Купряшин Г.Л. Соловьев А.И. Государственное управление

Подождите немного. Документ загружается.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Г.Л. Купряшин, А.И. Соловьев

Учебное пособие для студентов ВУЗов

Москва, Университетский Гуманитарный Лицей, 1996 г.

Электронная версия

Андрунакиевич, Антонова, Бордовских, Бульба, Бурима, Виноградова, Гальцова, Голикова, Гузь, Ерофеева, Заруйкина,

Нащекина, Павлова, Пруссакова, Солодов, Шамшетдинова, Чуданова, Юстицкая

Содержание:

Предмет теории государственного управления >

1. Предметные области теории государственного управления

2. Государство как субъект управления

Представительство интересов в системе государственного упарвления >

1. Государственное управление и организованные интересы

2. Лоббизм

3. Корпоративизм

Государственная бюрократия >

1. Теория рациональной бюрократии

2. Сбои в работе бюрократии

3. Структура и власть бюрократии

Территориальная организация государственного управления >

1. Взаимоотношения центральных, региональных и местных органов

государственного управления

2. Местное (муниципальное) управление

3. Федеративная форма государственного управления

Принятие государственных решений >

1. Сущность и структура принятия государственных решений

2. Этапы принятия решений

Конфликты в государственно-административной сфере >

1. Место и роль конфликтов в государственно-административной сфере

2. Типология конфликтов

3. Технологии управления конфликтами

Информация и коммуникация в управлении государством >

1. Роль информационно-коммуникативных процессов в системе государственного управления

2. «Внутренняя» информационно-коммуникативная система

3. «Внешняя» информационно-коммуникативная система

Культура государственных учреждений >

1. Природа и сущность культуры госучреждений

2. Общее и особенное в культуре госучреждений

3. Структура и типология культуры госучреждений

4. Особенности культуры российской госадминистрации

Все права принадлежат авторам данной книги

Данный материал обеспечивает лишь доступ к самому ресурсу

В соответствии с п. 2 ст.12 Федерального закона от 20.02. 1995 №24-ФЗ «Об информации, информатизации и

защите информации», а также Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 09. 07. 1993 года №

5351-1, использование в коммерческих целях запрещено.

Нарушение авторских и смежных прав, предусмотренных этим Законом, влечет наступление гражданской,

уголовной или административной ответственности в соответствии с действующим законодательством

Российской Федерации.

По всем вопросам обращайтесь в Интернет-Библиотеку

http://stud.spa.msu.ru/library

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

ПРЕДМЕТ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Предметные области теории государственного управления

К какой бы проблеме мы не обратились (экономика, экология, здравоохранение и пр.), видно, что решение невозможно искать

"вообще", надо опираться на структуры, способные сделать эффективными наши действия, перевести наши потребности и интересы на язык

согласованных решений, а значит - принимаемых и, главное, выполняемых теми, кого это касается. Важнейшей общественной структурой,

гарантирующей выполнение взаимных обязательств, которые берут на себя взаимодействующие индивиды и организации, является

государство. Именно государство способно обеспечить правовой порядок, без которого невозможно согласование противоречивых интересов

групп и индивидов. Поэтому цели государственных органов и способы их достижения в конечном итоге определяются интересами индивидов

и формируются в ходе их взаимодействия. Государственное управление выступает как механизм, с помощью которого государство на

практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных,

классовых и т.п.) и удовлетворению интересов населения и его различных групп. Этот механизм включает различные этапы

административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений и социальных программ, посредством которых

происходит координация и осуществление политики государства.

Изучение государственного управления обычно включает следующие три предметные области 1) социально-

экономическоское, политическое и культурное окружение органов государственного управления, 2) структуру

государственного управления, т.е. взаимоотношения между различными уровнями государственного управления в

типологию его органов, 3) проблемы внутреннего устройства и функционирования самих государственных организаций

и учреждений.

Окружение государственного управления

Изучить, окружение государственного управления - это в первую очередь ответить на вопрос о том, каковы

основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на деятельность органов

государственной власти. Фактически это проблема соотношения политической власти, государственной администрации

(бюрократии), гражданского общества и системы представительства.

Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства многогранная

общественная жизнь, включающая не только экономику, но и источники культурной и политической инициативы.

Демократизация является классическим шагом по пути к автономии гражданского общества относительно

государственного аппарата. Различные течения политической мысли доказывают, что не может быть демократии, если

гражданское и политическое общества неавтономны по отношению к государственному аппарату. Это не достаточное,

но необходимое условие демократии.

Однако, полная автономия гражданского общества относительно государства встречается редко. Отсюда -

институциональные гибриды. Например, феномен "декретирования", или использования исполнительной властью в

некоторых странах с переходными режимами чрезвычайных мер в качестве административной практики. На основании

такой практики "управления с помощью декретов" парламент, политические партии и политические элиты низводятся

до роли органов, подчиненных административному аппарату государства.

