Муштук О.З. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

Политические партии и организованные группы интересов – группы давления

251

решениями по конкретным делам, в том числе в области нор-

мотворчества.

Все эти виды лоббирования осуществляются как на общефеде-

ральном, так и на региональном уровне: в системе высших инстан-

ций власти, в республиканских, краевых и областных органах, а так-

же на местном уровне, т.е. в административно-управленческих и

представительных властных структурах районов, городов и т.д.

Кроме этих сугубо государственных объектов лоббирования, в

западной политической науке и практике принято выделять и дру-

гие (негосударственные) объекты: политические партии и общест-

венное мнение, – учитывая ту громадную роль, которую эти инсти-

туты играют в качестве детерминант политики и процессов форми-

рования и функционирования государственно-властных структур.

В зависимости от объектов лоббирования лоббистами исполь-

зуются различные каналы и формы деятельности. Обычно в этом

плане различают два типа лоббизма: прямой (непосредственный)

и косвенный (или опосредованный) лоббизм. В первом случае речь

идет о личных контактах, прямом (непосредственном) общении ме-

жду лоббистами, с одной стороны, и законодателями и должностны-

ми лицами, с другой. По этой причине этот тип лоббизма чаще всего

называют «кулуарным», ««теневым» или «коридорным» лоббизмом.

Опосредованный лоббизм – это давление на власть посредством

проведения целенаправленных пропагандистских акций, мобилизации

общественного мнения. Имеются в виду митинги, демонстрации, пике-

тирование правительственных зданий, сбор подписей под петициями в

адрес президента, парламента и других властных институтов, органи-

зация массовых адресных посылок писем и телеграмм с мест, целевые

публикации, выступления в СМИ и т.д. Это также финансирование из-

бирательных компаний, организация воздействия на законодателей с

мест с помощью их же собственных избирателей и др. Поэтому если

первый тип лоббизма обычно трактуют как персональный, то второй –

как групповой, или массовый лоббизм.

Среди всего многообразия способов и приемов воздействия

лоббистов на тех, кто принимает решения, передача информации

является одним из наиболее эффективных и распространенных. С

установлением в США и в большинстве стран Западной Европы же-

сткого нормативного регулирования и контроля активности групп

давления, их деятельность переместилась из сферы коррупции в об-

ласть информации. В результате лоббизм там приобрел ярко выра-

женный информационно-аналитический характер.

Информационно-аналитический лоббизм – это не что иное,

как представление всесторонней аргументации в пользу или

Политология

252

«против» находящегося в стадии подготовки того или иного зако-

нопроекта или административного решения. В материальном вы-

ражении он может принимать следующие формы:

а) Аналитические записки и письма в адрес правительства и

парламента (тех или иных их подструктур: комитетов, комиссий и

т.д.). В них содержатся итоги результатов конкретных исследований;

экономических, политологических, судебно-правовых и т.д. экспер-

тиз; прогнозов с точки зрения возможных позитивных или негатив-

ных последствий принимаемых решений; результатов опросов обще-

ственного мнения и т.д.

При этом речь идет не только о фактологической стороне дела,

но и о содержащихся в аналитических записках и письмах конкрет-

ных рекомендациях и предложениях в адрес объекта лоббирования.

б) Выработка альтернативных проектов законов и других

нормативных актов или поправок к ним. Последние могут отно-

ситься и к уже действующим законам, и к регламентациям. При этом

предполагается в целях страховки, что представленный материал не

«ляжет под сукно», т.е. личное участие лоббистов в обсуждении лоб-

бируемых вопросов. Оно выражено в аргументированных выступле-

ниях на слушаниях в комиссиях и комитетах парламента, на мини-

стерских коллегиях, участии в работе правительственных «мозговых

центров» (экспертных и консультативных советов и т.д.). Тем более

что право лоббистов быть услышанными в указанных структурах им

обеспечивается законом: в большинстве стран при регистрации им

обычно выдают специальные пропуска, открывающие доступ в оп-

ределенные помещения парламента (на балкон, в комнаты для засе-

даний комитетов и комиссий и т.д.).

