Ровдо, В.В. Сравнительная политология. Том 1 Теория сравнительной политологии

Подождите немного. Документ загружается.

281

Вначале ФРГ и Швеция, а потом и другие страны ОЭСР провели

пенсионную реформу, которая преследовала следующую цель: госу-

дарственные выплаты должны были гарантировать человеку актив-

ную жизнедеятельность в так называемом третьем возрасте (в ста-

рости). В результате реформы к 1985 г. в наиболее развитых индуст-

риальных странах мира одни только пенсии составляли около поло-

вины всех публичных расходов (не включая образование). Расходы

на охрану здоровья пожилых людей и на пенсии составили вместе 2/3

всех государственных расходов на социальное обеспечение. Средний

размер пенсии для стран ОЭСР достиг 58% среднего заработка рабо-

чих [21].

Уровень пенсионного обеспечения в коммунистических странах

Восточной Европы существенно уступал Западным странам. В ГДР

он составлял 30% от среднего уровня доходов, в СССР – 35%, в Чехос-

ловакии – 45%, и только в Венгрии – 57%. Правда, следует учитывать

то обстоятельство, что в Восточной Европе государство субсидиро-

вало низкие цены на товары первой необходимости. Существенное

отставание командной экономики Востока от рыночных экономик

Запада приводило к консервации невысокого жизненного уровня в

Восточной Европе. Правительства социалистических стран делали

акцент на относительно равномерном распределении доходов между

гражданами и недопущении резкой поляризации общества. Такую

социальную политику можно назвать курсом на обеспечение равенс-

тва в бедности.

В 80-90-е гг., несмотря на определенные сокращения, welfare state

сохранило свое присутствие в развитых индустриальных и пос-

тиндустриальных странах мира. Выплаты в рамках этих программ

делятся на два вида: (а) денежные пособия отдельным гражданам и

семьям и (б) прямые правительственные субсидии соответствующим

ведомствам и службам. Существует определенная разница в том, как

функционируют программы государства всеобщего благоденствия

в разных странах – членах ОЭСР. Так, например, в США упор дела-

ется на предоставлении всем гражданам равных возможностей, что

достигается за счет развития общедоступной системы образования,

особенно университетского. В западноевропейских странах социаль-

ное обеспечение и здравоохранение являются наиболее приоритет-

ными сферами welfare state.

Следует иметь в виду, что в США подобной деятельностью,

помимо государства, занимается огромное количество частных фон-

дов, церквей, неправительственных организаций и частных лиц. В

282

1997 г. американцы пожертвовали некоммерческим организациям

более 143 млрд долл. Некоммерческий сектор американской эконо-

мики составляет 8% ВНП; за сорок лет его доля выросла вдвое. Он

предоставляет рабочие места почти 10% трудоспособного населения,

т.е. больше, чем дают в совокупности федеральное правительство

и правительства штатов [22]. В Западной Европе также существует

некоммерческий сектор, но своими масштабами он пока что уступает

американскому.

Экспансия “государства всеобщего благоденствия” имеет не

только положительный эффект, связанный с формированием более

справедливого и эгалитарного общества в наиболее развитых демок-

ратических странах, но и влечет за собой ряд серьезных экономичес-

ких, политических и моральных издержек.

Во-первых, постоянный рост налогов снижает заинтересован-

ность экономически активного населения в высокопроизводитель-

ном труде. Многие предприниматели вывозят свои капиталы в

страны с более благоприятным для бизнеса налоговым климатом и

дешевой рабочей силой.

Во-вторых, социальные программы приводят к тому, что людей

старшего возраста, получающих все увеличивающиеся пенсии и

пособия, становится все больше при быстром сокращении трудос-

пособного населения. Прогнозы свидетельствуют, что в ближайшие

десятилетия во всех индустриально развитых странах (и прежде

всего в Японии) количество иждивенцев будет возрастать. Если в

90-е гг. соотношение трудоспособного населения и пенсионеров в

странах – членах ОЭСР было примерно 50% на 50% (в Японии 45%

на 65%), то к 2030 г., при сохранении нынешних тенденций это соот-

ношении будет составлять 40% на 60% (в Японии – 30% на 70%). Это,

в свою очередь, будет означать, что все меньшее число работающих

граждан будет вынуждено платить все большие налоги на финанси-

рование системы здравоохранения и социального обеспечения [23].

ВСТАВКА 8.3.

Наступит ли смерть Запада?