Вместе с тем, при всей относительности границ между государством и гражданским обществом последнее

имеет существенно отличные формы обеспечения социальных связей между людьми для реализации как личных, так и

коллективных интересов Гражданское общество представляет область индивидуального выбора верований и этики,

подчиняющуюся исключительно правилам тех ассоциаций и групп, к которым индивиды добровольно себя откосят.

Если для государства характерно преобладание иерархических связей, вертикальных отношений, то для гражданского

общества - горизонтальных, невластных связей. Последние многообразны и образуют как бы несколько слоев:

- фундаментальные отношения, связанные с обеспечением жизнедеятельности общества;

- социокультурные отношения, включающие семейно-родственные, этнические, религиозные и прочие устойчивые связи,

- отношения, связанные с индивидуальным выбором, с политическими и культурными предпочтениями,

ценностными ориентациями (группы интересов, политические движения, клубы, гражданские инициативы, партии).

Первые два уровня, фундаментальные и социокультурные отношения гражданского общества, представляют

собой спонтанные социальные системы. Эти системы (язык, семья, нация, мораль, религия, рынок) складываются в

ходе органического эволюционного прогресса, они не воплощают чьего-то замысла и не контролируются из единого

центра, координация в них достигается не за счет подчинения некоей общей цели, а за счет соблюдения

универсальных правил поведения. Третий уровень отношений включает в основном сознательно управляемые

системы, т. е. рожденные разумом человека и функционирующие по заранее выработанным планам. Эти системы

направлены на достижение ясно различимых целей и строятся на основе конкретных команд-приказов

(правительственные учреждения, банки, промышленные корпорации, группы интересов, политические партии,

общественные организации и фонды и т.д.). Сознательно управляемые системы суть организации, порожденные

формально вводимыми (предписанными) процедурами, а не просто самовозникающими силами. Кроме того, для

формальных организаций важна сочетаемость Функций и целей, прежде всего связанная с согласием их членов

относительно обязательных для всех правил действий. Критерий для определения, что такое формальная организация

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

находятся в процедурах мобилизацни и координации усилий различных (обычно специализированных) подгрупп для

достижения общих целей. Однако, фактически социальное взаимодействие и проходящая в организациях деятельность

никогда не могут полностью соответствовать официальным предписаниям. Эти расхождения с формальными схемами

и являются объектом исследования.

Обычно в менеджменте наряду с формальной выделяется и другая типичная организация – неформальная. Если

формальная организация имеет специальный административный аппарат, основной функцией которого является

координирование действий членов организации для ее сохранения и достижения поставленных целей, то неформальные

отношения дополняют принципы организационной иерархии и могут повысить эффективность государственных

организаций за счет повышения уровня сплоченности ее членов, сглаживания возможных конфликтов между лидерами

и рядовыми членами.

Сознательно управляемые социальные системы, включающие как формальные так и неформальные

организации представляют особый интерес для теории государственного управления по трем основным причинам.

Во-первых, третий уровень отношений гражданского общества является пограничным и тем самым наиболее

подвижным во взаимосвязях между государством и гражданским обществом. При изменении соотношения между

государством и гражданским обществом происходит преобразование вертикальных связей в горизонтальные и обратно.

Церковь, отмирая как государственная структура, сохраняется как образование гражданского общества. Наоборот,

парламент ("говорильня") возникал как противовес абсолютизму государственной власти, а сейчас - ключевой элемент

государственной системы принятия решений и управления.

Во-вторых, взаимоотношения внутри самой системы государственного управления - это отношения между

организациями разного типа: бюрократическими, корпоративными, клиентельными и т.д. Для изучения рекрутирования,

структуры и поведения управленческого аппарата необходимо понять путем сочетания поведенческого анализа с

институциональным существующие неформальные структуры, которые могут функционировать внутри формальных

структур.

И, наконец, в-третьих, этот уровень отношений формирует систему представительства интересов как граждан,

так и организованных групп. Именно через систему представительства, действующих в се рамках формальных и

неформальных организаций происходит воздействие гражданского общества, экономической и социально-культурной

среды на государственное управление. При этом важно отметить связь и отличие двух видов представительства

интересов. Один вид представительства посредством участия индивида в политической жизни и другой вид

представительства посредством деятельности специально созданных для достижения своих интересов групп. Оба вида

представительства тесно взаимосвязаны друг с другом и только в своей совокупности решают проблему адекватного

взаимодействия гражданского общества и государства. Однако, в теории различаются два взаимообусловленных, но вес

же отличных пути представительства интересов представительство интересов в рамках избирательных систем и

электорального процесса, где основную роль играют политические партии, и прямое или функциональное

представительство интересов, где основную роль играют организованные группы интересов. Политические партии и

политическое участие населения изучает политическая наука Предметом последней является конкурентная борьба

политиков за голоса избирателен как важнейшая черта политической жизни в демократическом государстве