В целях усиления «давильного эффекта» на властные структу-

ры представляемые материалы могут быть опубликованы в открытой

печати, прокомментированы электронными СМИ и т.д.

Вторым наиболее распространенным способом лоббистской

деятельности в самом широком смысле этого слова (т.е. деятель-

ности групп интересов и групп давления) выступает согласие и

участие.

Уже не один десяток лет в западных странах существует разветв-

ленная сеть институтов социального партнерства, которые стали органи-

ческой частью политической системы, обеспечивая прямые и обратные

связи между государством и гражданским обществом как дифференци-

рованным множеством структурно оформленных групп интересов.

На национальном уровне представители трех основных соци-

альных партнеров, а именно: работников наемного труда, бизнеса и

государства, регулярно встречаются в рамках специально созданных

Политические партии и организованные группы интересов – группы давления

253

институтов для обсуждения и принятия решений. Эта система трех-

стороннего диалога с целью обеспечения общественного согласия и

консенсуса получила название «трипартизма».

Наряду с этой системой в западных странах при исполни-

тельных органах власти действует разветвленная сеть консульта-

тивных советов и комиссий, состоящих, как правило, из руково-

дителей этих органов, представителей одной или чаще всего не-

скольких групп интересов, а также независимых экспертов. Функ-

ционально в задачи этих комитетов входит согласование позиций и

выработка рекомендаций по занятости, образованию, жилищному

вопросу, транспорту, охране окружающей среды, т.е. по тем кон-

кретным вопросам государственной политики, которые затрагивают

интересы всего населения или отдельных его слоев и групп.

«Дикий» лоббизм в России

Интенсивное развитие лоббизма характерно для России как

социалистической, так и капиталистической. В советский период эта

деятельность носила по преимуществу производственно-отраслевой

и территориальный характер, так как основными субъектами лобби-

рования, имевшими реальный вес и средства, были отрасли, круп-

нейшие предприятия и региональные руководители. В условиях

планового распределения всего и вся они вели постоянную борьбу за

ресурсы, а также первоочередное «отоваривание» их, выполнение

установленных другим министерствам и ведомствам плановых зада-

ний, связанных с их интересами.

При этом лоббизм имел ярко выраженный «встроенный» и

кулуарный характер, т.е. давление на власть осуществлялось не от-

крыто, а по закрытым официальным каналам узким кругом лиц в

рамках номенклатурного слоя.

Рыночные реформы, разрушив огосударствленную экономику,

существенно подорвали, хотя полностью и не ликвидировали, мате-

риальные и организационные возможности этого традиционного

лоббизма. Вместе с тем, возникновение негосударственных форм

собственности создало экономическую базу для возникновения лоб-

бизма в пользу частных интересов и отдельных социальных групп.

Помимо выхода на арену новых субъектов лоббистской дея-

тельности (политические партии и общественные движения, «новый

бизнес», целый ряд не имеющих аналогов в советской действитель-

ности организованных групп интересов и групп давления и т.д.)

появились и новые каналы и средства воздействия лоббистов на

власть. Однако их давление в большинстве случаев пока что весьма

Политология

254

далеко от цивилизованного и нынешний лоббизм в России пред-

стает преимущественно как теневой, коррупционный лоббизм.

Лоббизм в виде «игры без правил», «дикий» лоббизм, ставший

чуть ли не основным фактором криминализации экономики и поли-

тики. Причем массированному давлению подвергаются все звенья

государственной и местной власти, но в наибольшей степени –

власть исполнительная: на нее приходится порядка 85% всего лобби-

стского времени. Объектами лоббирования являются, прежде всего,

такие ее подразделения, как аппарат Правительства и Президента,

Министерство финансов и Центральный банк России, Министерство

экономики (распределяющее инвестиции), Госкомимущества России,

Министерство внешнеэкономических связей, Министерство топлива

и энергетики, Госкомдрагмет, Госкомоборонпром и др.

