Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

службовців зумовлені недостатнім рівнем їх професіоналізму та

відсутністю громадянської позиції. По-друге, в основу моделі сучасного

державного службовця слід покласти нові функціональні та індивідуально-

особистісні вимоги. На державну службу мають прийти особи з чіткими

ціннісними орієнтаціями, спрямованими на зміцнення державності,

ідейними переконаннями та твердою волею. По-третє, автори вважають,

що професіоналізм

державних службовців має включати високу

гуманітарну культуру [92].

Аналіз представленої моделі державного службовця показує, що

колектив авторів зробив спробу цілісного ціннісно-функціонального

підходу до її побудови [92, с. 116-119]. Оскільки в системі якостей

особистості державного службовця моральність визначається як важливий

регулятор його професійної поведінки, можна погодитися з авторами, що

ця модель висуває вимоги

до державного службовця “нового” типу.

Проблеми етики державних службовців аналізуються у

монографічних дослідженнях з державного управління. Так, зокрема, у

монографії педагога С.В.Майбороди “Державне управління вищою

освітою в Україні: структура, функції, тенденції розвитку (1917-1959 рр.)”

розкриваються концептуальні ідеї державного управління вищою освітою

в різних соціально-політичних умовах. Особливість дослідження полягає в

тому, що воно побудоване на засадах об’єктивного, етико-гуманістичного

підходу, на новій парадигмі державного управління, на людинознавчих

цінностях [197, с. 244]. З погляду досліджуваної проблеми заслуговують на

увагу висновки С.Майбороди щодо гуманізації освіти і управління нею.

По-перше, автор зазначає, що в системі розвитку державного управління

освітньою галуззю в досліджуваний

період “існував феномен фетишизації

загальновизнаних необхідних і основоположних принципів гуманізації,

єдиноначальності, колегіальності” [197, с. 245]. У наш час, слушно

зауважує дослідник, гуманізація суспільних відносин і, передусім, у сфері

управління є не просто привабливим з етичного погляду гаслом, а

нагальною потребою.

У системі управління освітою орієнтація на розгортання

індивідуальних можливостей особистості поєднується з її залученням до

національної та світової культури і не просто до готових, нехай

найцінніших результатів, а й до діалогічного за своїми механізмами

процесу її творення”. По-друге

, автор вирішення проблеми гуманізації

освіти пов’язує з діалоговою (суб’єкт-суб’єктною) формою її реалізації.

По-третє, в демократичному процесі управління головним “повинно бути

формування правового, відповідального типу взаємодії між керівництвом і

підлеглими, подолання безправ’я останніх”. Демократія передбачає процес

налагодження суспільних відносин співробітництва, “грунтується на

організації, найсуворішій дисципліні

та підпорядкованості; означає

багатоступеневу систему відповідальності всіх без винятку: від підлеглого

до керівника…” [197, с. 246]. У зв’язку із цим діалогова форма взаємодії в

управлінні освітою доповнюється принципами колегіальності й

відповідальності як базовими засадами її демократичного характеру.

У монографії розкрито моральний зміст цих принципів і умови їх

функціонування виходячи з практики “становлення

основ українського

демократичного правового управління освітньою галуззю, заснованого на

принципах гуманізації й демократизації, колегіальності й

єдиноначальності, інтеграції та диференціації управління” [197, с. 246] у

1917-1919 рр. По-четверте, у вказаному періоді автор виявив так звану

“систему партиципації (співучасті)” [197, с. 247]. Сьогодні ця система

поширена в демократичних країнах Заходу як механізм демократизації

суспільства. Її

суть полягає у залученні громадян (підлеглих) до співучасті

в управлінні суспільними (колективними) справами. Вона є надійним

способом забезпечення відкритості системи управління і її ефективності

[44, с. 321].

Ще один важливий висновок автора монографії пов’язаний з

особистісною характеристикою і роллю керівника в системі управління.

Становлення і розвиток системи демократичного державного управління

потребує “творчого особистісно-орієнтованого підходу керівників-

управлінців” до службових обов’язків [197, с. 249].

На особливу увагу серед наукових робіт з етики державних

службовців заслуговують праці філософів. У монографії

„Державне

управління: філософсько-світоглядні та методологічні проблеми” (Київ,

2003), колективу авторів під керівництвом доктора філософських наук,

професора В.М.Князєва розглядаються методологічні аспекти соціально-

етичної культури державного службовця (Т.Василевська, В.Колтун,

Т.Сербинська) [92, с. 251-303]. Розглянемо ті з аспектів, які, по-перше,

виявляють позицію авторів, а по-друге, дають певний приріст

знань з теми

дослідження.