Существенное значение имеют, например, частота и способы проведения выборов, процедуры определения

победителей, характер существующей партийной системы и т.д. Вместе с тем, реализация политических решений

зависит от работы государственного аппарата, служащие которого заинтересованы не только в решении задач,

поставленных перед ними политиками, но и в определенной свободе в истолковании этих задач, в том числе под

непосредственным влиянием заинтересованных в конкретных государственных решениях групп

В связи с этим для теории государственного управления наибольшее значение в системе представительства

имеют организованные группы интересов, играющие исключительно важную роль в механизме взаимодействия между

гражданским обществом и государством. Например, организации бизнеса и профсоюзы активно представляют интересы

соответствующих групп общества в сфере трудовых и распределительных отношений, где государство обычно играет

роль либо арбитра, либо посредника. Причем это представительство может осуществляться путем непосредственного

воздействия на административную и законодательную деятельность государственных органов, что, собственно, и

входит в предмет теории государственного управления.

Анализ проблемы представительства интересов в системе государственного управления позволяет очертить

весьма значимые для изучения вопросы: Каким образом интересы общества воздействуют на характер отношении

между органами государственного управления и сам процесс принятия управленческих решений? Какие типы

управленческих действий государственных органов являются эффективными и рациональными, а какие

дисфункциональными по отношению к интересам тех или иных социальных групп? Чем отличаются нормы и ценности

государственного управления в многообразных этнокультурных регионах страны, а также при различных

социоэкомомических, политических, идеологических условиях? Каков социальный механизм изменения этих норм и

ценностей, в каком направлении они трансформируются?

В то же время государственное управление нельзя рассматривать лишь как административный и законодательный механизм,

включающий способы переноса воли граждан и их организаций в сферу принятия и исполнения управленческих решений. Самостоятельную роль

может играть и сама государственная администрация, преследуя свои частные интересы в отношении государственного управления. Для того,

чтобы понять эти интересы и выяснить возможность существования общественных механизмов контроля государственной администрации,

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

необходимо изучить не только окружение, но и особенности внутренней структуры самого государственного аппарата, работающего на разных

уровнях государственного управления.

Структура государственного управления

Наряду с отношениями, определяющими социальную, политическую и культурную среду государственного

управления, а также механизм переноса требований и предпочтений социальных групп в сферу принятия

управленческих решений, в предмет его изучения входят собственно государственные институты и отношения между

ними, например, между центральными и местными органами, исполнительными и представительными, выборными и

назначаемыми, правовыми нормами и образцами реального регулятивного воздействия и т.д. При изучении окружения

государственного управления государственность рассматривается как некая целостность со всеми особенностями

регулирующего воздействия, относимыми к системе государственной власти, основанной на возможности легитимного

насилия. В действительности власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осуществление

вовлечены многочисленные специализированные органы управления, каждый из которых имеет свои полномочия и

функции. Для выяснения степени организационной обоснованности этих полномочий, определения наиболее

эффективных способов выполнения возложенных на государственные органы функций, а также факторов,

сказывающихся на выработке и реализации решений государственных органов исследуется структура государственного

управления и ее соответствие предъявляемым обществом требованиям. Данная предметная область в теории

государственного управления носит название макроуправление.

Макроуправление обращает внимание на взаимодействие между государственной организацией и множеством

ведомств и групп, с которыми организация должна сотрудничать с целью осуществления своих программ. В

федеративных государствах существенную роль имеют взаимоотношения между федеральными государственными

органами и органами власти субъектов федерации (республики, края, области в России). Кроме того, важное значение

имеет муниципальный уровень государственного управления. Такого рода взаимоотношения выделяются по

территориальному признаку.

Можно выделить государственные организации и по признаку способа деятельности. Причем это могут быть

как однотипные службы внутри министерств и ведомств, так и соответствующие общенациональные органы. Например,

в рамках одного министерства могут быть объединены юридические службы или отделы, занимающиеся бухгалтерским

учетом. Такое объединение в некоторых случаях может иметь как практическое (углубление специализации для

преодоления дублирования), так и теоретическое (изучение специфических профессиональных проблем и интересов)

значение.

Следующий признак, который используется в типологиях макроуправления, это тип потребителей или услуг,

т.е. выделение государственных организаций в зависимости от общественной группы, которую обслуживает

организация или специфики оказываемых населению услуг. Например, это могут быть федеральная служба

иммиграции, комитет по делам ветеранов, служба социальной защиты и т.д. И, наконец, четвертый из наиболее часто

встречающихся признаков, используемых в типологиях органов государственного управления - целевой признак.

Министерства экономики, обороны, здравоохранения, образования выделяются именно по этому признаку.