В качестве приоритетных целей лоббируется, прежде всего,

получение дополнительных финансовых ресурсов за счет различных

источников, как-то:

• экспортно-импортные операции, которые пока еще приносят

значительную прибыль;

• прямые бюджетные дотации и льготные кредиты;

• банковско-финансовые операции;

• налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы;

• приватизация государственной собственности и пр.

Следует особо подчеркнуть сохраняющийся корпоративный

характер российского лоббизма. Давление на власть многочислен-

ных общественных организаций и объединений граждан пока что

малоэффективно и, будучи не столько давлением, сколько «челоби-

тием», представляет собой периферию лоббирования, тогда как

стержнем его является давление таких «монстров», как ТЭК, Агро-

пром, ВПК, финансово-банковское лобби и др.

В этом свете укоренение в России плюралистического лоббиз-

ма, т.е. лоббизма, основанного на равноправии и конкуренции в

плане воздействия на власть самых различных самоорганизующихся

групп интересов, а не только крупных корпораций и олигархических

структур, выглядит как весьма отдаленная перспектива.

Лоббизм и политическая коррупция

На уровне массовых представлений коррупция всецело ассо-

циируется с взяточничеством, злоупотреблением должностным по-

ложением, завуалированными формами подкупа чиновников. На

самом деле это явление гораздо более сложное и многоликое, живу-

щее и развивающееся по своим собственным неписаным канонам, с

Политические партии и организованные группы интересов – группы давления

255

использованием особой «профессиональной» лексики, своеобразной

«коррупционной фени».

По своей содержательной сути коррупция – своего рода кор-

розия власти, которая разъедает властный стержень, и ею, как ви-

русом, поражаются все звенья властной вертикали: от рядового му-

ниципального работника и милиционера до правительственного

чиновника и министра. Это (в самом широком смысле) незаконные и

не поддающиеся публичному контролю способы сожительства

«грязных» денег и власти, разного рода противоправные «техноло-

гии» использования государственной службы для достижения коры-

стных целей (укрепления своей власти или личного обогащения),

имеющие в основании неофициальный, бесконтрольный обмен раз-

ного рода ресурсами между властными элитами и другими структу-

рами общества, обладающими экономической мощью и влиянием.

Различают два вида коррупции: верхушечную и низовую.

Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и

сопряжена с правом принятия решений, имеющих высокую цену

(государственные заказы и подряды, квотирование экспорта, изме-

нение форм собственности, налоговый и таможенный контроль,

льготы и преимущества в финансово-кредитной сфере и т.д.). Вторая

распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоян-

ным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан: сбор раз-

ного рода платежей, в том числе штрафов, с населения выдача виз,

водительских прав, разрешений на различные виды деятельности;

наделение земельными участками, распределение жилплощади;

контроль со стороны таких государственных служб, как энергетики,

пожарные, СЭС и др.).

Эти два вида коррупции не изолированы друг от друга, а тесно

переплетаются и взаимодействуют через коррупцию внутреннюю, т.е.

когда один чиновник (нижестоящий) подкупает другого (вышестояще-

го). В результате снизу вверх идут взятки, а сверху вниз – прикрытие.

Следует подчеркнуть, что далеко не все виды политической

коррупции определяются законом как преступление. Представляя

собой общественно осуждаемое поведение властей, коррупция может

включать, а может и не включать уголовно наказуемое деяние. Аме-

риканские юристы К. Джибсон и Д. Роуворт типологизируют поли-

тическую коррупцию следующим образом:

Коррупция как отклоняющееся поведение в форме:

• политического патронажа и клиентелизма, т.е. опеки полити-

ками нижестоящих структур, создание для них наиболее бла-

гоприятных условий в обмен на личную преданность и поли-

тическую поддержку;

Политология

256

• «покупки голосов», которая осуществляется в ходе избиратель-

ных кампаний и применяется в отношении фиксированных

групп избирателей (подарки, спиртные напитки и т.д.);

• «общественной кормушки», т.е. использования местными вла-

стями выделенных из центральной казны денежных средств и

ресурсов для общественных нужд в целях завоевания симпатий

избирателей.

