Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

Питання етики відносин, зумовлені нерівністю статусів керівника й

підлеглого, як і службової відповідальності сторін у цих відносинах,

залишилися невирішені. „Спроби представити ці відносини як відносини

взаємної відповідальності поки що не дали практичних результатів, не

просунули вони вперед і теорію”. „Нові форми взаємовідносин, для того,

щоб прийти на зміну старим традиціям, переконаний

автор, - повинні

спиратися на правові засади” (357, с.58.).

У другій половині 80-х рр. проблеми державного управління все

частіше пов’язують із “людським фактором”. Розробляється діяльнісний

підхід в управлінні, особлива увага звертається на розвиток особистісних

якостей державних службовців. Проте суб’єктами державного управління

визнаються, як правило, керівники (органів, відомств, організацій, установ,

виробничих

об’єднань і окремих підприємств). Державне управління

аналізується в системі суб’єкт-об’єктних відносин, які включають

управлінські, виконавчі і управлінсько-виконавчі відносини. До перших

належать відносини між працівниками апарату, які виникають у зв’язку із

поділом управлінської праці; до других – ті, які виникають між

виконавцями у процесі колективних дій, спрямованих

на реалізацію

управлінських рішень; до третіх – взаємнопов’язані і взаємнозумовлені

відносини керівників з виконавцями, які справляють вплив (на

виконавців), реалізуючи функції, спрямовані на досягнення певних

суспільних результатів. Як бачимо, навіть вживання терміна

“взаємнопов’язані і взаємнозумовлені відносини” між керівниками і

підлеглими не змінює суті керівництва, його метою є “вплив” на

“підлеглого”, який є “виконавцем” волі керівника. Тому природно, що

спроби представити ці однобічнно спрямовані відносини як

взаємовідносини, як і раніше, не дали практичних результатів і не

розвинули теорію [357, с. 9].

З кінця 80-х рр. років працею В.М.Шепеля „Управленческая этика”

(1989) фактично започатковується нова галузь гуманітарного професійного

знання. Робоче визначення управлінської етики вказує на новий підхід до

тлумачення феномена етики: „Управлінська етика – це адаптовані до

практичних потреб керівника відомості про основні етичні поняття,

закономірності формування колективістських відносин, про моральні

цінності, які надихають людей, про моральні вимоги до стилю роботи і рис

характеру керівника” [417, с.3]. Як базові принципи „соціалістичної

управлінської етики” виділено гуманізм, колективізм, соціальну

справедливість, патріотизм, єдність слова і діла (417, с.41). Їх аналіз

показує, що автор не повністю порвав із марксистською етикою.

Наприклад, принцип гуманізму визначається через „спектр свідомого

сприйняття особистої гідності людей із властивими їм сильними і

слабкими якостями. Гуманіст визнає за кожною людиною право на власну

думку, вчинок, особисті схильності; він постійний у своєму прагненні бути

корисним людям, цінує спілкуванням з ними” [417, с.61]. Схожий зміст

автор вкладає і у колективізм. „Колективізм виступає як моральний закон,

як „природні пута (зв’язки)” суспільної життєдіяльності людей” (417, с.63).

Як бачимо, етика В.М.Шепеля ще не позбавлена домінування суспільної

орієнтації людини

над особистісною. У ній ще не розглядаються поняття

„свобода вибору”, „моральне самоствердження”, „співучасть в управлінні”

тощо. Етичну концепцію господарювання він визначає як науково

обгрунтований підхід до використання різноманітних моральних факторів

соціалістичного виробництва з метою забезпечення його оптимальної

економічної ефективності. Проте в управлінську етику він уже вводить

поняття, які розглядають етику

в контексті ефективності управління:

„моральне здоров’я людини, колективу”, „моральні умови ділової

активності, демократизація економічних методів управління тощо”.