При изучении структуры государственного управления чаще всего используется исследовательский подход,

называемый институциональным в том смысле, что при этом уделяется внимание формальным структурам

правительства, основанным на предписаниях и формулах конституции. В рамках данного подхода подчеркивается роль

административного и конституционного права, в совокупности определяющих основные формальные правила

деятельности органов государственной власти и аппарата государственного управления. Иногда значимость такого

подхода подвергается сомнению с помощью ссылок на практическое несовпадение действий государственных

служащих и правил, записанных в законах. Однако, правила игры важны всегда - не только тогда, когда им следуют, но

и тогда, когда их нарушают. При этом важно знать, почему это происходит.

В плане институционального подхода все правила игры, предписываемые конституциями и законами, в основе

своей ненадежны и подвержены нарушениям. Отсюда подчеркивается уязвимость государственного управления и

делается упор не только на том, как оно должно функционировать, но и на том, с какими внутренне ему присущими

проблемами оно сталкивается и что происходит, когда эти проблемы не решаются.

Наряду с макроуправлением в теория государственного управления выделяется микроуправление, имеющее

свою предметную область изучения и делающее акцент не столько на структуры и нормы (правила), сколько на

поведение служащих в процессе государственного управления.

В отличие от макроуправления микроуправление анализирует факторы, внутренние для организации. Предмет

его исследования включает способы организация людей для совместной работы по достижению целей, поставленных

руководителями организации. Таким образом, микроуправление представляет уровень самих государственных

организаций и учреждений: проблемы их внутреннего устройства и функционирования, близкие к менеджменту

коммерческих фирм и организаций.

Важнейшее место в изучении микроуправления занимает комплекс вопросов подбора, расстановки,

подготовки управленческого персонала, отношения, складывающиеся между работниками государственного аппарата

при выполнении ими служебных функций. Сюда входят цели, задачи и функции аппарата органов государственного

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

управления, механизм включения индивида в структуры государственной администрации, порядок продвижения по

службе, разрешение трудовых конфликтов внутри администрации, формирование лидерских качеств, мотивация

работников госаппарата, составление и контроль за расходами бюджета (бюджетирование) и т.д.

Процессы государственного управления

Процессы управления, тесно связанные со строением организации и технологией управленческой деятельности

представляют третий уровень государственного управления. Изучение процессов управления заставляет идти дальше

анализа структур и институтов и заняться человеческим пониманием управления.

Американские специалисты в области менеджмента Гулик и Урвик в "Записках о науке управления" (1937 г.)

выделили следующие основные процессы управления: планирование, организация, обеспечение персоналом,

руководство, координация, информирование и бюджетирование. С тех пор считается, что управленцы должны быть

обучены умению выполнять следующее.

1.Тщательно планировать свои задачи. Планирование - это чем, как, когда и где достигается цель. При

планировании управленцы могут наметить то, что необходимо для достижения соответствующих целей и сколько на

это потребуется времени. Процесс планирования порождает краткосрочное и долгосрочное мышление. Он включает,

рассмотрение во взаимосвязи важнейших организационных ресурсов: людских, денежных, природных,

информационных, временных.

2. Организовывать свои учреждения на основе тесно взаимосвязанных целей, объединять группы людей в

единую общность. Организация связана с распределением и согласованием деятельности множества людей,

объединенных в производственные и территориальные коллективы. Главное в этом процессе управления - создание

условий для взаимодействия людей, способных работать в составе одной команды, на достижение созидательного

результата.

3. Управлять персоналом своего учреждения так, чтобы власть соответствовала ответственности. Этот процесс

включает в себя отбор и подготовку кадров для своего учреждения, нормативное регулирование и мотивацию их

деятельности, создание условий для развития качеств персонала, те организацию и функционирование государственной

службы с выводом ее на рациональность и эффективность государственного управления.

4. Обеспечивать нужное направление действий сотрудников организаций с помощью согласованных

распоряжений. Это предполагает разработку и практическое осуществление правил, норм, стимулов и санкций,

обеспечивающих исполнение каждым членом организации соответствующих социальных ролей и трудовых заданий.

Руководство направлено на отдельных людей и призвано вести к тому, чтобы в рамках организации каждый человек

выполнил свой объем деятельности по количественным, качественным и временным параметрам.

5. Координировать задачи и обязанности в процессе ограниченного промежутка времени, когда осуществляется

непосредственный контроль со стороны руководителей Данный контроль не

должен сводиться лишь к фиксации поведения

исполнителей, но включать анализ содержания и результатов деятельности организации.

6. Обеспечивать хорошее взаимодействие и сообщения о последствиях предпринятых действий и реакции

внешней среды. В рамках этого процесса создается постоянно функционирующая система обратной связи,

поставляющая информацию о реальном влиянии на управляемые процессы практической реализации целей управления

для корректировки как этих целей, так и методов их достижения.

7. Бюджетировать на научной и объективной основах. Бюджетирование означает регламентированную

деятельность управленческих органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное

перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней как внутри, так и между организациями.