Професійна мораль державних службовців визначається у

монографії як „особливості свідомості, взаємовідносин і поведінки людей,

обумовлені специфікою державної управлінської діяльності”;

„моральнісний вимір державної служби – це моральні аспекти не лише

свідомості, але й діяльності та взаємин у цій професійній сфері” [92, c.

254], тобто автори монографії поділяють підхід до моралі

як до духовно-

практичного феномена.

Поняття „етика державного службовця” розглядається як

„професійна мораль” і галузь етичного знання. У другому випадку вона

„вивчає професійну мораль державних службовців, обгрунтовує ціннісні

орієнтації, норми, моральні аспекти поведінки та взаємовідносин між

людьми у процесі здійснення державної управлінської діяльності та надає

практичні рекомендації, зорієнтовані на цю

діяльність”. Тобто „професійна

етика”, як і всяка інша наукова галузь соціальних знань, має три рівні:

емпіричний, теоретичний і практично-прикладний. Серцевиною

професійної етики (етики державного службовця)” є обгрунтуванням

моральних (етичних) кодексів [92, с. 255].

Авторами виділені „проблеми морального життя професійної

групи”, в яких яких відображається етика державного службовця:

ставлення професійної групи і кожного службовця до суспільства, його

інтересів; визначення професійно значимих моральних якостей;

обгрунтування професіоналізму як моральної якості державного

службовця; усвідомлення специфіки моральних відносин

державних

службовців і громадян; розкриття сутності внутрішніх службових відносин

і специфічних моральних норм, які їх виражають; виявлення особливостей

професійного виховання державних службовців, його мети, завдань та

методів [92, с.256]. Названі проблеми, які є завданнями професійної етики

як науки, не конкретизуються відносно державних службовців.

У монографії зроблено спробу аналізу етики державного службовця

позицій психосистемного підходу (Т.Сербинська) [92, с. 259-268]. Етику

визначено „як сукупність правил поведінки, що є оптимальними з погляду

виконання державними службовцями їх професійної діяльності, а також як

соціально-філософське трактування культурно-гуманістичного

призначення цієї професії, виходячи з вимог найбільш ефективного

розвитку держави та професійного зростання самого державного

службовця” [92, с.265]. Схоже визначення

використовується російською

етичною наукою, про що йшлося вище (див. §1). Особливість цього

визначення полягає в тому, що в ньому міститься не лише суспільний, а й

особистісний аспект: професійна етика покликана забезпечити і

„професійне зростання державного службовця”. Оскільки поняття

„професійне зростання” не розкривається, можна зробити висновок, що

особистісний вплив професійної етики

в ньому некоректно звужений. Воно

не містить настанови на смисложиттєву самореалізацію суб’єкта. Неповно,

на нашу думку визначено і „основу формування сучасної етики

державного службовця” – „професійний світогляд”, який вибудовується на

основі усвідомлення, суб’єктивації мети, що ставиться перед ним як

фахівцем, котрий визначає та реалізує цілі й засоби державного

управління” [92, с. 265]. Щоправда, ця недоречність частково усунута в

аналізі етики як структурної ієрархії [92, с. 267]. А в параграфі „Моральна

відповідальність державних службовців” автори фактично поділяють

підхід, обгрунтований нами у монографії „Етика державних службовців

”

[344].

Аналіз погляду авторів на співвідношення моральної і правової

регуляції діяльності державних службовців показує, що вони

дотримуються традиційного погляду, згідно з яким мораль і право взаємно

доповнюють одне одного. Ми цілком згідні з позицію авторів щодо того,

що прийняття вимоги розширити правову сферу регулювання поведінки за

рахунок сфери моралі означало б

кінець моральної відповідальності

особистості і послугувало б руйнуванню, а не вдосконаленню професійної

моралі. Вивчення нами досвіду етики державної служби зарубіжних країн,

зокрема Франції, показав, що надмірна регламентація праці державних

службовців не лише ускладнює її реалізацію та контроль за нею, а й

призводить до втрати їх ініціативи й творчості [223, с.36-37]. Схожа

практика існує, як правило, в тоталітарних державах. Проте це не означає

відмови від правового регулювання професійної етики державних

службовців.

Проблема довіри населення до влади як умова її ефективності

авторами пов’язується з „переосмисленням духовно-моральнісних

підвалин державної служби – її ціннісних орієнтирів та характеру взаємодії

з громадянами”. Перше завдання полягає в „переорієнтації

” від установки

„володарювати” на установку „служити” народові України, а друге – в

удосконаленні психологічної культури особистості, знанні етикетних норм

і правил поведінки. „Ввічливість, коректність, шанобливість, стриманість,

висока культура спілкування повинні стати нормами у контактах

посадових осіб із громадянами” [223, с.37]. Ця позиція відповідає

офіційному підходу до етики державних службовців як до зовнішнього

стилю професійної поведінки, у тому числі культури спілкування.