Коррупция как преступление в форме:

• взятки как разового акта;

• подкупа («покупки») политика не по случаю, а на длительный

срок.

Оба типа политической коррупции, равно как и перечислен-

ные выше формы ее проявления, пышным цветом цветут в совре-

менной России, крайне негативно сказываясь на самых разных сфе-

рах государственной и общественной жизни: от экономики до мора-

ли. С государственной точки зрения, непоправимый вред, наноси-

мый коррупцией, заключается в том, что должностные лица на раз-

ных уровнях, включая высший эшелон власти, при принятии реше-

ний чаще руководствуются иными интересами, чем собственно ин-

тересами государства, налогоплательщиков, и вся система государст-

венного управления идет, что называется, вразнос.

Во всех своих формах и проявлениях коррупция обусловли-

вается многими причинами как объективного, так и субъективно-

го порядка. Применительно к России основные причины коррупции

связаны с тем, что в стране сохраняется положение, когда политика

по-прежнему командует экономикой. Хозяйственная жизнь под-

вергает избыточному регулированию и администрированию. Среди

управленческих функций явно преобладают те, которые связаны с

распределением ресурсов и выдачей всевозможных разрешений на

деятельность.

Сохраняется также кулуарный (закрытый для общественно-

го контроля) характер функционирования административно-уп-

равленческих органов, вмонтированного в механизм принятия

управленческих решений так называемого теневого «операционного

кодекса», т.е. неформальных технологий согласования частных и го-

сударственных интересов, положительного решения вопросов по об-

ращениям физических и юридических лиц и т.д.

Сказываются и низкая заработная плата работников управ-

ленческих структур, отсутствие должной системы материального

стимулирования управленческого труда, и «дикий лоббизм» со

стороны бизнес-сословия, связанный с растущей конкуренцией в его

среде, и отсутствие реальной борьбы с коррупцией, несмотря на

обилие широковещательных программ в этой сфере и др.

Политические партии и организованные группы интересов – группы давления

257

Немаловажную роль играет и традиционная власть денег над

человеком. Люди, как известно, гибнут за металл. И перед соблаз-

ном заполучить его без трудов праведных (соответствующим обра-

зом «завизировав» документ) могут устоять далеко не все.

Однако основная причина коррупции в России все же кроется в

другом – в традиционной ментальности россиян, в их исключитель-

но низкой правовой культуре, в преступной терпимости к тому, что

везде берут, и готовности самим взять при случае. В глубоко укоре-

нившемся на уровне массового сознания и передающемся из поко-

ления в поколение стереотипе, что «если не подмажешь, то и не по-

едешь» и т.д. И если сегодня всепоглощающая коррупция буквально

разъедает весь властный стержень сверху донизу, то вина в этом не

только чиновников. Не в равной, но в значительной степени здесь от-

ветственны и те, которые дают (т.е. провоцируют и поощряют мздоим-

ство, развращая до основания чиновничью среду).

Тема 6.4. Генезис многопартийности

в России и современная расстановка

партийно-политических сил

История отечественной многопартийности начинается на ру-

беже ХIХ–ХХ вв. В связи с интенсивным процессом расслоения рос-

сийского общества, связанного с бурным развитием капиталистиче-

ского способа производства, в стране появились достаточно большие

группы населения, придерживавшиеся различных взглядов на во-

прос об исторических путях и судьбах России.