В конечном итоге, изучение всего многообразия управленческих процессов находит концентрированное

выражение в анализе процесса принятия управленческих решений, который является относительно новым

направлением теории государственного управления, вытекающим как из политической науки, так и из экономики Он

представляет собой исследования и другие действия, необходимые в процессе разработки комплексных решений для

достижения альтернативных целей. Главная его задача состоит во внедрении среди управленцев рационального и

систематического мышления с помощью сбора данных, определения целей и изучения альтернативных средств

достижения этих целей.

Первое, что стремится выяснить аналитик в сфере принятия управленческих решений - насколько точно и

правильно определена проблема.

Второе - затраты, доходы и воздействия различных альтернативных вариантов управленческих решений.

Третье направление - в зависимости от внутренней логики формирование приоритетов среди целей

управленческого воздействия

С помощью теории игр и статистики многие ученые пытаются определить критерии рациональности

управленческих решений. Однако, до настоящего времени эти многообразные попытки не смогли опровергнуть вывод о

том, что самые сложные математические модели применимы лишь к достаточно простым ситуациям, поскольку не в

состоянии обработать весь массив необходимой информации. Принимая решение управленец действует на основе

неполной фактической информации, собственного прошлого опыта и способности применить свои личные качества для

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

достижения возможных результатов.

2. Государство как субъект управления

Изучение выделенных выше трех предметных областей теории государственного управления показывает, что

цели и содержание управления зависят, с одной стороны, от состояния, структуры и самоуправляемости управляемых

государством общественных процессов - системы управляемых объектов, с другой стороны, от места и роли

государства в обществе, а также взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных организаций.

Реформирование общества невозможно без реализации специфических функций управления, тех, которые присущи

именно государству и должны реализовываться посредством управленческих воздействий специальных

государственных органов. К таким функциям управления можно отнести: финансирование, т.е. управление финансовой

системой, предусматривающего как обязательное условие создание работающей налоговой системы; обеспечение

научно-технического развития, связанного как с программированием научных исследований, так и с практическим

использованием полученных результатов; регулирование и охрана труда, что особенно актуально в условиях

приватизации государственных предприятий; организация подготовки и переподготовки производственного персонала;

контроль за качеством потребительских товаров и услуг; регулирование миграционных потоков и другие.

В этом смысле характер и объем государственного вмешательства определяются как стоящими перед государством политическими

целями, эффективностью административной работы его аппарата управления, так и уровнем развитости самоуправленческих механизмов

(экономических, социальных, культурных, информационных), способных поддерживать достигнутый уровень организованности и

урегулированности. Поэтому изучение проблемы масштабов государственного регулирования предполагает поиск, оценку возможностей тех

общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного управления. С другой стороны, эта оценка, в свою очередь,

включает понимание специфики именно государственного управления, его направленность на производство общественных благ,

непосредственную связь с политикой и вытекающих отсюда основных отличий от управления в сфере частного

предпринимательства.

Отличия государственного управления от коммерческого менеджмента можно провести по пяти основаниям: по

целям, ресурсам, ответственности, мотивам, окружению.

Отличия государственного и бизнес управления.

Различия по целям. Для управления в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль.

Для государственного управления цели многообразны, чаще всего носят неэкономический и обобщенный характер, их

трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального

неравенства, борьба с бедностью и т.д. Если же речь идет об экономических целях, то государство призвано участвовать

в решении тех задач, которые нельзя решить на основе использования "невидимой руки рынка". Например, к таким

задачам можно отнести регулирование деятельности предприятий или предоставление услуг в условиях естественной

монополии (энергетика, коммунальные и почтовые услуги), а также контроль за поставщиками, имеющими

существенные информационные преимущества перед потребителями (здравоохранение, образование).

В государственных организациях цели - внешние задания, которые имеют свои внешние детерминанты, а

именно: ценностные представления в обществе. Особое значение такие представления имеют при определении

масштабов перераспределения доходов, когда доминирующие в обществе представления о справедливости являются

важнейшими факторами принятия первоначально политических, а затем и административных решений. В коммерческих

организациях цели возникают изнутри, складываясь из индивидуальных целей и превращаясь в групповые, в цели

организации. Процесс идет обратным путем, снизу вверх.

Различия по ресурсам. В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в

сфере бизнеса, органы государственного управления обладают правом принуждения в рамках и на основе закона.

Ресурсы данных органов могут формироваться за счет иконного изъятия части доходов граждан и организаций

посредством налогообложения. Поэтому государство и его органы могут осуществлять принудительное

перераспределение ресурсов, основываясь на политически оправданном компромиссе между экономической

эффективностью и социальной справедливостью. Принудительная мобилизация средств под эгидой государства

позволяет финансировать, за счет бюджета производство таких благ, потребление которых общество желало бы сделать

обязательным для своих членов (услуги культуры, здравоохранения, образования).