У монографії висловлена позиція з низки дискусійних питань етики

державних службовців, проте вона не обгрунтована, зокрема, стосовно

принципів служіння, політичної неупередженості, лояльності. Щодо

першого принципу відповідь однозначна – „державний службовець

служить народові, але через державну

організацію” [92, с. 276-277]. З

приводу принципу „політичної неупередженості” позиція не обгрунтована,

висловлюється думка про те, що „державним службовцям слід уникати

безпосередньої участі в політиці при виконанні службових обов’язків,

конкретної роботи”, „лояльно служити” законному органу влади. Принцип

лояльності, на думку авторів, „регулює і ставлення державного апарату до

політичних партій” [92, с.279]. У

монографії на рівні постановки проблеми

зачіпається питання корупції. Автори погоджуються з тим, що корупцію

слід розглядати і з етичної точки зору. До способів боротьби з нею

віднесено загальнолюдські цінності, які закладені в Конституції України:

демократія, людське життя, людські гідність, свобода, людський розвиток.

У період незалежної України захищені дисертації з проблем

депутатської етики (Н.Грушанська, 1998), моральної культури державних

службовців (М.Нинюк, 2000), соціально-етичного потенціалу державної

служби (В.Колтун, 2002) [148; 234]. Етичний аспект поведінки державного

службовця став частіше аналізуватися в дисертаціях з теорії і практики

державного управління (наприклад дисертація П.Павленчика, 2001) [257].

За спеціальністю “державне управління” захищена також дисертація

Т.Гугніною, присвячена філософсько-управлінському аспекту моральної

регуляції підприємницької діяльності (1999) [77].

Дисертаційне дослідження М.Нинюк на тему “Моральна культура

державних службовців: сутність, стан та особливості формування”,

проведене на базі Волинської області, є першою самостійною науковою

працею з проблеми етики державних службовців України. Дисертація дає

загальне уявлення про моральний аспект службової діяльності українських

державних службовців. Моральну культуру державних службовців автор

характеризує через аналіз взаємовідносин державних службовців органів

виконавчої влади та місцевого самоврядування і формування відносин між

владними структурами та суспільством.

У дисертаційній роботі термін “моральна культура державних

службовців” розглядається “співвідносно з їх професійною етикою” [234,

с. 8]. Однак

висновок автора про те, що “предметом професійної етики

службовців є ...система суб’єкт-об’єктної взаємодії в управлінському

процесі” [234, с. 8], не відображає, на наш погляд, суті етики (моралі) як

явища, що характеризує суб’єкт-суб’єктну, а не суб’єкт-об’єктну

взаємодію. Характеристику суб’єкт-об’єктного підходу у

вихованні дав

А.Макаренко. Він писав: „Виховну роботу ... малюють собі так: вихователь

розташовується в якійсь суб’єктній точці. На відстані трьох метрів

знаходиться точка об’єкта, в якій знаходиться дитина. Вихователдь діє

голосовими зв’язками, дитина сприймає слуховим апаратом відповідні

хвилі. Хвилі через перепонку проникають у душу дитини...

Іноді ця позиція

прямого протистояння суб’єкта й об’єкта дещо

урізноманітнюється, але відстань у три метри залишається сталою. Дитина

ніби на ланцюжку, обертається навкруги вихователя і весь час піддається

або дії голосових зв’язок, або іншим видам безпосереднього впливу. Іноді

дитина зривається з ланцюжка...” [200, с.19].

Якісний рівень сформованості моральної культури сучасних

українських

державних службовців автор дисертації М.Нинюк [234, с. 3]

визначає як культуру конвенційного рівня. Проте зазначаючи, що вона

часто супроводжується порушеннями професійних норм і цінностей та

такими деформаціями, як корупція, бюрократизм тощо, - автор суперечить

собі у визначенні її рівня.

За даними дослідження, знання етичних норм і стандартів державної

служби продемонструвала лише незначна частина

опитаних. Державні

службовці V-VІІ категорій дали правильні відповіді лише на 10% запитань,

а керівники - на 25%”. Це свідчить про “стійку недооцінку службовцями

значення загального та службового етикету, нерозуміння їх важливості у

підвищенні ефективності управлінської діяльності”. А “неструктурована,

аморфна етична культура робить службовців малостійкими до негативних

моральних впливів, призводить до деформації системи управління” [234, с.

10].

