Муштук О.З. Политология

Подождите немного. Документ загружается.

Государство как центральный институт политической системы

201

решений, не способствует преемственности политических, государст-

венных и общественных приоритетов. Это создает предпосылки неус-

тойчивого состояния общества, чреватого трудно предсказуемыми пе-

рекосами в социально-экономическом развитии страны.

7. Архиважной проблемой является нахождение разумных

пропорций в распределении властных полномочий между феде-

ральным центром и его региональными субъектами. Оброненная в

свое время и фраза первого президента РФ Б.Н. Ельцина о том, что

они могут взять себе столько суверенитета, сколько смогут «прогло-

тить», стала прелюдией сильных центробежных тенденций, крайним

выражением которых стала ситуация с Чечней. Здоровое по своей сути

стремление бывших автономий в составе РСФСР к национальному

возрождению сегодня все в большей мере принимает форму нацио-

нального обособления вплоть до постановки вопроса о выходе из со-

става РФ. Это может привести к «балканизации» России по югослав-

скому сценарию и ее распаду на «удельные княжества и ханства».

Было бы, однако, неверным в качестве панацеи от этого сепа-

ратизма ввести в России федеративную модель государственного

устройства не по национально-территориальному, а по администра-

тивно-территориальному принципу, т.е. фактически вернуться к

губернскому правлению с правом на национально-культурную ав-

тономию. Достаточно в этой связи посмотреть на негативную реак-

цию отдельных этносов по поводу отмены в новом паспорте гражда-

нина РФ графы «национальность».

Если и возможен возврат к разрушенному большевиками гу-

бернскому делению России, то только в условиях достижения высо-

кого уровня экономического развития и соответствующего благосос-

тояния людей во всех регионах. Тогда сами по себе исчезнут широко

распространенные ныне подозрения типа «кто-то кормит другого»,

«кто-то живет за чужой счет». Пока же речь идет о необходимости

поиска оптимального баланса интересов центра и регионов, разум-

ной системе представительства всех субъектов РФ на уровне феде-

ральной власти, реальном участии региональных элит в выработке и

осуществлении общегосударственной политики и т.д.

Тема 5.4. Выборы как институт воспроизводства

и обновления государственной власти

Выборы не только атрибут демократии, но и ее необходимое

исходное условие. Это главный политический институт, позволяю-

щий народу выступать в качестве реального источника власти, а

гражданскому обществу контролировать государство. Неслучайно

Политология

202

демократию часто определяют как режим, при котором правители

назначаются только посредством свободных и честных выборов. И

для того, чтобы попасть в заветные структуры власти (прежде всего

парламент) партии, равно как и другие общественно-политические

организации и движения, а также общественно-политические деяте-

ли в современных цивилизованных странах обязаны проходить через

процедуру выборов. Вне выборов и без выборов к власти в условиях

демократии прийти нельзя.

В этой связи во Всеобщей декларация прав человека, принятой

Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. говорится: «Воля народа

должна быть основой власти правительства; эта воля должна нахо-

дить себе выражение в периодических и нефальсифицированных

выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном из-

бирательном праве, путем тайного голосования или же посредством

других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

Это положение четко фиксирует и статья 3 Конституции Рос-

сийской Федерации о народном суверенитете, которое развивает Фе-

деральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и пра-

ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12

июня 2002 г. В преамбуле это закона сказано: «Демократические сво-

бодные и периодические выборы в органы государственной власти,

органы местного самоуправления, а также референдум являются

высшим непосредственным выражением принадлежащей народу вла-

сти. Государством гарантируется свободное волеизъявление граждан

на выборах и референдуме, защита демократических принципов и

норм избирательного права и права на участие в референдуме».

