Курсовая работа - Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
Глава 2. Место прокуратуры Российской Федерации в системе
федеральных органов государственной власти и взаимодействие с ними.
При подробном и основательном анализе принципов организации и
деятельности, а также функций прокуратуры, можно сделать вывод, что
важным для прокуратуры является обеспечение надлежащего
взаимодействия с органами государственной власти, местного
самоуправления и органами контроля.
Так, по мнению А.А.Чувилева, «место прокуратуры в системе
государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для
определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее
правового статуса, организационного построения, форм и методов
деятельности».
Определение места прокуратуры в системе государственной власти до
настоящего времени является одним из самых дискуссионных вопросов,
имеющих отношение к проблеме конституционно-правового статуса
прокуратуры Российской Федерации.
Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры
закреплены, как известно, в гл. 7 ст. 129 Конституции Российской
Федерации, посвященной судебной власти. Но совершенно очевидно, что это
сделано искусственно и не означает, что прокуратуру необходимо относить к
органам судебной власти.
В ст. 10 Конституции Российской Федерации сказано, что
«государственная власть осуществляется на основе разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Ст. 11 называет органы государственной власти: Президент Российской
Федерации, Федеральной собрание (Совет Федерации и Государственная
Дума), Правительство Российской Федерации и Суды Российской
Федерации. В главах 4, 5, 6, где рассматривается структура органов власти,
прокуратура не упоминается и в эти структуры не входит. В гл. 7 указано,
11
что правосудие осуществляется только судом. В Федеральном
Конституционном Законе «О судебной системе Российской Федерации»
прокуратура также не упоминается.
Таким образом, можно сделать вывод, что органы прокуратуры
занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. И
фундаментальные ветви власти вовсе не исключают возможность
существования иных функционально самостоятельных правовых институтов.
С одной стороны, органы прокуратуры, осуществляя прокурорский
надзор как вид государственной деятельности, не относятся к
законодательной, исполнительной и судебной власти, обладая в то же время
признаками каждой из них. С другой стороны, осуществляя надзор за
соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов,
прокуратура распространяет свою компетенцию на все ветви
государственной власти. Кроме того, компетенция прокуратуры
распространяется и на органы местного самоуправления, которые, согласно
Конституции, не входят в систему органов государственной власти.
6
Неоднозначное положение органов прокуратуры в системе
государственной власти обеспечивает правильное соотношение ветвей
власти и их оптимальное функционирование.
Существуют различные точки зрения на возможность отнесения
прокуратуры к любой из ветвей власти, закрепленных конституционно. Более
того, почти каждая находит свое подтверждение в том или ином
историческом периоде развития рассматриваемого института.
§ 1. Органы прокуратуры Российской Федерации и органы федеральной
законодательной (представительной) власти
В настоящее время многие продолжают считать прокуратуру
специальным органом центральной законодательной власти. По мнению
А.Ф.Козлова, «прокурорский надзор организованно тяготеет не к судебной, а
6
Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – М.,2003. – С. 6.
12
к законодательной власти, поскольку его основная функция – обеспечение
исполнения принимаемых законов».
Прокурор вместе с законодательной властью заботиться о претворении
закона в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Сам он действует на
основе закона и подчиняется только ему, а, следовательно, в своей
деятельности независим и от законодательных органов.
С точки зрения В.И.Валуйского, хотя «прокуратура не принимает
законов и иных общеобязательных актов, ее все же правильнее отнести к
составной части законодательной власти. Органы законодательной власти,
обладая функцией контроля над реализацией принимаемых законов, могут
делать и делают это только, как правило, эпизодически, через свои комитеты
и комиссии, которые, кстати, не издают законов. Вместе с тем нормальное
законотворчество и претворение законов в жизнь…невозможны без
постоянного и независимого надзора за исполнением законодательства. С
учетом конкретной ситуации в России это в состоянии реально осуществить
прокуратура, и она это делает как составная часть законодательной власти».