Низка публікацій цього періоду присвячена проблемам службового

етикету. Так, зокрема, в науковому збірнику “Советский этикет” вміщена

стаття Б.Григор’єва і Л.Грінберга “Службовий етикет”. Автори

розглядають службовий етикет як етичний аспект

культури управління,

фактично ототожнюючи їх. До складових службового етикету віднесено

“стиль керівника у його ставленні до підлеглих, ті норми, які забезпечують

найбільш доцільну поведінку з погляду інтересів справи і основних

принципів моралі, ...сукупність ділових і морально-політичних якостей, які

відповідають його посаді (інтелігентність, висока освіченість, тактовність,

доброзичливість, чуйність, увага до людей тощо), ...

компетентність,

постійне вдосконалення професійних знань, оволодіння наукою

управління, висока загальна культура” [368, с. 87-88]. У розумінні норм

етикету зберігається домінування інтересів справи над інтересами людини.

Окремі правила етикету характеризують зовнішній бік поведінки

керівника, частина характеризує його ділові якості. Вони мають важливе

значення для належної організації праці колективу: точність, акуратність,

єдність слова і діла

; культура спілкування по телефону та ділової бесіди;

суворе дотримання регламенту роботи; моральне стимулювання праці

підлеглих тощо. Що стосується шляхів і засобів формування службового

етикету, то, на думку авторів, “нагромадженого досвіду щодо цього поки

що недостатньо...” [368, с.106].

Схожий підхід демонструє і автор збірки методичних матеріалів

“Советский служебный этикет” до спецкурсу “

Советский этикет“ [414].

“Етикет, під яким ми розуміємо сукупність етичних, правових і естетичних

норм, - пише В.Шеломенцев, - є свого роду набір правил, установлений

порядок взаємовідносин людей у службовий час” [414, с. 4]. Як бачимо,

термін “службовий етикет” близький за змістом до терміна “службова

етика”. Не випадково в словнику з етики цього історичного періоду

читаємо: “У цілому етикет в умовах соціалізму збігається із загальними

вимогами ввічливості; в його основу покладено, зрештою, принципи

соціалістичного гуманізму” [366, с. 416].

Предметом досліджень радянських і вітчизняних суспільствознавців

була також професійна етика інших сфер суспільної діяльності: медична,

педагогічна, інженерна, юридична етика, етика вченого тощо [417, с. 30].

Найбільша увага приділялася дослідженню педагогічної етики. Були

опубліковані монографії, навчальні посібники, збірники статей, матеріали

наукових конференцій тощо [264; 395; 409]. Їх аналіз підтверджує

прагнення науковців і практиків виявити сутність і специфіку професійної

етики з метою удосконалення професійної діяльності і відносин.

1.2. Етика державного службовця як об’єкт дослідження

українських науковців сучасної доби

Аналіз

стану наукових досліджень проблем етики державних

службовців будемо здійснювати крізь призму сутності моралі як духовно-

практичного феномена. Тому ми використаємо не класичний підхід, згідно

з яким професійна етика є зовнішнім регулятором професійної діяльності і

яка оцінює лише результати професійної діяльності, а інноваційний. Він

передбачає оцінку не тільки результатів професійної діяльності

з огляду на

їх цінність для суспільства, а й сам процес діяльності, його сутність, зміст,

організацію – цілі, завдання, мотиви, засоби, дії, які використовують

службовці для досягнення поставленої мети. Такий підхід дасть змогу

виявити специфіку етики цієї професійної діяльності, особливості

індивідуальної етики державного службовця як цілісного феномена в

єдності моральної свідомості, моральних

відносин і моральної діяльності

особистості.

Етика державної служби є об’єктом дослідження в Україні цілої

низки наук: філософії, соціології, психології, правознавства, політології,

менеджменту, педагогіки та ін. З появою окремої галузі наукових знань -

теорії державного управління – етика державної служби все більше

локалізується в цій науці, до неї посилюється увага дослідників. У

теорії

державного управління та в інших галузях знань етика державних

службовців пов’язана з багатьма науковими і практичними проблемами:

суспільною сутністю державного управління, внутрішнім державним

менеджментом, державним управлінням основними сферами суспільного

життя, взаємовідносинами державних органів з інститутами

громадянського суспільства, організацією діяльності державного апарату,

добором, підготовкою і підвищенням кваліфікації кадрів державних

службовців тощо. Труднощі дослідження даної теми та її аналіз у науковій

літературі зумовлені складністю і професійної етики як соціального

феномена, і державного управління як суспільного процесу

. Зважаючи на

те, що теорія державного управління як окрема галузь знання

конституювалася в Україні відносно недавно, проаналізуємо, як

висвітлюється етика державних службовців і в інших науках.