Различия в ответственности. В бизнес управлении обычно существует достаточно четко определенная

ответственность за последствия принимаемых решений и действий. Непродуманные решения и неэффективные

действия менеджеров могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В государственном управлении

ответственность размыта между многими организациями вплоть до президента и парламента и неэффективность

правительственных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что

отнюдь не означает банкротства государства. Государственным учреждениям и организациям не грозит разорение.

Часто они являются монополистами в предоставлении многих услуг, которые более никем не обеспечиваются.

Различия в побудительных мотивах. В государственном управлении основным финансовым источником

выступает государственный бюджет, который распределяется законодательными, т.е. политическими, органами. Отсюда

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

главный побудительный мотив состоит в том, чтобы удовлетворить не клиента, а тех, кто обеспечивает (распределяет и

перераспределяет) финансовые ресурсы. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из

предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством

предоставляемой клиенту услуги.

Предоставление услуг государственным учреждением, характер этих услуг, способ их

предоставления не находится в зависимости от диктата рынка, а определяется на основе политической оценки со-

циальных и экономических приоритетов (соотношение между общественными ожиданиями и уровнем предоставляемых

государственными учреждениями и организациями услуг).

Различие в окружении. Для государственного управления характерен особый стиль отношений с

общественностью и средствами массовой информации определяемый обоснованным стремлением общественности

знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях. Кроме того, большое влияние на цели и

результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и

политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства.

Масштабы государственного управления определяются, прежде всего, ресурсами и целями государства,

специфика которых быта отмечена выше. Ресурсы, с помощью которых государственные органы решают поставленные

политиками задачи, включают государственную собственность (государственные предприятия и учреждения, земля,

природные ресурсы, культурные ценности и т.д.) и доходы бюджета. Государственная собственность представляет

собой запасы государственных ресурсов, доходы и расходы бюджета - их поток. Если в частном секторе обычно поток

ресурсов соответствует их запасам, так как доход распределяется в соответствии с факторными вкладами, то

государство, занимаясь перераспределением доходов, имеет в национальном доходе стране больший удельный вес, чем

в совокупном капитале или в производстве реализуемых на рынке товаров и услуг. Поэтому масштабы

государственного вмешательства в общественную жизнь лучше всего количественно оценивать с помощью показателя

удельного веса государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом внутреннем продукте. В

настоящее время доля совокупных расходов государства

в валовом внутреннем продукте развитых стран мира

колеблется от 30-35% в Японии, Испании, США до 60% в Нидерландах, Норвегии и Швеции. В основном эти расходы

связаны с вложением материальных средств в образование, здравоохранение, науку и социальное обеспечение, а также

затратами на оборону.

Масштабы государственного управления.

После окончания второй мировой войны практически повсеместно наблюдается рост сферы государственного

управления, что обычно объясняется следующими причинами:

а) рост государственного управления находится в прямой связи с экономическим ростом;

б) он вызывается развитием системы косвенного налогообложения и выплат в страховой фонд;

в) политики перед выборами обещают увеличивать те или иные затраты, что и происходит после выборов, а в

результате растет сфера, требующая вмешательства государства;

г) управленцы заинтересованы в росте учреждений, в которых они работают;

д) экономике требуется обеспечить полную занятость и разработать государственные программы по

обеспечению доходов населения.

Для решения возникающих социальных проблем при помощи государственного вмешательства возможны два

пути. Первый – экстенсивный, наиболее простой. Осуществляется за счет создания новых учреждений и набора новых

специалистов, компетентных во вновь возникших проблемах, по принципу "каждой проблеме – свое учреждение".

Ведет к созданию чрезмерно громоздкого бюрократического аппарата, который является малоэффективным и негибким

и оказывает, в конечном счете, тормозящее воздействие на решение самой проблемы. Второй - интенсивный.

Осуществляется за счет переподготовки наличного состава бюрократического аппарата с целью повышения

компетентности при решении новых проблем, а также та счет передачи части проблем (если это возможно) для решения

самими гражданами.

До сих пор чаще всего использовался первый путь, хотя среди специалистов в области управления считается

аксиомой следующее утверждение: "бюрократия решает столько же проблем, сколько и порождает".

Выход к создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в передаче функций, которые ранее

выполнялись бюрократическим аппаратом, но которые вполне могут выполняться непосредственно самими гражданами

или негосударственными организациями. Фактически речь идет об изменении границ между государством и

гражданским обществом в пользу последнего. Это не только разгрузит государственный бюджет, сократит

бюрократическую опеку, но и повысит эффективность производства и социальной политики, а также увеличит

самоответственность человека и расширит рамки его свободной деятельности.

В развитых государствах Западной Европы и Северной Америки в конце 70-х годов приступили к реализации

программ, ведущих к сужению границ государства. Правительства ставили задачу обеспечить конкуренцию между

государственными и частными службами. Этот курс породил попытки внести методы и приемы деятельности частного

сектора в государственную сферу. Но до какой степени это возможно? Существуют разные мнения.