7
По мнению профессора В.В.Клочкова, общий надзор может
осуществлять только законодательная власть. Он считает, что по сравнению с
контролем над исполнением законом, который возложен на исполнительную
власть, данный контроль является высшим потому, что он имеет своим
предметом исполнение законов всеми органами исполнительной власти, в
том числе местными, общественными организациями и должностными
лицами.
8
Взаимоотношения прокуратуры с законодательной властью
предопределены Конституцией Российской Федерации, в соответствии с п.
«з» ч. 1 ст. 102, которой назначение на должность и освобождение от
должности Генерального прокурора Российской Федерации относиться к
ведению Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
7
Валуйский В.Н. О некоторых проблемах прокурорского надзора в условиях правовой реформы // Вестник
Волгоградского государственного университета. – Серия 3. Экономика. Право. – 1996. – Вып. 1. – С. 122.
8
Клочков В.В. Прокуратура в системе разделения властей и взаимодействия властей // Научная информация
по вопросам борьбы с преступностью. – М., 1992. – С. 111.
13
Назначение производиться Советом Федерации по представлению
Президента Российской Федерации. Генеральный прокурор ежегодно
представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о
состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о
проделанной работе по их укреплению (ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Как считает А.А.Чувилев, «к сожалению» у Генерального прокурора
отсутствует конституционное право законодательной инициативы.
В докладах прокуратуры Федеральному Собранию и Президенту
Российской Федерации предлагаются и меры законодательного характера,
направленные на совершенствование правового регулирования
общественных отношений, проводится анализ действующего
законодательства с точки зрения практики его применения, наличия
противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлагаются
меры по ее совершенствованию.
Генеральный прокурор Российской Федерации и иные должностные
лица регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам
законности и правопорядка. Органы прокуратуры по запросам и обращениям
депутатов проводят проверки фактов нарушений законов, принимают меры к
их выявлению, устранению и предупреждению.
§ 2. Органы прокуратуры Российской Федерации и органы федеральной
исполнительной власти
Сегодня распространен такой взгляд на политико-правовое положение
прокуратуры в государстве: прокуратура входит в звено исполнительной
власти. Например, А.Ф.Малый в круг органов исполнительной власти
включает и прокуратуру.
С.А.Осипян считает, что прокуратура олицетворяет самостоятельную,
не входящую в правительственную систему разновидность исполнительной
власти, которая, взаимодействуя со всеми ветвями власти, осуществляет свои
полномочия независимо от них. В то же время прокуратура и исполнительная
14
органы «в определенной мере логически связаны одной целью – обеспечения
законности и правопорядка, борьбы с преступностью».
9
Взаимоотношения прокуратуры и исполнительной власти имеют два
вида:
надзор;
взаимодействие;
В первом случае, это прокурорский надзор за исполнением законов
федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами
субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного
управления, контроля, их должностными лицами, а также за законностью
издаваемых ими правовых актов.
Во втором случае, это участие в правительственных программах,
например, по борьбе с преступностью; инициирование разработки и издания
постановлений Правительства, затрагивающих права граждан; экспертиза
документов, подготовленных в аппарате Правительства Российской
Федерации и так далее.
Особое внимание хотелось бы уделить взаимоотношениям
прокуратуры с Президентом Российской Федерации. Некоторые ученые
выделяют особую ветвь власти – президентскую и относят к этой ветви
прокуратуру. Так, Н.В.Костенко полагает, что прокуратура «должна стать
важной и необходимой опорой президентской власти, что особенно
необходимо в создавшихся условиях нестабильных правовых отношений в
обществе».
10
А.И.Алексеев считает, что прокуратура должна быть включена в
систему президентской власти с установлением подотчетности и
подконтрольности Генерального прокурора Президенту Российской
Федерации, кандидатура на должность Генерального прокурора должна
представляться Президенту Российской Федерации Советом Федерации,
9
Осипян С.А. государственно-правовая природа и место органов прокуратуры в системе органов
государственной власти Российской Федерации // В сб.: Конституция. Проблемы управления и
прокурорского надзора. – М., 1996. – С. 87.