Становлення України як незалежної держави та використання

структур і кадрів радянського періоду державного управління

актуалізували потребу у виробленні гуманних, демократичних засад

розбудови держави. У

цих умовах гуманітарний, етичний чинник став

усвідомлюватися науковцями і практиками як основа і закономірність

суспільного розвитку. До цього підштовхували і розвинуті демократичні

країни, які прагнули допомогти молодій українській державі в її

становленні, а також практика міждержавних відносин, яка будується на

загальнолюдських цінностях і морально-правових засадах.

Перші наукові публікації з проблем

етики державної служби в

суверенній Україні з’явилися у середині 90–х рр. До них належать праці

В.Авер’янова, О.Воронько, В.Копейчикова, Н.Нижник, В.Плішкіна,

В.Поваляєва, Г.Сагач, В.Цвєткова та ін. [91; 228; 238; 406]. Науковці

прагнули використати потенціал зв’язку етики й права в державному

управлінні, виявити і розкрити

співвідношення об’єктивних і суб’єктивних

умов етичної поведінки державних службовців, роль керівника в

утвердженні етики державного управління тощо.

Активізації уваги до проблеми етики державних службовців

послужив українсько-американський симпозіум “Норми етики в

управлінні” (24-25 травня 1994 р.), який відбувся в Інституті державного

управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України (з 1995 р. -

Академія державного управління при Президентові України). На

симпозіумі розглядалися питання змісту норм управлінської етики,

практика їх реалізації в діяльності органів державного управління України

і Сполучених Штатів Америки [238].

Доповіді й виступи американських учасників симпозіуму, а це вищі

посадові особи уряду США і керівники

низки громадських організацій, які

займаються проблемами етики поведінки державних службовців,

представили досвід функціонування етики державного управління в

Сполучених Штатах Америки як керованої системи та її інфраструктуру.

Українські вчені та практики підняли широке коло актуальних для

нашої країни проблем. Серед них - зв’язок етики державного управління з

політикою і правом, роль

керівника у формуванні морально-етичного

клімату в колективі, орієнтація системи підготовки і підвищення

кваліфікації на етику державного управління, контроль і відповідальність

за порушення етичних норм тощо. Так, начальник кафедри управління

органами внутрішніх справ Української академії внутрішніх справ

В.Плішкін, аналізуючи співвідношення моралі й права у державному

управлінні, наголосив на моральній спрямованості

закону. Він зазначив,

що “Якщо поставити питання: якої мети мають досягати у нашій державі

закони, то можна дати таку відповідь: право має захищати моральні

цінності та загальнолюдські ідеали” [272, с. 77]. Ця теза, на його думку,

виражає і специфіку державної служби в органах внутрішніх справ.

Професійну етику автор розглядає у “двох контурах”

відносин:

внутрішнньому (начальник-підлеглий) і зовнішньому (співробітник міліції-

громадянин). У внутрішньому контурі формується морально-

психологічний клімат, який суттєво впливає на ефективність зовнішніх

функцій органів внутрішніх справ. Автор підняв проблему цілісної

концепції діяльності Міністерства внутрішніх справ України в якій були б

означені професійні й моральні цілі функціонування системи органів

внутрішніх справ, а також “Кодексу етики співробітника міліції” [272, с.