“При сохранении нынешнего уровня рождаемости Европа к 2050 г. должна

будет принять 169 млн иммигрантов, если, конечно, она желает сохранить

сегодняшнее соотношение пятнадцати- и шестидесятилетних. Если же евро-

пейцы решат восполнить естественную убыль населения, им придется при-

нять до 1,4 млрд иммигрантов из стран Африки и Среднего Востока. Иными

словами, либо Европа увеличивает налоги (для стимулирования многодет-

ных семей), радикально снижает пенсии и льготы на лечение, либо она ста-

новится континентом третьего мира. Таков выбор, и его придется сделать.

283

Если уровень рождаемости в Европе не повысится, число европейских детей

до пятнадцати лет сократится к 2050 г. на 40% – до 87 млн, а количество ста-

риков возрастет вдвое – до 169 млн чел… Европа рискует стать континен-

том стариков, живущих в старых домах и обрамленных старыми идеями…

Смерть Запада не предсказание, не описание того, что может произойти в

некотором будущем; это диагноз, констатация происходящего в данный

момент. Нации первого мира вымирают… Первому миру требуется срочно

переломить ситуацию, иначе его одолеет третий мир, впятеро превосхо-

дящий своего соперника численностью сегодня, а к 2050 г. – уже вдесятеро”!

[24].

В-третьих, развитие государства всеобщего благоденствия лишает

граждан инициативы и стремления вести себя ответственно. Щед-

рые пособия по безработице или по болезни могут просто отбить у

них желание работать. Например, в Норвегии действует норма 100%

оплаты больничных листов. Это привело к росту числа “заболева-

ний”. Во многих отраслях промышленности средний норвежец каж-

дый восьмой рабочий день не появляется на рабочем месте. В сосед-

ней Швеции, где оплата временной нетрудоспособности произво-

дится более скупо, граждане “болеют” значительно реже.

ВСТАВКА 8.4.

Революция растущих притязаний

Американский социолог Д. Белл подчеркивает, что движущей пружиной

развития современного капиталистического общества являются не потреб-

ности, а желания. Они носят психологический, а не биологический харак-

тер и по своей сути не имеют границ. Общество не рассматривается как

естественная ассоциация людей (общинная или семейная), объединенная

общими устремлениями, но как состоящая из атомизированных индивидов,

стремящихся только к удовлетворению собственных нужд, самоудовлетво-

рению. Мотором растущих аппетитов служит все увеличивающийся жиз-

ненный стандарт, разнообразие товаров. Если потребление представляет

собой психологическую форму соревнования людей за статус в обществе,

тогда буржуазное общество можно назвать институциализацией зависти.

Из экономической сферы несдержанные аппетиты перекочевывают в

область политическую. Возникает феномен, который был назван Беллом

революцией растущих притязаний. Сущность ее заключается в том, что

граждане предъявляют все большие и большие требования к государству,

правительству, с тем чтобы добиться экономического благосостояния и

роста жизненного уровня. Они требуют все больших расходов на социаль-

ные нужды, на многочисленные программы социального обеспечения, wel-

fare state. То, что раньше обеспечивал рынок, теперь перекладывается на

плечи государства. Одним из важнейших достоинств рынка является то, что

он рассеивает ответственность за решения и результаты. Государство же кон-

центрирует их, делает очевидными последствия. В случае провала экономи-

ческой и социальной политики правительства вся ответственность падает

на него, а не на “невидимую руку”, т.е. на превратности рыночной конкурен-

ции. Это усиливает политическую нестабильность общества, влечет за собой

284

рост государственных расходов, а следовательно, налогов и инфляции.

Таким образом, политическая нестабильность дополняется экономической.

Революция растущих притязаний усиливает этатизм. Новая классо-

вая борьба в постиндустриальном обществе, считает Белл, ведется уже не

между наемными рабочими и работадателями за повышение зарплаты, а

между различными социальными группами за влияние на бюджетную поли-

тику государства [25].

Таким образом, неуклонное расширение сферы welfare state,

характерное для предшествующих десятилетий, не является более

само собой разумеющимся. В последние годы правительства раз-

витых стран много сделали для сокращения размеров бюджетного

дефицита. Неоконсервативные партии и политики на Западе активно

выступают за оптимизацию дистрибутивной политики государства.

4. Регулирование государством общественных отноше-

ний и символические политические действия

Под регулированием понимается осуществление контроля со

стороны политической системы за поведением отдельных членов и

групп общества [26]. Хотя обычно регулирование ассоциируется с

принуждением, у современного государства есть огромный арсе-

нал и других средств для воздействия на своих граждан: от матери-

ального стимулирования до формирования определенной системы

моральных ценностей. Например, стремясь сократить курение, пра-

вительства многих стран мира совмещают: запрет на продажу табач-

ных изделий несовершеннолетним, ограничение рекламы сигарет в

СМИ, установление высоких налогов на продукцию табачных фаб-

рик, информационную кампанию о плачевных последствиях курения

для здоровья людей.

