Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

М.І.Рудакевич

ПРОФЕСІЙНА ЕТИКА ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ: ТЕОРІЯ І

ПРАКТИКА ФОРМУВАННЯ В УМОВАХ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Монографія

Тернопіль - 2007

Видавництво Астон

УДК 17:057.34

ББК 87.715

Р 83

Схвалено Вченою радою Тернопільського національного економічного

університету

Протокол № 11 від 27 червня 2007 р.

Рецензенти:

А.В. Мерзляк, доктор наук із державного управління, декан факультету

управління Гуманітарного університету «Запорізький інститут державного та

муніципального управління»;

С.Є. Саханенко, доктор наук із державного управління, професор

кафедри державного управління

і місцевого самоврядування Одеського

регіонального інституту державного управління Національної академії

державного управління при Президентові України;

В.В.Тертичка, доктор наук із державного управління, професор кафедри

державної політики та управління політичними процесами Національної

академії державного управління при Президентові України;

Рудакевич М.І.

Р 83 Професійна етика державних службовців: теорія і

практика

формування в умовах демократизації державного управління: Моногр. - Т.: Вид-

во АСТОН, 2007. - 400 с.

ISBN 966-619-109-1

Монографія розвиває ідеї професійної етики державних службовців,

розкриті в попередній роботі (Етика державних службовців, 2003). У ній

здійснено системний концептуально-цілісний аналіз процесу формування етики

державних службовців в умовах демократизації і професіоналізації державного

управління. Обгрунтована модель етичної інфраструктури, яка

забезпечує його

реалізацію із урахуванням актуальних потреб розвитку української держави.

Для працівників органів державної влади та місцевого самоврядування,

науковців, викладачів, студентів, усіх, кого цікавлять морально-етичні проблеми

державного управління і державної служби.

УДК

17:057.34

ISBN 966-619-109-1 ББК 87.715

Видавництво Астон, 2007

ЗМІСТ

ВСТУП ......................................................................................................................... 5

РОЗДІЛ 1. ЕТИКА ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ЯК ОБ’ЄКТ

НАУКОВОГО ДОСЛІДЖЕННЯ ВІТЧИЗНЯНИХ І ЗАРУБІЖНИХ

УЧЕНИХ .................................................................................................................... 11

1.1. Проблема етики державного службовця у працях радянських

суспільствознавців................................................................................................. 11

1.2. Етика державного службовця як об’єкт дослідження українських

науковців сучасної доби........................................................................................ 24

1.3. Аналіз зарубіжної літератури з досліджуваної теми .................................. 59

1.4. Категоріальні основи аналізу професійної етики державних

службовців.............................................................................................................. 83

Висновки до

розділу 1......................................................................................... 112

РОЗДІЛ 2. ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ЕТИЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ........ 117

2.1. Теоретичні засади і практика розбудови етичної системи державної

служби США ........................................................................................................ 117

2.2. Суть, стандарти і механізми функціонування етики державних

службовців країн Західної Європи (Великобританії, Франції)....................... 130

2.3. Досвід формування етики державних службовців у Російській

Федерації............................................................................................................... 158

Висновки до розділу 2 ......................................................................................... 176

РОЗДІЛ 3. ІДЕЙНІ ТА НОРМАТИВНІ ЗАСАДИ ЕТИКИ ДЕРЖАВНИХ

СЛУЖБОВЦІВ

УКРАЇНИ І ЇХ РЕАЛІЗАЦІЯ В СУЧАСНИХ УМОВАХ ....... 179

3.1. Політико-правова база етики державних службовців України ............... 179

3.2. Аналіз і оцінка стану етики державних службовців України .................. 212

агресивність ............................................................................................................. 222

Висновки до розділу 3 ......................................................................................... 238

РОЗДІЛ 4. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ

ЕТИКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ................................................................ 240

4.1. Соціально-психологічні засади формування етичної поведінки

державного службовця........................................................................................ 242

4.2. Аксіологічна основа етики державних службовців .................................. 272

4.3 Cпіввідношення етичних, політичних і правових регуляторів

поведінки державних службовців...................................................................... 294

