади та обмежує самостійність органів

місцевого самоврядування.

Поряд із зазначеними вище формами контролю за діяльністю

місцевих представницьких органів можливий також судовий кон

троль за їх функціонуванням. Найбільше поширення судовий кон

троль отримав у країнах англосаксонської правової системи. У Ве

ликобританії, Канаді, США, якщо уряд вважає, що місцеві органи

управління неналежно виконують свої повноваження, то він має

право звернутися до суду з вимогою видання судового наказу, який

забороняє або зобов’язує здійснювати певні дії.

Більше того, у багатьох зарубіжних країнах громадяни мають

право оскаржити дії місцевих органів управління у судовому по

рядку. Зокрема, у Швеції місцеві органи влади мають досить ши

року автономію та мають право здійснювати усі дії, які відповіда

ють інтересам мешканців відповідної адміністративнотериторіаль

ної одиниці. Водночас, якщо місцевий мешканець вважає, що

муніципалітет вийшов за рамки своєї компетенції, то він має право

оскаржити рішення муніципалітету у відповідну судову інстанцію.