Ровдо, В.В. Сравнительная политология. Том 1 Теория сравнительной политологии

Подождите немного. Документ загружается.

271

ции интеграции с помощью корпоративных учреждений вместо репрессий

исключительно со стороны административного аппарата. Вместе с тем не

следует и преувеличивать эти различия: Гоббс, наблюдая возникновение

буржуазного общества, еще мыслил в категориях индивидуального кон-

фликта, в то время как итальянский фашизм приспосабливался к реалиям

развитого буржуазного классового общества ХХ в.

Можно ли перенести эту левиафановскую модель государственной гомо-

генности на Третий рейх? Несмотря на многие косвенные признаки, кото-

рые после 1934 г. позволяли определить направленность его развития – к

авторитарному государству, нельзя не заметить и существенных различий,

которые не походили на стадию “нормализации” фашистского государства

в Италии. В отличие от Муссолини, Гитлер с самого начала избегал полного

подчинения мобилизационной динамики партии дисциплине государства.

Сразу же после своего прихода к власти он поставил на посты имперских

наместников, оберпрезидентов и министров земель, преимущественно “ста-

рых борцов” - гауляйтеров. Он осознанно согласился с тем, чего фашистская

Италия стремилась избежать любой ценой, – наложением через этот личный

союз промежуточных структур партии с государственными институтами.

Еще большее значение имело то, что уже зимой 1933–1934 гг. типично идео-

логическое подразделение движения захватило контроль над политической

полицией: СС под руководством Гиммлера. Это слияние было не пристрой-

кой к государственным структурам рейха, но выделением политической

полиции из структур МВД, т.е. институциональным обособлением гестапо в

результате революционной узурпации функций политической полиции СС

в марте 1933 г. Тем самым с самого начала возникла трещина в здании суве-

ренитета авторитарного государства: в отличие от СА и squadre d’arzione, СС,

хотя и не бросала вызов суверенности государства в том смысле, что она не

стремилась к созданию направленного против государства альтернативного

центра власти, однако эта организация стремилась к слиянию партийных

и государственных структур. Для монолитной системы тоталитарного госу-

дарства этот путь со временем оказался настолько же опасным, как и откры-

тый конфронтационный путь: подконтрольная СС политическая полиция

после ее выхода из системы рейхсминистра внутренних дел стала инструмен-

том на службе движения, который контролировался только Гитлером, а не

государственным аппаратом. Одна только эта предпосылка сделала возмож-

ным строительство идеологически обусловленной системы террора – бюро-

кратически спланированного и организованного уничтожения врагов, вер-

шиной преступлений которой стало уничтожение шести миллионов евреев…

Этому переходу к ничем не ограниченному физическому уничтожению вра-

гов, с 1938 г. на аннексированных и оккупированных территориях и позже в

самом немецком рейхе, соответствовала модель гражданской интеграции,

которую Ф. Нойман с помощью символа Бегемот определил как анти-госу-

дарство. Правда, и в Третьем рейхе механизмы частнокапиталистического

увеличения нормы прибыли, а также социальные привилегии консерватив-

ных сил, на которые опирался режим, остались в нетронутом виде. Но, бла-

годаря уничтожению профсоюзов и коллективных трудовых соглашений,

нацисты отказались от государственного участия в разрешении социальных

конфликтов с помощью корпоративных структур, что делали итальянские

272

фашисты. Вместо этого возник так называемый негативный плюрализм кон-

курирующих центров власти – промышленности, армии, государственной

бюрократии и партии, в котором можно было обнаружить тенденцию к

установлению непосредственного господства над народом. Его не сдержи-

вал действующий на основании рациональных критериев государственный

аппарат принуждения. По сути, только два обстоятельства сдерживали и

скрывали глубокий конфликт между этими центрами власти и обеспечивали

определенную лояльность: харизматическая власть Гитлера и общий инте-

рес в сохранении власти и прибылей, которому соответствовал страх перед

угнетенными массами [8].

Все современные авторитарные режимы балансируют между этими полю-

сами: этатистским Левиафаном, порождающим тотальную бюрократизацию

общественной жизни, и персоналистским Бегемотом, разрушающим госу-

дарственные институты в угоду безграничной власти правящей клики и ее

вождя.

Наконец, государства всеобщего благоденствия (welfare states)

берут на себя распределение ресурсов, предназначенных для здра-

воохранения, образования, жилищного строительства, занятости

трудоспособного населения и для финансовой поддержки (в виде

социальных выплат и пособий) своих граждан. Для выполнения этих

задач они должны извлекать ресурсы (взимать налоги) более экстен-

сивным путем” [9]. Европейским аналогом американской концепции

welfare state является теория социального государства.