На протяжении истории менялись приоритеты регулятивной

политики государства. В либеральных системах XIX в. главная цель

регулирования заключалась в создании благоприятных условий для

свободной деятельности индивидов, обеспечения защиты частной

собственности и нерушимости взаимных обязательств.

Французский философ Б. Констан отмечал в этой связи о существовании про-

тиворечий между двумя концепциями свободы: древней и современной. “В древ-

ности важнейшей общественной целью было равномерное распределение

политической власти между всеми гражданами государства. Целью современ-

ных обществ является безопасность и благосостояние частных лиц, которые

с помощью определенных институтов гарантируют свою свободу. Эти цели

противоречат друг другу. Непосредственное участие в принятии коллектив-

ных решений ведет к подчинению индивида коллективу и ущемлению его сво-

боды, как частного лица. Поэтому современный гражданин требует от публич-

285

ной власти личной свободы и личной автономии и подозрительно относится к

широкому и активному политическому участию” [27].

Индустриализация и урбанизация породили новые проблемы,

которые оказались в центре регулятивной деятельности государства.

В связи с концентрацией и централизацией капитала возникла пот-

ребность в эффективном антимонопольном законодательстве. Необ-

ходимо было оказывать воздействие со стороны властей на такие

сферы, как безопасность труда, развитие транспорта и коммуника-

ции, жилищного строительства и образования. В наше время важ-

нейшую роль начинают играть защита прав потребителей, охрана

окружающей среды и даже сохранение животного мира. Этому,

например, служит принятый в ноябре 2004 г. акт палаты общин,

запретивший, несмотря на возражения со стороны палаты лордов и

протесты общественности, псовую охоту на лис в Великобритании.

Одновременно в большинстве развитых стран мира уменьшается

степень государственного регулирования вопросов контроля над

рождаемостью, абортов, разводов, сексуального поведения, которые

рассматриваются как сфера индивидуальной свободы и морального

выбора.

Современный американский философ Ф. Фукуяма объясняет это последстви-

ями информационной эпохи. “Общество, базирующееся на информации, все

в большей степени способствует возрастанию свободы и равенства – двух

вещей, которые люди в современной демократии ценят больше всего. Сво-

бода выбора – будь то свобода выбора кабельных каналов, дешевых торговых

центров или друзей в Интернете – приобретает все более неограниченный

характер. Иерархии всех видов, и политические, и корпоративные, подверга-

ются давлению и начинают распадаться. Власть больших, негибких бюрократи-

ческих образований, которые стремились посредством правил, предписаний

и принуждения контролировать все и вся в пределах своей сферы влияния,

была подорвана переходом к экономике, основанной на знании; это способс-

твует росту самостоятельности индивида, обретаемой благодаря доступу к

информации” [28].

Для проведения сравнительных исследований регулятивной

политики разных государств применяются определенные критерии.

Г. Алмонд и Б. Пауэлл считают, что важнейшими среди них являются

следующие.

Во-первых, необходимо выяснить какие именно аспекты поведе-

ния и взаимодействия людей подлежат регулированию и до какой

степени. Регулирует ли государство, например, такие вопросы, как

семейные отношения, экономическая, религиозная, политическая

деятельность, смена места жительства, профессиональная деятель-

ность, защита личности и собственности? Эти вопросы затрагивают

сферу применения государственного регулирования.

286

Во-вторых, следует определить, какие меры применяются для

того, чтобы принудить или убедить граждан подчиняться? Исполь-

зует ли государство средства морального убеждения, систему финан-

сового поощрения или взыскания, лицензирование определенных

видов деятельности, физического ограничения свободы или нака-

зания либо другие насильственные методы? Эти вопросы помогают

нам понять инструменты, или механизмы, регулирования.

В-третьих, необходимо идентифицировать группы общества,

подлежащие регулирующему воздействию государства. Сущест-

вуют ли процедурные ограничения этого регулирования и как осу-

ществляется защита прав? Применяются ли санкции единообразно

или существует дифференцированный подход к различным лицам

и группам? Есть ли у них право опротестовать примененные к ним

меры? Эти вопросы позволяют установить субъекты регулирования

[29].