Висновки до розділу 4 ......................................................................................... 320

РОЗДІЛ 5. УДОСКОНАЛЕННЯ ПРОЦЕСУ ФОРМУВАННЯ ЕТИКИ

ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ УКРАЇНИ НА ОСНОВІ РОЗБУДОВИ

ЕТИЧНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ............................................................................. 324

5.1. Роль етичної інфраструктури у забезпеченні комплексного підходу

до формування етичної поведінки

державних службовців............................. 328

5.2. Формування етичних знань і навичок етичної поведінки державних

службовців у процесі підготовки і підвищення кваліфікації.......................... 342

5.3. Етична соціалізація державних службовців у трудовому колективі ...... 373

Висновки до розділу 5 ......................................................................................... 391

ВИСНОВКИ............................................................................................................. 395

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ ........................................................ 404

ДОДАТОК ........................................ ............................................................. 423

ВСТУП

Сучасна парадигма державного управління грунтується на ідеї

цивілізаційної місії держави в забезпеченні демократичного розвитку

суспільства. Її реалізація зумовила потребу розвитку духовної сутності

життя людини й суспільства на засадах етики як теоретичного і

практичного способу облаштування суспільного життя. Саме тому вже з

перших років незалежності професійна етика державних службовців як

основного суб

’єкта держави Професійна етика державних службовців

України стала об’єктом уваги вітчизняних науковців і практиків, які в

зростанні ролі гуманітарного, морально-етичного чинника вбачають

основну закономірність демократичного розвитку суспільства

(В.Б.Авер’янов, В.Д.Бакуменко, Б.А.Гаєвський, В.Д.Горбатенко,

С.Д.Дубенко, В.Л.Коваленко, В.М

.Князєв, В.І.Луговий, В.К.Майборода,

В.А.Малахов, І.Ф.Надольний, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, Є.В.Ромат,

В.П.Тронь, В.В.Цвєтков та ін.) [62; 85; 89; 92; 93; 100; 105; 139; 140; 187;

196; 220; 244; 404].

Подібний підхід набув поширення в країнах розвиненої демократії в

останню чверть ХХ ст. Він показав, що етика як спосіб

нормативного

обгрунтування моральності суспільних, інституційних і групових

відносин, виявилась здатною витіснити ідеологію як істину в останній

інстанції [160, с.17]. Такому висновку сприяли теоретичні дослідження

західними науковцями демократичних засад гуманізації соціального життя

і критичне переосмислення неконтрольованих людиною вільних ринкових

відносин капіталізму та антигуманної суті комуністичного суспільно-

державного устрою [9; 372] .

Принципово нове розуміння сутнісних характеристик

етики та її

засадничої функції в системі соціального знання, як першооснови всіх

форм соціальної свідомості, стало причиною “етичної революції”. ЇЇ суть

полягає у перевороті в соціальному самоусвідомленні себе людством

[9,с.11]. Найбільшу увагу вчених привернула проблема відповідності

політики й економіки природі людини, вирішення якої вони вбачають у

постановці в основу державного управління вищих моральних цінностей –

свободи, справедливості, солідарності, чесності, відповідальності,

прозорості й відкритості. Це актуалізувало дослідження практичних

проблем етики – етики трудової діяльності (ділова етика), політики,

бізнесу, адміністративної, професійної етики, у

тому числі й етики

державних службовців [68; 84;372].

Ідея гуманістичної спрямованості демократичної держави, яка плідно

використала надбання етичної науки як практичної філософії, постала на

підготовленому ринковою економікою досвіді морально-етичного

регулювання економічних відносин. Причому, досягнення науковців і

практиків у вивченні “етики бізнесу”, “ділової етики”, як теорії і практики

ділових відносин та поведінки в

різних сферах суспільного виробництва,

набули в останню чверть ХХ сторіччя визнання як на рівні окремої

організації, держави, так і в міжнародній практиці [9; 68; 372].

Більше того, розвиток ринкової економіки, потребуючи чітко

встановлених морально-правових регуляторів, зумовив необхідність

аналогічного підходу до державного регулювання цими процесами.