Значение выборов

Не секрет, что любые власти не могут не обращать внимания

на то, что думают о них подвластные. Сама возможность того, что их

политика способна спровоцировать неповиновение народа, под-

польные движения, бунты, восстания, революции отрезвляюще дей-

ствует на поведение даже наиболее жестоких автократов (абсолют-

ных монархов, диктаторов и пр.). Конечно, вероятность смещения

автократа с должности меньше, чем вероятность того, что выборное

должностное лицо потерпит поражение на выборах. В то же время

потенциальные издержки смещения в ходе революции не сопоста-

вимы с издержками поражения на выборах.

С этой точки зрения непреходящее значение выборов заклю-

чается в нижеперечисленном.

Во-первых, выборы служат заменой институционального

механизма неформальных санкций по отношению к властям, ко-

торые в противном случае могут быть использованы широкими на-

Государство как центральный институт политической системы

203

родными массами. Это наиболее эффективное средство «минимиза-

ции» той цены, которую общество платит за отстранение от власти

неугодных ему правителей. Одновременно это и эффективный со-

циальный клапан, позволяющий выпустить пар социально-

политической напряженности, не подрывая «строевых» основ

общественной жизни.

Во-вторых, выборы – своего рода социальный барометр отно-

шения масс к политике государства и его ключевым институтам:

правительству и парламенту. Через механизм выборов даже самые

пассивные граждане могут вознаграждать или наказывать власть

имущих за действия, ими совершенные. И дамоклов меч новых выбо-

ров – это чуть ли не единственная страховка от застоя крови в артери-

ях общества и сосудах его головного мозга. Само напоминание об их

неотвратимости предупреждение властям о том, что они подотчетны

и завтра могут быть призваны к ответу за то, что творят сегодня.

Таким образом, с помощью выборов общество контролирует

избранную им власть, призывает ее к порядку и страхует себя от

произвола.

В-третьих, характеризуя выборы как средство проявления мас-

совых настроений, нельзя не учитывать, что сами по себе эти на-

строения подвержены формальному правительственному контролю

и манипулированию. По этой причине выборы – не только средст-

во контроля народа над государством. Это средство, которое этим

же государством контролируется. В каждой стране правила и про-

цедуры выборов, переводящие мнение и выбор индивидов в коллек-

тивные решения и определяющие влияние этих решений на состав

правительства, обычно используются властью для урегулирования

результатов выборов и их возможных последствий. При этом они мо-

гут использоваться для сокращения или даже исключения возможно-

сти влияния через выборы.

Поэтому демократия и выборы – понятия, хотя и тесно

взаимосвязанные, но далеко не тождественные друг другу. Ибо к

выборам в целях придания легитимности своей власти прибегают не

только демократические страны, но и страны, в которых правят не-

демократические (тоталитарные, авторитарные и т.д.) режимы. Но

там эти выборы чаще всего представляют собой «выборы без выбо-

ра», и их результаты никоим образом не влияют на процессы рас-

пределения и перераспределения властных полномочий и сохраня-

ют практически без изменений существующий статус-кво во власт-

ных структурах.

В демократических странах обычно не предпринимаются по-

пытки ограничить массовое влияние через выборы. Вместо этого зако-

ны о выборах в демократическом контексте используются для органи-

зации выражения массового мнения таким образом, чтобы использо-

Политология

204

вать его на благо режима. Так что решения, принятые электоратом,

будут соответствовать или даже усиливать власть тех, кто правит.

В-четвертых, выборы не только средство реализации естест-

венного права народа на свободу отбора «вождей» и их периодиче-

скую ротацию. Как это ни парадоксально звучит на первый взгляд,

но они также средство ограничения вмешательства народных масс

в управленческий и политический процесс.

В этой связи следует напомнить, что длительное время в исто-

рии становления западной демократии предметом острых дискуссий

был вопрос о том, каким мандатом должен пользоваться избранник

народа – императивным или представительным.