Н. Боббио, предложил несколько иные критерии для класси-

фикации государств: границы распространения государственного

влияния в обществе и степень ограничения функций государства.

Либерализм выступил с идеями ограничения как границ распростра-

нения власти государства, так и его функций. В первом случае речь

идет о правовом государстве, во втором – о минимальном госу-

дарстве. Хотя либерализм и выдвинул обе эти концепции, мы можем

себе представить правовое не минимальное государство (современ-

ное социальное государство) и минимальное не правовое государс-

тво (гоббсовский Левиафан, современные автократии, проводящие

либеральную экономическую политику). Несмотря на то, что в исто-

рической ретроспективе оба эти движения (борьба с абсолютизмом

за конституционные ограничения государственной власти и борьба

против государственного вмешательства в сферу рыночной эконо-

мики и социальных отношений) не всегда шли рука об руку, либе-

рализм утверждал себя в противопоставлении абсолютистскому и

максимальному государству.

Свобода и власть в либеральном значении этих понятий являются

антиномиями. В отношениях между двумя индивидами чем большей

273

является власть одного, тем меньшей будет свобода другого, и наобо-

рот, чем больше расширяется сфера свободы второго индивида, тем

меньшей становится власть первого. Согласно классической либе-

ральной позиции, индивидуальная свобода гарантируется не только

конституционными механизмами правового государства, но и све-

дением функций государства к минимуму: поддержанию порядка

внутри страны и безопасности во внешних отношениях (концепция

государства – ночного сторожа). В теории либерализма концепция

общественного контроля власти соседствует с признанием необ-

ходимости ограничения функций государства. Более того, вторая

является необходимым условием первой. Это и понятно, ведь мини-

мальное государство значительно лучше поддается общественному

контролю, нежели максимальное. С точки зрения индивида, а она и

является позицией либерализма, государство в конечном итоге – это

зло, а раз так, то должно минимально вмешиваться в сферу деятель-

ности индивидов.

Такое понимание свободы в доктрине классического либерализма

ведет к трактовке либерального государства как постепенного расши-

рения сферы индивидуальной свободы в ее отношениях с государс-

твенной властью или постепенной эмансипации гражданского обще-

ства от государства. Это находило свое выражение в двух областях:

духовной (в виде религиозной независимости) и материальной (в виде

экономической независимости). В соответствии с веберовской концеп-

цией протестантской этики обе эти сферы тесно взаимосвязаны [10].

И первый, и второй подходы к классификации государств поз-

воляют выделить определенный набор функций, связанный с обще-

ственным обслуживанием. Алмонд и Пауэлл называют их видами

государственной политики. “Публичную политику государств можно

обобщать и сравнивать как функции выхода из системы, т.е. некие

разновидности действий, которые предпринимают правительства

для достижения своих целей. Мы можем свести эти действия, или

выходы, к четырем важнейшим. Во-первых, это экстракция (извлече-

ние) ресурсов (extractive performance) – денег, товаров, людей и обслу-

живания – из внутреннего и внешнего окружения системы. Во-вто-

рых, это дистрибутивная (распределительная) деятельность (distribu-

tive performance) – какое количество денег, товаров, людей и услуг

распределено и между кем. В-третьих, регулирование человеческого

поведения (regulative performance)– использование принуждения и

убеждения для того, чтобы обеспечить извлечение и распределение

274

ресурсов, или достижение желаемого поведения другим способом.

И, наконец, мы говорим о символических действиях (symbolic perfor-

mance)– политических речах, праздненствах, церемониях, монумен-

тах и памятниках и т.п.; всем, что используется правительствами, для

побуждения граждан следовать определенным образцам поведения,

предоставлять вдохновляющие примеры, сплачивать население и

социализировать молодежь” [11].

2. Экстрактивная функция государственной политики

Все политические системы извлекают ресурсы из внешнего и

внутреннего окружения. Призыв на службу в вооруженные силы,

участие в работе суда присяжных, принудительные работы заклю-

ченных и ряд других видов деятельности могут рассматриваться в

качестве примеров экстрактивной функции в современных поли-

тических системах. Однако наиболее распространенной и значимой

формой извлечения ресурсов является “налогообложение – процесс

сбора государством денег или товаров у членов политической сис-

темы, не получающих от этого немедленной или непосредственной

выгоды” [12].