Два

інші висновки М.Нинюк стосуються дослідження “бажаних

етичних стандартів поведінки підлеглих”, а також дотримання

“нормативної культури в партнерських взаєминах службовців”. Автор

стверджує, що “неусталеність системи моральних норм і цінностей у самих

державних службовців (мова, очевидно, йде про моральну самосвідомість

– М.Р.) негативно впливає на стосунки “керівник-підлеглий” і деформує

їх

”, а “у партнерських взаєминах” провідна роль належить особистісному

фактору і “зростає індивідуалізація службових відносин” [234, с. 10]. На

нашу думку, йдеться про домінування у службових відносинах не ділових

стосунків, а міжособистісних. У такому разі цілком природно, що у

державних службовців майже відсутні серед “бажаних” етичних норм такі,

як взаємна ”моральна вимогливість”, “відповідальність”, “

обов’язок”,

“принциповість”. Причинами виявленого стану моральної культури

державних службовців автор називає “невідпрацьованість концепції

нового державного устрою, відсутність належного прогнозування та

проектування структурних перетворень, нестабільність державно-

управлінських структур та їх правового статусу, ... недостатнє

використання демократичних управлінських інститутів у діяльності

держави”, а також “неспроможність частини службовців розв’язувати

назрілі проблеми” [234,

с. 9].

Як бачимо, ці причини стосуються суспільного, організаційного та

індивідуального рівнів проблеми.

Формування моральної культури службовців у системі державного

управління М.Нинюк пов’язує, насамперед, з необхідністю “подолання

відчуження апарату управління від народу, підвищення довіри й

упевненості суспільства в етичності діяльності службовців” [234, с. 11]. Її

вирішення автор вбачає у введенні в дію морального кодексу професії та

низки інших практичних заходів.

Аналізу впливу соціально-етичного

потенціалу державної служби на

сучасні процеси державотворення присвячена дисертація В.Колтун (2002)

[148]. На особливу увагу заслуговують такі основні ідеї цієї праці. По-

перше, автор наводить визначення державної служби як “соціально-

етичного феномена”, якісна характеристика якого зумовлена не лише

виконанням функцій державного управління, а й суспільно-історичними

процесами, в контексті яких здійснюється

професійна діяльність

службовців. У визначенні наголошено на тому, що вплив державної

служби на моральність суспільства зумовлений належним виконанням нею

функції національної еліти, предметним проявом якої є моральний

авторитет [148, с. 14].

По-друге, В.Колтун розглядає соціально-етичний потенціал

державної служби через єдність трьох елементів - джерел, ресурсів і

засобів. До “джерел” дослідниця

відносить професійну підготовку

державних службовців, надбання національної культури, включеність у

процеси розвитку суспільної моралі. “Можливості” як елемент

характеристики потенціалу вона описує через “спектр вірогідних впливів

потенціалу на суспільство” [148, с. 13]. Вони формалізовані у нормативно-

правовій базі, зміст якої в практичній етичній площині виявляється “як

авторитетність і соціальна значущість”. Реалізація соціально-етичного

потенціалу

державної служби здійснюється конкретними “засобами”, які

виявляють міру відповідності поведінки нормам моралі.

По-третє, в актуалізації соціально-етичного потенціалу державної

служби автор визначальне місце відводить моральному

самовдосконаленню державних службовців. Таким чином, В.Колтун

розглядає проблему етики державних службовців у контексті об’єктивних і

суб’єктивних факторів, що відображено у виділеній автором сукупності

основних чинників підвищення ефективності функціонування державної

служби [148, с. 14].

Важливу роль в осмисленні етики державного службовця відіграють

дослідження практичних працівників державного управління. В

дисертаційній роботі П

.Павленчика “Організаційно-правові засади

просування по державній службі” підкреслена інтегративна роль

службової етики в діяльності владних органів. Поведінка державних

службовців “повинна сприяти зміцненню авторитету державної влади,

викликати довіру громадян до владних інститутів, забезпечувати єдину

морально-правову основу для узгоджених та ефективних дій усіх

державних структур” [257, с. 153].

Побудова державної служби на

етичних засадах, вважав

П.Павленчик, є магістральним напрямом реалізації людського фактора в

державному управлінні, вдосконаленні його культури, гуманізації

суспільних відносин, а також у запобіганні корупції. Впровадження даної

ідеї автор пов’язував із розробкою Кодексу поведінки державних

службовців, який був передбачий Національною програмою боротьби з

корупцією (1997). Що стосується Загальних правил поведінки державного

службовця (листопад 2000 р.), то, на думку автора, цей нормативно-

правовий документ, який відповідає зразку Кодексу поведінки державних

службовців, схваленому Комітетом Міністрів Ради Європи (травень 2000

р.), має розглядатися як частина трудової угоди із державним службовцем,

а невиконання зазначених у ньому вимог „може тягнути за собою

дисциплінарну відповідальність згідно з чинним законодавством” [257,

с.

156]. П.Павленчик висловився на користь окремого етичного кодексу

державних службовців, який “повинен заповнити проміжок між