Существенную роль в дифференциации политических режимов

играет такой очень важный аспект регулятивной политики, как кон-

троль правительства за участием граждан в политической жизни и

средствами массовой информации. Авторитарные системы ставят

под запрет организацию партий, добровольных ассоциаций и сво-

боду СМИ. В демократических системах этот перечень прав и свобод

соблюдается и гарантируется властями.

Авторитетная международная организация Freedom House (Дом

свободы) проводит многолетние сравнительные исследований

состояния политических прав и гражданских свобод в мире. В табл.

8.1 показан рейтинг 12 крупнейших стран мира по этим показате-

лям. Политические права – это возможности граждан реально уча-

ствовать в выборе политических руководителей, т.е. право избирать

и быть избранным и т.п. Понятие гражданские свободы относится к

свободе слова, печати, собраний, совести, праву на суд присяжных,

гарантиям против произвола властей и жестокого обращения.

Низкие значения в этой таблице говорят о высоком уровне раз-

вития политических прав и гражданских свобод и наоборот. Она

демонстрирует высокую степень корреляции между гражданскими

и политическими свободами, которые усиливают друг друга. Н. Боб-

био подчеркивал, что в современную эпоху (а) демократический

способ принятия решений является обязательным для защиты

фундаментальных прав человека, (б) защита прав человека,

в свою очередь, положительно влияет на функционирование

демократических процедур. Что касается первого тезиса, то лучшим

287

лекарством от деспотических поползновений властей ущемить

права человека является демократический метод избрания и

пе ре избрания правительства, наличие свободной конкуренции

различных политических альтернатив. Правильность второго тезиса

подтверждается тем, что свободное участие в демократических

выборах требует, чтобы граждане обладали свободой совести,

доступом к информации, правом на создание ассоциации, и другими

правами и свободами, которые рассматриваются демократами как

неотчуждаемые и фундаментальные права человека [31].

Freedom House занимается также активными сравнительными

исследованиями регулятивной политики государства в различных

регионах планеты. С 1997 г. данная организация пытается опреде-

Таблица 8.1. Политические права и гражданские свободы в 18

странах.*

Страна

Политичес-

кие права

Граж-

данские

свободы

Рейтинг

Бразилия

Беларусь

Великобрита-

ния

Германия

Египет

Индия

Китай

Литва

Латвия

Мексика

Нигерия

Польша

Россия

США

Туркменистан

Украина

Франция

Япония

Свободная

Не свободная

Свободная

Не свободная

Свободная

Не свободная

Свободная

Частично свободная

Свободная

Не свободная

Свободная

Не свободная

Частично свободная

Свободная

Составлена на основании обзора “Независимые страны, свобода в мире

2005” [30].

288

лить так называемый индекс демократии для посткоммунистичес-

ких государств. Данные этих исследований регулярно публикуются в

ежегодниках Транзитные страны. Демократизация от Центральной

Европы до Евразии. Для определения индекса демократии использу-

ются следующие переменные:

– Национальное демократическое правление показывает степень

независимости, стабильности, эффективности и ответственности

государственной системы и основных ветвей власти.

– Электоральный процесс фиксирует внимание на степени свободы

выборов, развитии многопартийности и политического участия

граждан.

– Гражданское общество анализирует развитие неправительствен-

ных организаций, а также тот климат, в котором они действуют.

– Независимые средства массовой информации отражают характер

взаимоотношений между государством и mass media.

– Местное демократическое правление демонстрирует степень

децентрализации государственного управления и развития местного

самоуправления.

– Правовые рамки и независимость показывают состояние консти-

туционной реформы, развитие прав человека и национальных мень-

шинств, независимости судебных органов власти.

– Коррупция отражает отношение населения к данной проблеме,

правовой климат для занятия бизнесом, степень эффективности

антикоррупционных мер правительства.

В табл. 8.2 представлены посткоммунистические страны, с их

рейтингом демократии, который позволил автором исследования

Freedom House отнести их к пяти видам политических режимов: кон-

солидированным демократиям, полуконсолидированным демокра-

тиям, переходным, или гибридным режимам, полуконсолидирован-

ным авторитарным режимам, консолидированным авторитарным

режимам.

Как и в табл. 8.1 оценка дается в баллах от 1 до 7. При этом, худшие

показатели стран обозначаются высокими баллами, а лучшие – низ-

кими.