В США в начала 90-х годов получила известность книга Дэвида Осборна и Тсда Гсблсра "Реорганизация

управления: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор". Авторы считают, что эффективна

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

такая система управления, при которой государственные служащие относятся к гражданам как к клиентам, оказывая

услуги, которые те хотят получать, - подобно тому, как частные предприятия обслуживают своих потребителей, - а не

навязывая гражданам то, что им "положено" получать. Акцент при этом делается на целесообразности создания

атмосферы конкуренции между государственными организациями, между государственными и коммерческими

организациями в привлечении населения пользоваться их услугами, поскольку основная часть бюджетных средств через

соответствующие социальные программы должна поступать не государственным учреждениям, а нуждающимся в их

услугам. Последние тем самым имеют право выбора учреждения в зависимости от качества и цены соответствующей

услуги.

Принцип субсидиарности

В ФРГ получил распространение несколько иной подход. Там считают необходимым ограничить сферу

деятельности государства охраной прав и свобод личности, общественного порядка, созданием благоприятных

правовых условий для экономической и социальной деятельности. При этом исходят из принципа субсидиарности (от

латинского слова "Subsidiarius", что означает в переводе "вспомогательный"), согласно которому вышестоящая

организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции,

которые нижестоящая не в состоянии осуществлять.

В соответствии с принципом субсидиарности оптимальна такая государственная структура, когда каждый нижний уровень иерархии

делегирует вышестоящему уровню только те функции, которые не могут быть выполнены на нижнем. Государство должно обеспечивать

отдельному человеку пространство для самостоятельного развитая и частной инициативы. Оно не имеет права предписывать, как следует

использовать эту свободу, и не должно допускать, чтобы это предписывали другие. Самостоятельное развитие человека не только предполагает

государством установленный и защищаемый правовой и мирный порядок; оно также требует проведения такой политики, которая позволяет

отдельному человеку формировать свою жизнь в соответствии с собственными представлениями и проявлять заботу о самом себе. Государство

должно оказывать поддержку только там, где отдельный человек и сообщество не могут помочь себе сами. Государственная забота о

существовании не должна приводить к запланированности жизни человека. Она создаст общие условия для ответственности гражданина за себя и

для его самовыявления. Она является помощью для самопомощи. Принцип субсидиарности гласит, что идущие дальше и глубже этого формы

организации государственного или общественного типа можно и должно привлекать каждый раз только для того, чтобы справиться с такими

задачами, решение которых превышает возможности инициативы отдельного человека или свободных объединений.

Федеративный строй и местное самоуправление - неотъемлемые составные части демократического

государства, вытекающие из принципа субсидиарности. В соответствии с этим принципом, предусматривающим

приоритет малой организационной единицы перед крупной, предполагается децентрализация государственной власти и

передача части государственных функций обществу: государство должно отказываться брать на себя такие задачи, с

которыми могут справиться отдельный человек или, в зависимости от обстоятельств, небольшие сообщества. Принцип

субсидиарности играет главную роль в демохристианской концепции государства.

Вместе с тем любые намерения ограничить государственное регулирование, в том числе попытки внести

методы и приемы деятельности частного сектора в государственную сферу имеют определенные границы, связанные

как с особенностями государства как субъекта управления, так и с его социокультурным окружением.

Государственное управление в пере-ходном обществе

Особенности современных общественных процессов и исторические традиции диктуют несколько иной подход

к вопросам уменьшения масштабов государственного управления в России по сравнению со стабильными

государствами Европы и Северной Америки. В России государственной управление имеет своим объектом общество

переходного типа с характерными для него социальным напряжением и падением социальной удовлетворенности,

социальными конфликтами, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонений. В этот

период происходит нарушение баланса интересов

различных социальных (профессиональных, доходных, региональных,

национальных, демографических и т.д.) групп. Ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости.

Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой

управляемости, снижения эффективности социального регулирования, постоянного (на некоторых этапах

возрастающего) возникновения стихийных, институционализированных форм и альтернативных структур. В сфере

управления сочетаются неопределенность процедур и конечных результатов, что создает опасность превалирования

сугубо командных методов.

Наряду с общей нормативной неопределенностью для переходного общества характерны специфические

отличия и самого процесса создания норм, прежде всего законодательного процесса. В стабильном обществе законы

есть способ фиксации чего-то уже существующего. Принятие закона означает чаще всего, что общество решило

признать обязательными для всех своих членов некоторые нормы, которые уже сложились и приняты

большинством.

Основной режим работы законодательной власти в стабильном обществе - режим рефлексии, отслеживания

потребностей регулирования в тех или иных сферах деятельности, а затем формализация и легитимация уже найденных

обществом регулируемых процедур.