Императивный мандат – это не что иное, как наказы избира-

телей, при которых депутат лишен всякой инициативы и обязан

строго следовать инструкциям, формулируемым для него кругом

электората, представителем которого он выступает. Если же он про-

являет недисциплинированность, что называется «зарывается», то

этот круг имеет все юридические возможности для лишения его сво-

их полномочий (например, право отзыва депутатов, не оправдавших

доверия избирателей, практиковавшееся в СССР).

Однако реализовать такой мандат оказалось практически не-

возможным. Избиратели не могут дать своим избранникам исчерпы-

вающие инструкции на все случаи жизни и для того, чтобы работа

парламентариев была эффективной, они должны пользоваться (на

весь срок избрания) определенной независимостью от тех, кто вы-

двинул их на этот пост.

В силу этого во всех странах мира, где парламент обладает не

формальной, а реальной властью, система императивного мандата

была отклонена, и введена в качестве базисной система представи-

тельного мандата. Это значит, что права избирателей заканчива-

ются вместе с выборами. В этой связи лидер «Яблока» Г. Явлинский

в шутку предложил вывешивать в каждой кабине для голосования

сентенцию: «Помните: выбранный товар обмену и возврату не под-

лежит». Действительно, что бы ни вытворяли народные избранники

в течение срока легислатуры (за исключением уголовных преступле-

ний), их статус неколебим. Всенародно избранный депутат вовсе не

обязан подчиняться своим избирателям: он может не учитывать их

мнение и поступать по своему усмотрению.

Но здесь есть одно «но», которое роднит императивный мандат с

мандатом представительным. Это связано с периодичностью выборов и

правом депутатов выставлять на них свои кандидатуры для переизбра-

ния, что не может не заставлять депутатов действовать с оглядкой на

электорат, приведший их к власти. Так появляется не абсолютное юри-

дическое подчинение выборных лиц избирателю (как при императив-

ном мандате), а относительное политическое подчинение.

Государство как центральный институт политической системы

205

Не случайно во всех демократических странах президент, члены

высших законодательных органов избираются обычно на срок от 4 до

6 лет. Считается, что такой промежуток времени вполне достаточен

для выполнения кандидатами своей предвыборной платформы, по-

зволяет обеспечить стабильность и преемственность политического

руководства. Вместе с тем этот срок не настолько велик для того, чтобы

политик мог «укорениться», не задумываясь о предстоящих выборах,

не помнить о своей ответственности перед избирателями.

Начальный этап избирательной кампании

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избиратель-

ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации» под избирательной кампанией подразумевается пери-

од со дня официального опубликования решения уполномоченного

на то должностного лица, органа государственной власти, органа

местного самоуправления о назначении выборов до дня официаль-

ного опубликования результатов. Это период, в течение которого

соответствующие государственные органы, а также политические

партии и избирательные блоки осуществляют организационную,

пропагандистскую и информационно-идеологическую подготовку и

проведение выборов в соответствии с установленными правилами. В

рамках предусмотренной законом последовательности осуществля-

ется комплекс избирательных действий и избирательных проце-

дур, среди которых в качестве исходных выступают:

• регистрация (учет) избирателей и составление списков избира-

телей;

• образование избирательных округов и избирательных участков;

• выдвижение и регистрация кандидатов.

Как отправной пункт любой избирательной кампании, реги-

страция (учет) избирателей относится к числу важнейших меро-

приятий, обеспечивающих избирательные права граждан и леги-

тимность выборов. На основании количественных и персональных

данных об избирателях формируются избирательные округа и соз-

даются избирательные участки, составляются списки избирателей,

проводятся другие избирательные действия.

В зависимости от того, на ком лежат обязанности по регистра-

ции избирателей: на государстве в лице его соответствующих орга-

нов или на самом гражданине, – различают два основных вида ре-

гистрации: публичную (обязательную) и личную (добровольную).

Первый вид регистрации является преобладающим, и в большинстве

развитых стран (в России в том числе) регистрацию избирателей и

составление списков избирателей, в которые заносятся все граждане,

имеющие право голоса, осуществляют местные органы власти.