Реализация налоговой политики сталкивается с определенными

противоречиями. С одной стороны, современное государство испы-

тывает постоянно растущие потребности в увеличении налогов для

реализации большого количества программ и содержания бюрокра-

тического аппарата. С другой стороны, усиление налогового бремени

ведет к сокращению стимулов к труду граждан и активности биз-

неса, у которого появляются желания вывести капиталы из страны с

неблагоприятным налоговым климатом.

ВСТАВКА 8.2.

Р. Рейган о приоритетах налоговой политики США в 80-е гг.

“…Сложное переплетение ограничивающих права бизнеса законов и пред-

писаний вкупе с налоговой политикой, которая препятствовала капитало-

вложениям, в значительной мере содействовали снижению производитель-

ности труда в Соединенных Штатах по сравнению, например, с Японией и

ФРГ. Вследствие этого конкурентоспособность Соединенных Штатов на

мировых рынках упала, а инфляция и безработица стали не только нашими

самыми серьезными экономическими, но также и социальными пробле-

мами…

Многие понимают, что мы должны перестроить свою налоговую политику,

дабы поощрить капиталовложения и дать деловым кругам возможность

использовать необходимые средства для замены устаревшего оборудования.

Это ключ к восстановлению конкурентоспособности Соединенных Штатов.

275

Я считаю, что важнейшие задачи нынешнего десятилетия – это контроль над

инфляцией, восстановление конкурентоспособности Соединенных Штатов

и обеспечение почти полной независимости в снабжении топливными и

энергетическими ресурсами. Для достижения этих целей предприниматели

и правительство должны суметь отбросить в сторону прежнюю враждеб-

ность и установить новый дух сотрудничества и взаимной ответственности.

Сегодня многие, например, согласны с тем, что нашу налоговую систему

необходимо изменить. Она настолько устарела, что, когда какой-то рабочий

получает прибавку к заработной плате на рост прожиточного минимума,

он попадает в группу избирателей с более высоким подоходным налогом.

С другой стороны, когда людям удается удерживать в своих руках большую

часть своего заработка, это дает им стимул производить, создавать. Нам

нужна налоговая система, основанная на признании этого факта” [13].

В налоговой политике следует соблюдать равновесие между

эффективностью и справедливостью. Эффективность означает

извлечение максимально возможной налоговой прибыли при мини-

мальной стоимости продукции. Справедливость предполагает такой

порядок налогообложения, при котором никто не несет чрезмерное

налоговое бремя. В большинстве стран налоговая система призвана

перераспределять богатство в пользу менее имущих. Поэтому подо-

ходный налог высчитывается, как правило, по прогрессивной шкале.

Однако следует учитывать, что ставки подоходного налога не должны

отбивать у людей желание трудиться.

Индивидуальные и корпоративные подоходные налоги и налоги

на прибыль называются прямыми. Они так же, как и налоги на собс-

твенность, исчисляются по прогрессивной шкале. К косвенным нало-

гам относятся налоги с продаж, налоги на добавленную стоимость,

акцизные сборы, таможенные пошлины. Эти виды налогов менее

“заметны” по сравнению с подоходным налогом, и от их уплаты

сложнее уклониться. Поэтому во многих странах собирать косвен-

ные налоги легче, чем прямые.

Помимо более справедливого перераспределения средств, нало-

говая политика стремится обеспечить поддержание определенных

социальных ценностей таких как благотворительность, энергосбе-

режение, приобретение недвижимости и т.п. Правительства мно-

гих стран, понимая, что владение собственным домом повышает

стабильность семьи, помогает решать демографические проблемы,

поощряют покупку домов путем предоставления скидки с выплаты

процентов под закладные. Однако эта мера может способствовать

необоснованному оттоку капитала в сектор жилищного строитель-

ства. Кроме того, она может увеличить социальный разрыв между

средним классом и неимущими группами населения.

276

Важнейший показатель, который используется для сравнения

налоговой политики в разных политических системах – это процент

государственных сборов центрального правительства от валового

национального продукта (ВНП), т.е. совокупной стоимости товаров и

услуг, произведенных жителями страны за год. Рисунок 8.1 наглядно

отражает этот показатель для одиннадцати крупнейших стран мира.

Рис. 8.1. Доходы центрального правительства по источникам поступле-

ния (% к ВНП), 1995 г.

Рисунок заимствован из книги Алмонд Г., Пауэлл Дж. Б., Стром К., Дал-

тон Р., Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор [14].

Анализ рисунка позволяет сделать некоторые выводы. В разви-

тых индустриальных и постиндустриальных странах правительства

взимают достаточно большие налоги. Во Франции они превышают

40% (в Швеции – 50%), в Германии и Великобритании находятся на

уровне 35%. И только в США и Японии находятся на отметке 20%.