10
Костенко Н.В. Прокуратура – опора президентской власти // Российская юстиция. – 1994. - № 11. – С. 26.
15
назначение и освобождение от должности также должно производиться
Президентом Российской Федерации.
Но отсюда, следует заметить, неоправданно усилится власть главы
государства. Поэтому все же более рационально будет взаимодействие
прокуратуры и Президента, а не подчинение одного института другому.
Отношения прокуратуры с Президентом проявляется в том, что Генеральный
прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом
Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Согласно п. «е» ст. 83 Конституции Российской Федерации Президент
вносит в Совет Федерации предложение и об освобождении от должности
Генерального прокурора. Акт о временном отстранении Генерального
прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него
уголовного дела должен издать Президент Российской Федерации.
§ 3. Органы прокуратуры Российской Федерации и органы федеральной
судебной власти
Некоторые ученые полагают, что раз статья о прокуратуре находится в
главе «Судебная власть», то к ней ее и следует относить (А.И.Турчинов).
Однако в ст. 118 Конституции Российской Федерации, устанавливающей
перечень органов судебной власти, прокуратура не упоминается.
Другие считают, что уголовное преследование и поддержание
государственного обвинения – это все, чем должна заниматься прокуратура,
и поэтому вернее всего относить ее к судебной ветви власти.
Взаимодействие прокуратуры и суда – это проблема сотрудничества и
взаимного профессионального контроля, имеющих целью повышение уровня
законности и эффективности правоохранительной деятельности.
11
Суд осуществляет контроль за законностью применения прокуратурой
мер процессуального принуждения при предварительном расследовании
преступлений. Прокуратура, в свою очередь, контролирует законность
судебных решений путем их опротестования в вышестоящие суды.
11
Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А.Чувилева. – М., 2000. – С. 13.
16
Здесь следует выделить взаимоотношения прокуратуры с
Конституционным Судом и другими судами.
Так, во-первых, прокурор или его заместитель в случае установления
нарушения закона органами и должностными лицами, на которые
распространяется надзорная компетенция прокуратуры, обращается в суд
общей юрисдикции или арбитражный суд о признании противоречащих
закону правовых актов недействительными.
Во-вторых, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или
арбитражном суде иск в случае нарушения прав и свобод человека и
гражданина.
В-третьих, прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях,
предусмотренных федеральными законами, и так далее.
Взаимодействия же прокуратуры с Конституционным судом осложняет
положения Конституции Российской Федерации. Она не наделили
Генерального прокурора Российской Федерации полномочиями обращаться в
Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии
Конституции Российской Федерации федеральных законов, конституций
республик, уставов, а также законов и иных нормативно-правовых актов
субъектов Российской Федерации, договоров между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу
международных договоров Российской Федерации (ст. 125 Конституции РФ).
Но, согласно Федеральному Конституционному Закону «О
Конституционном Суде Российской Федерации», постановления и
заключения Конституционного Суда Российской Федерации не позднее чем в
двухнедельный срок со дня их подписания направляются Генеральному
прокурору Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ) как
руководителю системы прокуратуры Российской Федерации,
осуществляющей надзор за исполнением законов.
17
Не нашло своего отражения в Федеральном Конституционном Законе
«О Конституционном Суде Российской Федерации» положение
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
устанавливающее право Генерального прокурора Российской Федерации
обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу
нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, применяемым
или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35 ФЗ «О
прокуратуре РФ»).
§ 4. Органы прокуратуры Российской Федерации и контрольные органы
Российской Федерации
Некоторые ученые полагают, что прокуратура является
разновидностью органов «контрольной власти», обеспечивающей общий
надзор за законностью. Выделяя контрольную власть, другие относят к ней
наряду с прокуратурой Счетную палату и другие контрольные органы.