Политология

206

Выборы проводятся по избирательным округам, учреждае-

мым на основании закона. Как территориальная единица, от кото-

рой избирается одно или несколько выборных должностных лиц,

избирательный округ имеет два измерения: величину и размер.

Первое определяется количеством распределяемых в округе манда-

тов, второе – количеством зарегистрированных в нем избирателей.

Если от избирательного округа избирается одно должностное лицо,

то округ называется одноименным или одномандатным, если два и

более многоименным или многомандатным.

Важнейшей составляющей в организации демократических

выборов выступает выдвижение кандидатов на выборные должно-

сти. В мировой практике право выдвижения кандидатов чаще всего

предоставляется отдельным лицам, группам граждан и партиям.

Лишь в двух странах (Австрия и Швеция) исключительное право вы-

движения кандидатов предоставлено партиям.

Выдвижение кандидатов непосредственно избирателями

проводится путем самовыдвижения, а также по инициативе избира-

теля, группы избирателей, обладающих активным избирательным

правом при голосовании за данного кандидата – с уведомлением об

этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться ре-

гистрация кандидатов, и последующим сбором подписей в поддерж-

ку кандидатов. Для этого необходимо передать в окружную избира-

тельную комиссию заверенный протокол собрания инициативной

группы по выдвижению кандидата с подписями всех членов инициа-

тивной группы, с указанием их паспортных данных и постоянного

места жительства. Выдвижение инициативными группами избирате-

лей принято на выборах любых должностных лиц всех уровней. Сра-

зу же после выдвижения инициативная группа вправе приступить к

сбору подписей.

Выдвижение кандидата избирательным объединением в

одномандатный избирательный округ осуществляется решением

съезда (конференции) избирательного объединения (его региональ-

ного объединения, если выборы проводятся в региональные органы

власти). Копии решения и протокола заседания съезда (конферен-

ции) избирательного объединения передаются в ЦИК (на регио-

нальных выборах – в комиссии субъекта федерации). Выдвижение

заканчивается выдачей ЦИК (на региональных выборах – комиссией

субъекта федерации) заверенных копий списков кандидатов, – после

чего после можно приступать к сбору подписей.

Выдвижение списка кандидатов по общефедеральному из-

бирательному округу в Государственную Думу осуществляется ре-

шением съезда (конференции) избирательного объединения (блока).

При этом избирательное объединение (блок), определяет порядок

Государство как центральный институт политической системы

207

размещения кандидатов в списке, разбивает его полностью или час-

тично на региональные группы кандидатов (по субъектам федера-

ции или по группам субъектов федерации). Заверенные списки и

протокол о выдвижении передаются в ЦИК. Выдвижение заканчива-

ется выдачей ЦИК заверенных копий списков кандидатов.

При этом законодательно запрещается одному и тому же лицу

одновременно баллотироваться в двух одномандатных округах (на

любых выборах). В равной мере нельзя выдвигаться кандидатом од-

новременно от избирателей и от избирательного объединения по

одному округу (по выборам в Госдуму). Этот запрет, однако, не рас-

пространяется на возможности выдвижения по разным округам от

разных избирательных объединений или групп избирателей.

Наиболее трудоемкий процесс начального этапа избиратель-

ной кампании, следующей за выдвижением кандидата (списка кан-

дидатов) – сбор подписей. Эта работа проводится инициативной

группой или избирательным объединением, выдвинувшим кандида-

та (списки кандидатов). Подписи могут собираться только среди

избирателей, обладающих активным избирательным правом в

том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на

выдвижение. Участие администраций предприятий всех форм соб-

ственности, учреждений и организаций в сборе подписей, равно как

и принуждение в процессе сбора подписей и вознаграждение изби-

рателей за внесение подписи не допускается. Сбор подписей в про-

цессе и в местах выдачи зарплаты запрещается. Грубое или неодно-

кратное нарушение этих запретов может быть основанием для при-

знания соответствующей избирательной комиссией либо судом не-

действительности собранных подписей и (или) отмены регистрации

кандидата (списка кандидатов). Максимальное количество подписей,

необходимых для регистрации кандидатов (списка кандидатов) не

может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на

территории избирательного округа.