Следует иметь в виду, что на рис. 8.1 указаны только доходы цент-

ральных правительств. Если добавить к ним налоги, собираемые в

американских штатах и немецких землях, то тогда цифры для Гер-

мании вырастут до 50%, а для США – до 33%. Что касается Японии,

то ей удается сохранять налоги на низком уровне, благодаря низким

расходам на оборону и ограниченным государственным социальным

программам.

За пределами европейско-североамериканской зоны доходы цен-

трального правительства редко превышают 20% к ВНП. Единствен-

ным исключением здесь является Египет. Доходы же центрального

правительства Индии не превышают 15% ВНП.

277

Если сопоставить развитые страны по структуре налоговых

по ступлений, то их можно сгруппировать в три типа государств.

Во-первых, это такие государства, как Германия, Австрия, Нидер-

ланды, Франция и Италия. Они получают от одной трети до поло-

вины дохода от выплат на социальное страхование, более или менее

равномерно распределенного между работодателями и работниками.

Во-вторых, Соединенные Штаты и Япония находятся намного ниже

среднего уровня в общем налогообложении и извлекают основной

доход от прямых налогов, а не от налогов с продаж и налогов на

добавленную стоимость. В-третьих, такие страны, как Швеция и Нор-

вегия, где уровень налогообложения – самый высокий среди стран

Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)

и где одинаково эффективно действуют все виды налогообложения

(прямые, косвенные и выплаты по социальному страхованию).

С начала 80-х гг. в развитых странах отчетливо просматривается

тенденция к снижению подоходных налогов. За период с 1975 по

1990 г. темпы роста подоходного налога снизились в Великобритании

на 43%, в США – на 42% (хотя в период правления администрации

Буша-старшего и Клинтона они возросли примерно на 13%), в Шве-

ции – на 35% и в Японии – на 25%. Этот процесс объясняется широ-

ким распространением неоконсервативных экономических доктрин,

подчеркивающих значимость стимулирования государством капита-

ловложений частного сектора [15].

3. Дистрибутивная функция государственной политики

Полученные государством ресурсы распределяются между много-

численными общественными секторами. “Дистрибутивная функция

заключается в том, что правительственные ведомства предостав-

ляют отдельным лицам и группам общества деньги, товары, услуги,

возможности и воздают им почести” [16].

Классифицировать и сравнивать дистрибутивную политику раз-

личных политических систем можно по следующим критериям: (а)

количеству распределяемого, (б) сферам человеческой жизнедеятель-

ности, затронутым распределением, (в) группам населения – адреса-

там дистрибутивной политики, (г) соотношению между потребнос-

тями граждан и государственным распределением, призванным эти

потребности удовлетворить.

Важнейшим показателем сравнительного анализа дистрибутив-

ной политики являются расходы центрального правительства (% к

ВНП) на такие сферы, как здравоохранение, образование и оборона.

278

На рис. 8.2 приведены данные по одиннадцати развитым странам.

Рис. 8.2. Расходы центрального правительства в процентном отношении

к ВНП и сферы, на которые направлялись выделенные средства.

Данный рисунок заимствован из книги Алмонд Г., Пауэлл Дж. Б.,

Стром К., Далтон Р., Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор [17].

Развитые страны, как правило, тратят от 1/2 до 2/3 бюджета на

здравоохранение, образование и социальное вспомоществление (wel-

fare). Великобритания, Германия, Франция направляют в эти сферы

более 2/3 своих бюджетов, тогда как США выделяют на эти цели чуть

более 50% из государственного бюджета и бюджетов субъектов феде-

рации [18].

Развивающиеся страны тратят очень малые средства на здра-

воохранение и несколько большие – на образование. В то же время

именно те страны, которые в первую очередь нуждаются в совер-

шенствовании системы образования и здравоохранения, финан-

сируют эти сферы по остаточному принципу. Иначе обстоит дело с

расходами на оборону. Многие из них находятся в условиях посто-

янной конфронтации со своими соседями. Некоторые (Индия, Иран,

Египет) претендуют на усиление своего международного влияния и

поэтому прилагают значительные усилия для укрепления своей обо-

роноспособности. Если при сравнительном анализе исходить из мас-

штабов национальных экономик, то окажется, что Египет, например,

тратит на оборону больше, чем Соединенные Штаты Америки.

Сравнивая дистрибутивную политику развитых и развивающихся

государств, необходимо учитывать одно важное обстоятельство: и в

279

абсолютных, и в относительных величинах расходы беднейших стран

на социальное обеспечение граждан незначительны. Однако преста-

релые и нетрудоспособные члены общества там получают, как пра-

вило, помощь благодаря своим разветвленным семейно-родственным

связям. В большинстве развивающихся стран система социального

обеспечения осталась такой, какой она была на Западе в доиндустри-

альную эпоху.