80-81]. Схожу ідею висловили Л.Биков і С.Дубенко. Етику поведінки

державних службовців вони пов’язують із “моральною місією” державної

служби. Її усвідомлення має стати основним мотивом поведінки

державних службовців [38, с. 66]. Учасники симпозіуму висловили думку,

що етика є об’єктивною потребою службовців

усіх рівнів державної

ієрархії незалежно від категорії і рангу (О.Воронько, С.Москвичов,

В.Поваляєв, А.Северин, В.Стичинський). Тому необхідна комплексна

програма дій, яка б включала вдосконалення наявної правової бази

регулювання етики поведінки і розробки ряду нових актів з питань

соціального захисту службовців, конкретизації вже закріплених загальних

етичних норм тощо

; навчання кадрів етиці: теорії і практиці поведінки, її

аналізу і оцінки; здійснення контролю й забезпечення відповідальності за

неетичну поведінку та ін. Необхідне також осмислення і врахування

національної ментальності українства (Г.М.Сагач), акцентування уваги на

формуванні високої етичної свідомості та моральної відповідальності

державних службовців і за мовленнєвий вчинок на рівні “

слова – думки –

вчинку”. Масштабність завдань і їх складність зумовлює потребу в

спеціальній кафедрі етики державного управління [238, с, 86].

У другій половині 90-х рр. коло авторів і літературних джерел

розширилося. У фахових журналах із теорії державного управління та

періодичних виданнях з інших наук з’явилися статті юристів, філософів,

політологів, педагогів, психологів та інших

фахівців, присвячені

проблемам етики державного управління, депутатської етики, поведінки

державних службовців, зокрема керівника, аналізу зарубіжного досвіду

вирішення проблеми етики державних службовців, у тому числі й

навчання кадрів, формування управлінської культури тощо (В.Авер’янов,

Б.Гаєвський, С.Дубенко, А.Єрмоленко, А.Ліпенцев, В.Майборода,

В.Малахов, Н.Нижник, М.Нинюк,

Г.Опанасюк, П.Павленчик, В.Ребкало,

В.Цвєтков та інші) [62; 63; 90; 92; 114; 177; 196; 202; 235].

У частині праць, по суті, присвячених проблемам етики й моралі

державних службовців, очевидно через недостатню розробленість

понятійно-категорійного апарату проблеми терміни “етика”, “мораль” не

вживаються. Це явище можна визначити як синкретичний рівень

осмислення морально-етичних проблем державного управління, як

початковий етап, коли вони не усвідомлюються як відносно самостійні і

якісно відмінні

феномени, а тому не ідентифікуються як етичні і не

вичленовуються із соціально-психологічних, організаційних,

адміністративно-правових та політичних відносин. Однією з причин такого

явища є, на наш погляд, нерішучість спеціалістів однієї галузі знань творчо

використовувати категорій аппарат іншої науки – етики. Інша причина

може полягати в узвичаєній за радянських часів манері

пояснення

соціальних явищ, властивій соціальним наукам. Дослідники здебільшого

уникають звернення до моральних понять і вдаються при поясненні до

чинників, що вважаються надійнішими і більш обгрунтованими. На таку

проблему звертають увагу і зарубіжні фахівці з етики [275, c. 20].

Прикладами можуть бути наукові статті, у яких аналізуються проблеми

відповідальності, обов’язку, особистісних якостей державних службовців

мотивації праці, організації діяльності, формування управлінської команди

тощо. Так, зокрема, змістовна стаття А.Чемериса “Теоретичне

обгрунтування групової дієвої компетенції органів державного управління

та місцевого самоврядування” присвячена проблемі “соціальної

компетенції” державного службовця, керівника, державного органу.

У статті використовується термінологія менеджменту, проте

“ключові” терміни, якими розкривається сутність і зміст “соціальної

компетенції”, дають

змогу зробити висновок про те, що йдеться про

соціально-етичну характеристику особистості і її поведінки. Це поняття

автор визначає як “здатність налагоджувати стосунки”, “позитивну

взаємодію”, “готовність до взяття відповідальності”, “здатність до

розуміння і самоствердження”, “організаційний та психологічний клімат”,

“суміщення формального і неформального управління”. Однак автор

обходить питання про те, чи ці характеристики культури, світогляду,

відносин чимось завдячують своїй власній - моральній силі [408].