Ключевая и завершающая процедура начального этапа избира-

тельной кампании, следующая за сбором подписей, – регистрация

кандидата (списка кандидатов) Регистрация кандидатов проводится

окружной избирательной комиссий или главной по отношению к ней

избирательной комиссией (ЦИК на общероссийских выборах, избира-

тельной комиссией субъекта РФ на региональных выборах и т.д.). Если

по тем или иным причинам в избирательном округе окажется зарегист-

рированным только один кандидат либо число зарегистрированных

кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или рав-

ным ему, то выборы, как правило, не проводятся. В равной мере не про-

водятся выборы, если зарегистрирован только один список кандидатов

(на выборах в Госдуму по общефедеральному округу).

Политология

208

При регистрации кандидатов законодательством многих стран

(в том числе России) предусматривается внесение залога – своего

рода материального подтверждения серьезности намерений претен-

дентов на выборный пост. Если на выборах кандидат получил мень-

ше установленного минимума голосов избирателей, принявших уча-

стие в выборах, залог не возвращается.

Правовое регулирование и порядок проведения

предвыборной агитации

Предвыборная агитация – один их важнейших, по существу

решающих, с точки зрения влияния на результаты выборов, этапов

любой избирательной кампании. Это ее наиболее политизированная

часть, в ходе которой все зарегистрированные участники предвы-

борной гонки ведут упорную борьбу за депутатские мандаты, вы-

борные должности в исполнительных органах государственной вла-

сти, а также в органах местного самоуправления. И от того, насколь-

ко грамотно и эффективно организована предвыборная агитация, во

многом зависит политическое будущее того или иного кандидата,

равно как и избирательного объединения (блока).

В Федеральном законе об основных гарантиях предвыборная

агитация определяется как «деятельность граждан Российской Феде-

рации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных бло-

ков, общественных объединений, имеющая целью побудить или по-

буждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию

за тех или иных кандидатов (списков кандидатов) или против них». Из

этого определения следует, что предвыборная агитация – это не толь-

ко «позитивная» деятельность субъектов предвыборной кампании по

завоеванию как можно большего числа избирателей путем убеждения

их в своей способности защитить их интересы и предложить наиболее

эффективные способы решения стоящих перед обществом проблем.

Одновременно такая деятельность включает в себя агитацию не толь-

ко «за», но и «против» отдельных кандидатов и избирательных объе-

динений. Причем такого рода агитация (или «контрагитация») раз-

решена законом и является одним из важнейших избирательных прав

негосударственных участников избирательного процесса (отдельных

граждан, кандидатов, избирательных объединений и т.д.). Что касает-

ся государственного аппарата, он обязан соблюдать нейтралитет и не

вмешиваться в ход избирательной борьбы.

Правовое регулирование предвыборной агитации включает,

прежде всего, регулирование сроков ее проведения. Согласно зако-

ну, официальная предвыборная агитация разрешается только после

регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль

часов за сутки до дня голосования. При проведении повторного го-

Государство как центральный институт политической системы

209

лосования предвыборная агитация возобновляется со дня офици-

ального опубликования решения о назначении повторного голосо-

вания и также прекращается в ноль часов за сутки до дня повторного

голосования. Если она начата раньше этого срока, то это считается

грубым нарушением законодательства и может повлечь за собой от-

каз в регистрации или ее отмену.