Беспрецедентное расширение дистрибутивной политики во всех

развитых странах мира связано с формированием и укреплением

здесь во второй половине ХХ в. так называемого государства все-

общего благоденствия (welfare state), или социального государства.

Оно представляет собой совокупность государственных (иногда и

частных) программ социальной помощи, включающих пособия по

безработице, пенсии по старости и потере трудоспособности, стра-

ховки на случай болезни, ссуды на постройку домов, пособия на

детей и др.

Первые социальные программы появились в Германии еще в

80-е гг. XIX в. Железный канцлер Бисмарк параллельно с исключи-

тельными законами против социалистов провел серию беспрецеден-

тных по тем временам законов о социальном страховании рабочих.

Консервативная Германия обогнала в этом отношении даже либе-

ральную Англию. Принятые меры защищали рабочих от безрабо-

тицы, несчастных случаев и потери трудоспособности по болезни.

В самом конце правления Бисмарка в Германии был принят закон о

пенсиях по старости с 70-летнего возраста.

Англо-скандинавский вариант социального обеспечения, кото-

рый родился в Дании в 90-е гг. XIX в., с самого начала делал акцент

на пенсиях по старости. Пожилые люди с ограниченными доходами

приобрели право на получение пенсий. Распределением финансовых

средств на эти цели занимались муниципальные службы. В Великоб-

ритании с 1908 г. стала действовать пенсионная система, которая не

требовала предварительных взносов. Она первоначально была осно-

вана на проверке имущественного положения нуждающихся. Швед-

ский парламент в 1913 г. принял закон о всеобщих пенсиях по старо-

сти, размеры которых зависели от уплаты взносов [19].

Важнейшую роль в становлении и развитии европейского соци-

ального государства сыграло рабочее движение, политические пар-

тии и профессиональные союзы, выражающие интересы пролетари-

ата. Инициативы Бисмарка в этой сфере произошли вслед за событи-

ями Парижской коммуны. В Великобритании лейбористская партия

разработала собственную концепцию социальной политики и после-

280

довательно претворяла ее в жизнь. В Германии и Швеции социальные

вопросы стали важным пунктом повестки дня для социал-демокра-

тических организаций.

Интересно, что и Советская Россия, и потом СССР, деклариро-

вавшие установление ничем не ограниченной власти рабочего класса,

существенно отставали от капиталистической Западной Европы и

США в защите социальных прав трудящихся. Например, пенсии по

старости были введены в Советском Союзе в 1929 г., да и то только

для работников физического труда в горной, металлургической,

энергетической и текстильной промышленности и на транспорте.

Существовали многочисленные специальные категории работников,

которые получали определенные льготы и надбавки. Лишь в 1956 г.

произошла необходимая рационализация и уравнивание жителей

городов в этом отношении. Жители же сельской местности получили

право на пенсию только в 1964 г., а право на выплаты по болезни и на

семейную поддержку – в 1970 г. [20].

После великой депрессии 30-х гг. и вплоть до 70-х гг. прошлого

века большая часть индустриально развитых государств сущест-

венно расширили систему социальной помощи для своих граждан. В

Соединенных Штатах, например, если в предшествующий период все

функции вспомоществования рассматривались как относящиеся к

сфере частной жизни индивидов, то со второй половины ХХ в. соци-

альное страхование, пособия по безработице, другие формы выплат

стали переходить в ведение государства. Сформированная в рамках

либерал-реформистской стратегии концепция welfare state отражала

новую роль и функции государства в социальной сфере страны. Рас-

ходы на социальные нужды в федеральном бюджете США, например,

выросли с 27% в 1960 г. до 54% в 1979 г., на образование – с 1% до

4,5%, на здравоохранение – с 1% до 10% и т.д.

В Западной Европе рост социальных программ приобрел взрыв-

ной характер в 60-е гг. прошлого века. Он не был связан с послево-

енным урегулированием, его истоки следует искать в экономическом

буме 50–60-х гг. Важную роль в значительном расширении европей-

ского государства благосостояния сыграло и то обстоятельство, что

главные политические силы Западной Европы – социал-демократы, с

одной стороны, и христианские демократы, с другой – заняли общую

позицию в этом вопросе. Суть ее заключается в следующем: экономи-

ческий рост и повышение уровня благосостояния населения должно

сопровождаться не сворачиванием социальных программ государ-

ства, а их всемерным наращиванием.