В этом случае существует спор о правильном значении понятий
«контроль» и «надзор». А как следствие – отнесение или не отнесение
прокуратуры к органам контрольной власти.
Установление оптимальных соотношений прокурорского надзора и
функций органов, осуществляющих контрольные полномочия, - важное
средство решения проблемы недостаточно эффективного контроля за
исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных
актов, а также судебных решений.
Органы контроля – это государственные образования, на которые
возложен надведомственный (внешний) контроль за исполнением законов на
организованно не подчиненных им объектах.
Прокуратура призвана строить взаимоотношения с органами контроля
так, «чтобы обеспечить получение более полной информации о нарушениях
и нарушителях законов и обстоятельствах, способствующих нарушению
законов; не подменяя органов контроля, требовать от них проведения
18
мероприятий, направленных на выявление и устранение нарушений
законов».
12
Контрольные органы обязаны представлять в прокуратуру материалы,
иную информацию, требующую прокурорского реагирования, оказывать
прокуратуре и другим правоохранительным органам содействие при
расследовании уголовных дел.
Прокуратура в свою очередь обязана информировать контролирующие
органы о принятых мерах по представляемым ими материалам.
Исходя из предназначения прокуратуры, выраженного в ее заданиях и
полномочиях, имеются определенные гарантии обеспечения независимости
самих прокуроров. Так, любая проверка сообщения о факте правонарушения,
совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры,
возбуждение против них уголовного дела, с некоторыми исключениями,
производство расследования является исключительной компетенцией
органов прокуратуры.
Надзорная компетенция прокуратуры не распространяется лишь на
деятельность Правительства Российской Федерации, в случае несоответствия
постановлений Правительства Конституции и законам Российской
Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента
Российской Федерации.
§ 5. Прокуратура как особая ветвь государственной власти
В заключении приведем еще одну точку зрения, которая получает все
большее распространение в юридической литературе. Речь идет о
прокуратуре как самостоятельном органе власти, не входящем в
конституционную систему разделения властей, представляющем скорее
часть, элемент «системы сдержек и противовесов», позволяющий органам
власти функционировать согласованно, и даже об особой ветви власти, не
упомянутой в Конституции, - прокурорской.
12
Прокурорский надзор. Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е.Винокурова. – 6-е изд.,
перераб. и доп. – М., 2005. – С. 96.
19
По мнению Н.Н.Дегтяревой, прокуратура ни к одной из ветвей власти
не относится, действуя в интересах властей, взаимодействуя с ними.
Прокуратура – инструмент, механизм контроля над реализацией полномочий
(предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным
исполнением законодательных актов. Прокуратура – это, прежде всего
институт, порожденный объективными потребностями общества. Основная
ее особенность состоит в том, что она является прокуратурой смешенного
(надзорно-обвинительного) типа, выполняет функции как надзора за
исполнением законов, так и уголовного преследования.
13
С точки зрения Р.Р.Вахитовой, в современных условиях прокуратура
осуществляет свою деятельность наряду с другими ветвями власти, то есть
выступает в качестве самостоятельного органа государственной власти,
выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов»,
устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов,
от кого бы они ни исходили.
14
Некоторые ученые отстаивают точку зрения относительно
существования самостоятельной прокурорской власти. Так, Н.В.Мельников
отмечает, что «прокурорская власть – вид государственной власти,
осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением
Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на
территории Российской Федерации законов, а также уголовного
преследования».
15
Итак, российская прокуратура – неотъемлемый элемент системы
государственной власти. Прокуратура подвержена происходящим в этой
системе изменениям, вместе с ней развивается и совершенствуется
13
Дегтярева Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации:
институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. – М., 2000. – С. 10,18.
14
Вахитова Р.Р. Прокуратура в механизме государства: историко-правовое исследование: Дисс. канд. юрид.
наук. – Казань, 2003. – С. 122.
15
Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. – 2002. - № 2. – С. 20.
20