Наряду с регулированием сроков, в законодательном порядке

устанавливаются формы и виды (жанры) предвыборной агита-

ции. В пункте 4 статьи 37 Закона об основных гарантиях в этой связи

говорится о трех основных формах агитации: через СМИ, путем

проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с граждана-

ми, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шест-

вий), выпуска и распространения агитационных материалов (в том

числе аудиовизуальных). При этом кандидатам, избирательным объ-

единениям (блокам), их уполномоченным представителям, а также

иным организациям, прямо или косвенно участвующим в предвы-

борной агитации, напрямую запрещается:

а) агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную

ненависть и вражду; призывы к захвату власти, насильствен-

ному изменению конституционного строя и нарушения цело-

стности государства, пропаганда войны и т.д.;

б) осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средст-

ва, подарки и иные материальные ценности иначе как за выпол-

нение организационной работы (дежурство на избирательных

участках, сбор подписей и другую агитационную работу);

в) проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распро-

странять любые товары, за исключением печатных, в том числе

иллюстративных, материалов и значков, специально изготов-

ленных для избирательной кампании, а также предоставлять

услуги безвозмездно либо на льготных условиях;

г) воздействовать на избирателей обещаниями передачи им де-

нежных средств, ценных бумаг (в том числе по итогам голосо-

вания) и других материальных благ, а также предоставления

услуг на иных условиях, чем это предусмотрено законом;

д) с момента регистрации и до опубликования результатов выбо-

ров кандидаты, избирательные объединения (блоки), доверен-

ные лица не вправе заниматься благотворительной деятельно-

стью, в том числе и за пределами избирательного округа, в ко-

тором выдвинут кандидат (список кандидатов).

Основной смысл организации и проведения предвыборной

кампании состоит в том, чтобы дать избирателю возможность по-

знакомиться с программами претендентов на выборные должно-

сти и сделать осознанный, продуманный выбор. Каждый участник

предвыборной гонки в лице партий и избирательных блоков в ходе

Политология

210

предвыборной кампании стремится заручиться поддержкой наи-

большего числа избирателей и убедить их в своей способности защи-

тить их интересы и предложить наиболее эффективные способы

решения стоящих перед обществом проблем.

При этом используются самые современные политические тех-

нологии, под которыми на уровне политической партии или избира-

тельного блока подразумевается основанная на изучении электората

система личностного (создание и выдвижение кандидатов – «това-

ра»), программного (разработка программных, идеологических и

других документов) и информационного (реклама, паблик ри-

лейшнз) воздействия на избирателей с целью получения власти.

В качестве основных слагаемых эта система предполагает такие

действия и мероприятия, как:

• анализ результатов прошлых выборов с помощью электораль-

ных карт;

• изучение спроса, т.е. общественного мнения (проведение оп-

росов, мониторинговых исследований и т.д.);

• оценка политической конъюнктуры (расстановке участвующих

в выборах партий и избирательных блоков), сильных и слабых

сторон соперников и пр.;

• определение адресных групп (т.е. тех, к кому апеллируют и ко-

го хотят привлечь на свою сторону);

• создание предвыборной программы или платформы, т.е. фор-

мулирование целей и основных проблем, на которых акценти-

руется внимание, а также предлагаемых способов их решения;

• выдвижение мобилизационно-эффектных лозунгов и призы-

вов, в том числе в символической форме;

• выработка коммуникационной стратегии (доведение основных

программных установок до адресных групп – митинги, встречи

с избирателями, использование радио и телевидения: теледе-

баты, теле-дуэли, пресс-конференции, интервью и т.д.);

• политическая реклама (расклейка плакатов, рекламные поли-

тические ролики и видеоклипы и пр.);

• работа над имиджем кандидатов с привлечением имиджмей-

керов и др.;

• разработка и использование стратегии наступления или обо-

роны в зависимости от хода избирательной кампании и кон-

кретного соотношения сил; моделирование проблемных си-

туаций и т.д.

Вполне очевидно, что вести избирательную кампанию без опо-

ры на партию или организованную группу влиятельных сторонни-

ков чрезвычайно сложно и не располагающий подобной поддержкой

кандидат едва ли сможет рассчитывать на успех.