Символические политические действия. Многие политические

ученые считают символы цементирующим элементом политической

системы. Символ представляет собой идейно-образную структуру,

содержащую в скрытой форме все возможные проявления вещи,

для которой он является обобщением, знаком. Символы служат

средством общения людей. Они призваны представлять тот или

289

иной объект, социальную общность или идею. Всякий символ, будь

то национальный герб или флаг, графические изображения (крест,

звезда, серп и молот, свастика), человеческие фигуры (Джон Буль,

дядя Сэм) приобретает значимость не сам по себе, а как средство

выражения чего-либо, что имеет связь с обществом или действиями

людей.

Люди, воспринимающие информацию, фактически воспринимают

совокупность символов, воздействующих на чувственную сферу.

Расшифровывая их, люди придают им вполне определенный смысл.

Причем на политическое поведение зачастую гораздо более сильное

влияние оказывает субъективно придаваемое значение действиям

правительства, политических партий, групп интересов, чем действи-

тельное содержание этих действий. А в интерпретации политических

действий огромную роль играет господствующая в обществе сис-

тема символов, т.е. политическая культура. Вот почему этой системе

придает большое значение правящая элита. Министр иностранных

дел Франции Ла Мартин говорил в 1848 г.: “Если вы отнимете у меня

трехцветный флаг… то отнимете у меня половину мощи Франции,

как здесь в стране, так и за границей”.

Важное значение имеют и политические ритуалы, существенный

компонент гражданской или политической религии, характерный для

Таблица 8.2. Рейтинг демократии на 2005 г.*

Консолидированные демократии

Словения 1,68; Эстония 1,96; Венгрия 1,96; Польша 2,00;

Словакия 2,00; Латвия 2,14; Литва 2,21; Чехия 2,29.

Полуконсолидированные демократии

Болгария 3,18; Румыния 3,39; Хорватия 3,75;

Сербия 3,75; Черногория 3,79; Македония 3,89.

Переходные страны, или гибридные режимы

Албания 4,04; Босния 4,18; Украина 4,50; Грузия 4,96.

Полу консолидированные авторитарные режимы

Молдова 5,07; Армения 5,18; Косово 5,32; Россия 5,61;

Кыргызстан 5,64; Таджикистан 5,79; Азербайджан 5,86.

Консолидированные авторитарные режимы

Казахстан 6.29; Узбекистан 6.43; Беларусь 6.64; Туркменистан 6.93.

* Составлена на основании обзора Переходные страны на 2005 г. Демок-

ратизация от Центральной Европы до Евразии. [32].

290

того или иного общества. С помощью таких ритуалов, как, например,

церемония инаугурации президента США или коронация монарха в

Великобритании, происходит как бы приобщение простых смертных

к таинствам власти. Национально-государственные символы очень

тесно связаны с общественными идеалами. Они взаимодополняют и

подкрепляют друг друга. Например, один из основополагающих иде-

алов Америки – свобода воплощается в таких символах американс-

кой нации, как Декларация независимости, статуя Свободы, Билль о

правах, звездно-полосатый флаг, образы отцов-основателей США и

т.п.

Алмонд и Пауэлл обращают внимание на тот факт, что использо-

вание символических ресурсов руководителями призвано зачастую

решить их прагматичные задачи: выиграть выборы, провести через

парламент определенный законопроект. Но гораздо важнее, когда

символическая политика сплачивает общество, обращаясь к нацио-

нальным чувствам народа, патриотизму и гражданственности. Осо-

бую роль символические политические действия играют в эпохи кри-

зисов. Тогда с их помощью становится возможным усиливать эмоци-

ональную поддержку в момент, когда инструментальная поддержка

иссякла. Наиболее яркими примерами эффективного использования

символов политиками являются: речь Перикла в Афинском народ-

ном собрании по завершению первого года Пелопонесской войны,

речи Рузвельта во время великой депрессии, выступления Черчилля

в 1940 г., когда Англия в одиночку должна была вести войну с нациз-

мом.

Таким образом, анализ функций публичной политики в их сово-

купности позволяет исследователям вести речь о результативности

и эффективности политических систем, сопоставлять их друг с дру-

гом.

Примечания

1. Арон Р., Демократия и тоталитаризм. М.: Текст, 1993. С. 21–22.

2. Power and Policy in Liberal Democracies. Ed. by M. Harrop. Cambridge:

University Press, 1992. P. 1–2.

3. Heclo H., “Policy Analysis”// British Journal of Political Science, 1972.

Vol. 2. P. 83–108.

4. Power and Policy in Liberal Democracies. P. 2.

5. Алмонд Г., Пауэлл Дж. Б., Стром К., Далтон Р., Сравнительная поли-

тология сегодня: Мировой обзор. М.: Аспект-пресс, 2002. С. 239.

6. Power and Policy in Liberal Democracies. P. 3.