Аналогічним прикладом є і стаття “Стратегічний менеджмент

людських ресурсів” (М.Д.Лесечко і А.І.Мелащук). Описуючи основні

механізми менеджменту людських ресурсів, автори ведуть мову про

самовдосконалення

особистості як про “переміщення акцентів із

зовнішнього на внутрішнє саморегулювання”. Використана авторами

цитата з праці інших науковців очевидно свідчить про моральне

самовдосконалення: “Найбільш ефективний і оптимальний процес

розвитку людського потенціалу і його збагачення, розширення

особистістю форм самореалізації відбувається тоді, коли діють глибинні

механізми саморегулюання, що грунтуються на багатогранних формах

співвідношення людини

і, насамперед, внутрішній свободі й

самостійності” [173, с. 39].

А.Ліпенцев і Р.Рудніцька у статті “Профіль організаційної культури

органів місцевої влади: досвід конкретного дослідження” використовують

поняття “організаційна культура” у розумінні, близькому до поняття

“управлінська етика”. Питання про роль моральних цінностей, які є

основою організаційної культури в роботі не аналізується [176].

Предметне дослідження

питань моралі й етики державних

службовців представлене в низці брошур, в окремих розділах монографій і

параграфах навчальних посібників [100; 107; 92; 117]. Оскільки їх кількість

незначна, наведемо їх детальний аналіз.

Тема етики державних службовців розглядається доктором

юридичних наук В.Цвєтковим у низці монографій окремим розділом.

Наприклад: “Моральні якості та етика поведінки управлінських кадрів” у

монографії “Державне управління: основні фактори ефективності

(політико-правовий аспект)” (Харків, 1996); “Морально-етичні засади

професійної діяльності державних службовців» у монографії «Демократія

– Управління – Бюрократія» (співавтор В.Горбатенко) (Київ, 2001).

Вихідні положення вченого грунтуються на ідеях та висновках зарубіжних

авторів (С.Бреннера, Г.Саймона, Д.Смітбурга, У.Томсона та ін.), а також на

відомих дослідженнях етики поведінки державних службовців США [406].

Основна ідея, яку розвиває автор, полягає в тому, що для етики

управлінської діяльності характерна

єдність правового і морального

регулювання. Причому пізнання етичних проблем державної служби, на

його думку, має відштовхуватися від права, через нього, або у зв’язку з

ним, а не навпаки [406, с. 107-111]. Такого погляду дотримувалися

В.Попков, Ф.Селюков та й В.Шепель, про що йшлося раніше.

Поняття “етика” В.Цвєтков розглядає як

форму суспільної

свідомості. Як її синоніми він називає “мораль” і “моральність”. “Мораль

(моральність, етика), пише В.Цвєтков, - це норми людського співжиття,

поведінки людей, їхніх взаємин у особистому спілкуванні, виробничій

сфері, ставлення до суспільства, держави... Як форма суспільної

свідомості, що містить загальні уявлення про добро і зло, мораль виражає

моральні ідеали

суспільства, соціальної групи і тим самим дає критерії

оцінки поведінки людей” [406, с. 102-103].

Етика державного службовця - це „виробнича етика”. Вона визначає

мету, до якої він має прагнути, які державні інтереси охороняти, ієрархію

цінностей, привілеїв і благ, що дозволяє формувати доброзичливу

громадську думку” [406, с. 113]. Поряд із терміном “етика державного

службовця” автор вживає

поняття “етика державної служби” і ”етика

державного управління” як близькі і взаємнопов’язані за змістом. На його

думку, “етика управління виступає у трьох вимірах: як етика засобів і

мети, етика визначення і забезпечення суспільного інтересу і етика

особистої користі за рахунок суспільного блага. Остання, - зазначає автор,

- особливо процвітає у роки

так званого реформування… суспільства”

[406, с. 114]. Як бачимо, у цьому визначенні перший вимір представляє

основну ідею традиційної етики, другий властивий радянській етиці, а