Гуманізація суспільних відносин стала розглядатися як двосторонній

процес

взаємодії держави й суспільства. У цьому процесі провідна роль

належить державі й службовцям, які зобов’язані демонструвати

суспільству власною працею і поведінкою взірець відданості вищим

моральним та іншим суспільним цінностям. Роль суспільного лідера -

моральна місія держави в суспільстві, практична реалізація якої зумовлює

особливі вимоги до професійної етики державного службовця.

Демократія і

ринок як ключові вектори суспільної реформи -

надзвичайно складні концепції особистісно-суспільного порядку. Їх

розвиток потребує взаємодії цілої низки інститутів та моральних засад,

політичної волі - готовності й здатності політичних, адміністративних та

економічних еліт діяти відповідно до свого соціального призначенням, а

також довіри суспільства до політичних лідерів та владних формувань.

Концептуальному осмисленню автором процесів формування етики

державних службовців в Україні в умовах демократизації і

професіоналізації державної служби сприяв аналіз наукових праць з

державного управління, загальної теорії етики, адміністративної етики,

етики політики і бізнесу

таких авторитетних зарубіжних авторів як

В.Айхлер, Т.Адорно, К.-О.Апель, Ф.Бломе-Дрез, Д.Галліган, Т.Герет,

В.Гьосле, Дж. Дьюі, Р.Т.Де Джордж, Р.Еррера, С.Кові, Р.Клоноскі,

С.Салон, Б.Сутор, С.Троза, Е.Фромм, Ю.Хабермас, К.Хоман, Е.Хондегем

та ін. [8; 9; 17; 64; 67; 83; 103; 141; 372; 385; 397; 400; 432; 451].

Оцінюючи

сучасний стан і тенденції розвитку українського

суспільства, а також державні заходи щодо внесення етичного критерію

оцінки в різні сфери суспільного життя й професійної діяльності

державних службовців, зауважимо, що вони, здебільшого носять

вербальний характер. З цього приводу дискутують політики, професійні

асоціації, приймаються етичні кодекси (адвокатів, журналістів), прийнятий

Закон України “Про захист суспільної

моралі” тощо.

Законодавчого закріплення і нормативно-правового оформлення

набув статус і функції державної служби як професійної діяльності, її

моральні цінності, основні правила етики поведінки. Проте, їх практичне

впровадження потребує наукового осмислення морального чинника

суспільного розвитку і його функціонування в усіх сферах державного

управління. Складність етики-моралі як духовно-практичного феномена,

не лише як форми свідомості, зумовлює потребу не лише формалізації

етичних норм діяльності державних службовців, а й створення цілісної

етичної системи державної служби, яка забезпечить комплексний підхід до

її вирішення.

Не применшуючи значення зробленого в державі, як і результатів

проведених досліджень, ми розділяємо стурбованість дослідників про

недостатню увагу до практичних проблем моралі й морального

регулювання поведінки й діяльності державних службовців усіх рівнів

управлінської структури, про неефективність стихійно-інтуітивного

освоєння етики управління, про потребу цілеспрямованого розвитку

позитивних моральних тенденцій у цій сфері та активного протистояння

негативним явищам (В.Горбатенко, В.Князєв, В.Майборода, В.Малахов,

І.Надольний, Н

.Нижник, М.Пірен, В.Ребкало, В.Цвєтков та ін.) [].

Демократизація суспільного життя і державного управління – це не

лише нова політика і економічна практика, це, насамперед, нове

світосприйняття людини, нова моральна свідомість – індивідуальна й

суспільна. Їх визначальною рисою є активність думки, єдність слова й діла,

самодіяльність. Демократизація містить як позитивний потенціал,

так і

труднощі й протиріччя, нехтування якими, як свідчить практика,

обертається негативним результатом. Ці та інші обставини морального

життя суспільства і професійної діяльності державних службовців

потребують етичного осмислення.