С тех пор в развитии отечественной многопартийности разли-

чают три этапа:

• дореволюционный, связанный с зарождением первых поли-

тических партий и «дрейфом» самодержавия в сторону кон-

ституционной (двойственной) монархии, возникновением рос-

сийского парламентаризма;

• социалистический, связанный с «октябрьским переворотом»

1917 г. и установлением большевиками тоталитарного режима,

сердцевиной которого была однопартийная система в лице

монопольно правившей порядка 70 лет КПСС;

• постсоциалистический, связанный с ликвидацией монопо-

лизма и крахом КПСС и возрождением многопартийности в

рамках перехода страны к рынку и рыночной политической

демократии.

Политология

258

В рамках последнего этапа в свою очередь следует различать

ряд подэтапов, а именно:

• создание (на волне перестроечных лозунгов и деклараций)

многочисленных политизированных групп, клубов общест-

венных объединений и т.д. (1985–1987 гг.);

• формирование «народных фронтов», отстаивавших право на

суверенитет республик, входивших в состав СССР (с середины

1987 г. вплоть до начала 1990 г.);

• преобразование многих из возникших общественно-политиче-

ских структур в политические партии и общественно-полити-

ческие движения, которые с января 1991 г. (после вступления в

силу Закона Верховного Совета СССР «Об общественных объе-

динениях») получили право на легальное существование и

официальную регистрацию в Минюсте;

• «бурное» партийное строительство, начавшееся после августа

1991 г. и продолжающееся по сей день. В том числе в связи с

принятием летом 2001 г. Закона Российской Федерации «О по-

литических партиях».

В этом отрезке времени в отечественной многопартийности

четко просматриваются три самостоятельных периода: до выборов

депутатов Государственной Думы в декабре 1999 г., до выборов

депутатов Государственной Думы в декабре 2003 г. и после этих

выборов вплоть до наших дней. Такая привязка связана с тем, что

каждые новые выборы в нашей стране проводятся по новым прави-

лам, что требует адекватных реакций со стороны партий с тем, чтобы

удержаться на плаву и не кануть в Лету.

Одним из решающих факторов, предопределивших развитие

политических партий в первом из этих периодов, стало положение

нового (1997 г.) избирательного закона о том, что участие в выборах

могут принять только те политические организации, которые были

зарегистрированы Минюстом России в этом качестве не позднее, чем

за год до голосования. Такую регистрацию, по положению на 1 янва-

ря 1999 г., прошла 141 политическая структура, приобретя, таким

образом, право участвовать в выборах депутатов Государственной

Думы в статусе избирательных объединений.

Вторым фактором, детерминирующим характер развития рос-

сийской многопартийности в 1998 г. и особенно в 1999 г. явилось со-

хранение пропорциональной системы при выборах 225 депутатов

Государственной Думы по партийным спискам и связанного с ней

5%-ного барьера, который необходимо преодолеть для того, чтобы

быть допущенным к дележу депутатских мест.

Политические партии и организованные группы интересов – группы давления

259

Уроки выборов в Государственную Думу в декабре 1995 г., ко-

гда только 4 партии смогли перешагнуть через это препятствие, ста-

ли мощным стимулом для создания крупных партийных коалиций и

избирательных блоков. Речь идет о таких из них, как:

– «Союз правых сил» (СПС), в рамках которого объединились

«младореформаторы», т.е. либералы-«западники» во главе с та-

кими лидерами, как Е. Гайдар, Б. Немцов, С. Кириенко, И. Ха-

камада, А. Чубайс и др.;

– движение «Отечество – вся Россия» (ОВР) во главе с Ю. Луж-

ковым, Е. Примаковым и М. Шаймиевым, в состав которого

вошли многие партии и движения социал-демократической

ориентации;

– «Единство» («Медведь») во главе с С. Шойгу, которое было

создано как противовес ОВР и заменило канувшую в Лету

«партию власти» в лице НДР.