Гуманістичне управління, основний принцип якого полягає в тому, що ко

державний службовець стає його відповідальним учасником, - створює нову ситуа

морального вибору. Вона характеризується ростом моральної свободи, розширен

діапазону норм і цінностей та можливих варіантів поведінки. Це, в свою че

потребує високої соціальної відповідальності за власний вибір рішення , дії т

наслідки на всіх рівнях управлінської ієрархії. Тому адекватна поведінка у без

напружених і унікальних ситуацій вимагає готовності до прийняття оперативн

компетентного і мудрого самостійного рішення. Природно постає проблема морал

зрілості державного службовця, якому властиві державницька мудрість, поч

справедливості, моральна стійкість і мужність у відстоюванні власної позиції, я

уможливлювали відповідальність за здійснений вибір.

Аналіз основних рис сучасної ситуації професійної діяльності держав

службовців, реальної ефективності цієї діяльності та ролі в ній морально-етич

фактору, приводить до висновку про необхідність цілеспрямованого управлінсь

забезпечення її морально-етичного сенсу, вимагає постановки завдання виробле

науково обгрунтованої програми вдосконалення етики професійної ді

льнос

формування високої моральності її носіїв. Таким чином потреба підвищення рол

потреба вдосконалення управлінського потенціалу етичного знання в ум

трансформації державного управління, а також прикладне забезпечення ц

потенціалу в діяльності державних службовців, набуває характеру соціаль

замовлення науці з боку професійної управлінської практики.

Етику державних службовців можна представити як сучасну модифікацію традиційної

етичного знання бути “практичною філософією”. Нагадаємо, що саме таке визначення етики нале

Арістотелю. Закріплене у процесі конституювання етики в самостійну галузь філософського зн

воно означало функцію навчання людини праведному і гідному – моральному - життю. Це знач

етики як науки поєднує в собі теоретичну і практичну філософію.

Аналіз наявних у літературі підходів і позицій щодо проблеми зв’язку етики й практ

дозволяє зробити виявити механізми й шляхи інтеграції науки й практики управління мораль

процесами в службовій діяльності та морального забезпечення процесу формування особис

державного службовця, “перетворити” етичну теорію в методи вирішення практичних зав

управлінської - організаційно-розпорядчої та консультативно-дорадчої діяльності.

Усвідомлюючи дискусійні питання про наукове управління процесом формування професі

етики державних службовців зауважимо, що такі дискусії мають право на існування, однак, за у

дотримання ряду вимог вони можуть бути зняті. Адже аксіомами сьогодні вважаються ідеї

соціальну детермінацію та універсальний характер моралі, що зумовлює її дієвість не як автоно

сили і не поруч з іншими позаморальними важелями (економічними, правовими, адміністративн

організаційними тощо), психологічними (та іншими) мотивами, а як їх органічний елемент.

підтверджують міждисциплінарні етико-прикладні дослідження, а також зарубіжна прак

державної служби. Досвід забезпечення гуманістичної спрямованості державної служби, соціа

технології демократизації її форм і методів, опори управлінських рішень на моральну творчіст

самоуправління і самовиховання державних службовців і їх трудових колективів як на атри

морального життя, який впроваджується у практику окремих вітчизняних колективів держа

органів і установ, також підтверджує цю думку.

Разом з тим, незначний вітчизняний досвід впровадження засад професійної етики держа

службовців загострив проблему асиміляції практикою державної служби наукових етичних з

використання їх результатів в управлінській поведінці й управлінських рішеннях. Прак

засвідчила, що державними службовцями формально визнається роль етики й моральності. П

нерозуміння специфіки цього феномена, відсутність умінь і досвіду використання його соціал

творчого потенціалу, приводить до підміни в реальній діяльності моралізаторством і декларативні

Програмою розвитку державної служби на 2005-2010 роки одним із її базових принципів

визнано формування і дотримання державними службовцями етичних норм і правил поведінки (П

затвердження Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки. Кабінет Міністрів України

Постанова від 8 червня 2004 р. № 746)[].

У монографії розкрито підхід автора до визначення сутності й змісту етик

державного службовця, розглядається системний концептуально-цілісний анал

процесу її формування в умовах демократизації і професіоналізації державно

управління. Обгрунтована модель етичної інфраструктури, яка забезпечує йо

реалізацію із урахуванням актуальних потреб розвитку української держави.