При этом развитие событий шло по классической ленинской

формуле: «прежде чем объединиться, надо размежеваться». Сбива-

ние в блоки сопровождалось новыми расколами, сменой отдельными

политструктурами «идеологического окраса», их переходом в ранее

враждебные лагеря и т.д. (прекращение членства в «Отечестве» Кон-

гресса русских общин Д. Рогозина, создание одним из лидеров НПСР

А. Тулевым собственного движения «Возрождение и единство» и

пр.). Пожалуй, только две политические силы, а именно: ЛДПР и

«Яблоко», – шли на выборы самостоятельно.

На выборах в декабре 1999 г. все эти объединения («Единство»,

ОВР и СПС), а также «старожилы» (ЛДПР, КПРФ и «Яблоко») смогли

преодолеть 5-процентный барьер и войти в Государственную Думу.

Причем с большим отрывом от всех других участвовавших в выборах

партий и блоков.

Эти результаты для многих политических аналитиков стали ос-

нованием для того, чтобы заключить: на рубеже двух веков в России

обозначились контуры многопартийной системы, в которой пра-

вый спектр был представлен СПС и, в известной мере, «Яблоком»,

праворадикальный – ЛДПР, центр – «Единством» и ОВР, левый

спектр – КПРФ. Казалось, что «старожилы» не только покорили пар-

ламентский Олимп, но и прочно закрепились на этом рубеже, что у

этих партий сформировался более или менее устойчивый электорат, и

они социально представляют и выражают его интересы в политике.

На этом фоне новые партии (СПС, ОВР и «Единство») смотрелись по

преимуществу как «партии в себе» и «для себя», и задача стать «пар-

тиями для всех» стояла перед ними в качестве центральной.

Политология

260

Процессы партийного строительства в период

с декабря 1999 г. по декабрь 2003 г.

Оптимистические выводы о вступлении процессов партийного

строительства в России в завершающую стадию оказались прежде-

временными. В связи с принятием летом 2001 г. Закона РФ «О по-

литических партиях» и требованиям ко всем партиям пройти новую

перерегистрацию к июлю 2003 г., приведя в соответствии с этим за-

коном свои организационные структуры, эти процессы вновь замет-

но активизировались. Началась интенсивная реструктурализация

партий и партийная жизнь предстала в виде некоего броуновского

движения, в котором одновременно существовали тенденции как к

расколам и размежеваниям, так и к объединению и созданию круп-

ных партийных структур.

Прошли съезды СПС, ОВР, «Единства», на которых эти изби-

рательные объединения были преобразованы в политические пар-

тии. Причем два последних объединения достигли соглашения и в

декабре 2001 г. слились в единую «Всероссийскую партию «Единст-

во» и «Отечество» (или «Единая Россия»), претендующую на то, что-

бы стать «президентской партией».

В конце 2001 г. – первой половине 2002 г. прошли учредитель-

ные съезды ряда реструктурированных старых и новых партий, соз-

дававшихся как с нуля, так как и путем отделения от уже сущест-

вующих союзов и блоков. Среди них:

• «Народная партия», созданная на базе парламентской группы

Госдумы «Народный депутат» во главе с ее руководителем Г.

Райковым (в декабре 2001 г. была зарегистрирована в Минюсте

в качестве первой официально признанной по Закону о поли-

тических партиях партии);

• партия «Ассамблея национально-демократических и патрио-

тических сил», лидером которой стал В. Зоркальцев – предсе-

датель Комитета Госдумы по делам общественных объедине-

ний и религиозных организаций;

• Демократическая партия России, которую возглавил губерна-

тор Нижнего Новгорода М. Прусак;

• Социал-демократической партия (объединенная) во главе с

бывшим президентом СССР М. Горбачевым;

• «Партия жизни» во главе со спикером Совета Федерации С.

Мироновым и бывшим спикером Госдумы Г. Селезневым;

• отправилась в «самостоятельное плаванье» Аграрная партия

России во главе М. Лапшиным (без КПРФ);

• путем слияния ряда мелких партий создан блок «Родина» во

главе с Д. Рогозиным и С. Глазьевым и др.