В переходном обществе законодательный процесс - это не отражение настоящего, а творение будущего. 3десь основной режим, в

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

котором создаются законы - не рефлексия, а проектирование. Такое проектирование

далеко не всегда может встречать поддержку со стороны

общественного мнения. Отсюда законы могут восприниматься не как обязательные для исполнения нормы, а лишь как мнение законодательной

власти, являющейся лишь одним из нескольких участников процесса отправления государственной власти наряду с правительством,

государственным аппаратом, судебными органами.

Данная ситуация имеет два важных следствия.

Во-первых, господство не легальных, а клиентельных отношений, основанных на личной зависимости,

происходящей от неравномерного распределения ресурсов власти.

Во-вторых, многочисленные противоречия в законах. Когда законы не являются вполне четкими и

определенными, то реализовать их крайне трудно и эффективность деятельности государственного управления будет

низкой. Вместе с тем, как это не удивительно, в условиях сложного и неопределенного законодательства

государственной администрации работать гораздо легче, поскольку затруднен как политический, так и общественный

контроль над государственным управлением и бюрократия имеет большое пространство для собственных маневров.

Масштабы и роль государственного управления в совре-менной России

В целом можно отметить противоречивое переплетение двух тенденций в государственном управлении современной России. Первая

заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращения государства в

одного из самостоятельных, хотя и наиболее влиятельного, субъектов экономической жизни. Государство уже не может диктовать оценки

деятельности самостоятельным акторам общественных процессов. В обществе утверждается понимание того, что в экономике могут действовать

лишь свои экономические критерии принятия решений, также как в отраслях культуры, например, в литературе, в театре или живописи –

критерии, специфические для них. Для предприятия это прибыль или объем продаж, для театра – представления режиссера и актеров о назначении

драматического искусства, но не некие абстрактные категории – что хорошо и полезно для общественного развития, для блага народа, что ранее

было абсолютной вотчиной чиновничества.

Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в создании рыночной инфраструктуры, формировании

новых законодательно-нормативных процедур экономических, социальных и политических отношений, регулировании процесса становления

отношений собственности. Поэтому нельзя однозначно приветствовать любые призывы к сокращению объема государственного управления, если

это сокращение не имеет замены самоуправленческих механизмов еще не сложившегося гражданского общества. В противном случае такое

сокращение может усилить состояние неуправляемости, произвола, анархии и хаоса, что в той или иной степени всегда присутствует в переходном

обществе.

Кроме того, при оценке необходимых масштабов и роли государственного управления нельзя абстрагироваться

от исторических и культурных особенностей России, которые нельзя свести лишь к названным выше специфическим

чертам переходного общества. Так, обычно, историки подчеркивают традиционный для России этатизм, т.е.

решающую роль государства в реформировании всей общественной системы. В России, стране запоздалого

капитализма, развитие новых общественных отношений не вызревало столетиями, а энергично стимулировалось извне.

Ускоренное, догоняющее развитие осуществлялось исключительно путем административного регулирования,

нацеленного на быстрое достижение стратегических результатов, прежде всего в военной области. Таковыми были и

реформы Петра I, и индустриализация при Сталине.

Отсюда стремление к достижению поставленных целей, не считаясь с потерями и средствами их достижения,

которые в русском политическом процессе постоянно рассматривались как

нечто второстепенное. Следствием этого

является правовой нигилизм - негативное отношение к праву как инструменту социального регулирования. Таким

инструментом была мобилизация масс, т.е. привлечение политическим лидером, группой или правительством людских

и материальных ресурсов для форсированного достижения поставленных целей. Мобилизация предполагает

идеологическую ангажированность, что невозможно без активной роли авторитета политических лидеров.

Исторической особенностью политической культуры России является первенство лидерства (до 1917 года

монархического начала) над политическими структурами (институтами).

Объективный научный анализ русского исторического процесса и роли в нем государственных институтов еще

в XIX в. в рамках научной

русской государственной школы

покачал невозможность заимствования западных социальных и

правовых институтов путем их простого пересаживания в русское общество без его фундаментальной реорганизации. Согласно русской

государственной школе (С.М.Соловьев, К.Д. Кавелин, Б.Н.Чичерин, А Д. Градовский, В. И. Сергеевич, также В.О. Ключевский и П.

Н.Милюков) в России были принципиально иными, чем в Европе, отношения сословий с государством. Сословное начало в России было

не столько продуктом процесса социально-экономического развития, сколько вырастало из потребности функционирования системы

управления обществом как единого целого. Так возникла концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. Согласно

этой концепции, в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отношений обеспечение

мобилизации материальных и людских ресурсов могло производиться только за счет раскладки повинностей по различным слоям

населения. Таким образом, государство предстает как демиург сословного строя - оно рассматривается как сила стоящая над обществом,

над классами, но в то же время выражающая состояние общества. Результатом данной роли государства был сложившийся в течении

веков консенсус о тяготах в отношении государства различных слоев как основа политической стабильности. Эволюция политического

режима в 60-80-с годы

столетия и последовавшие затем реформы явились односторонней эмансипацией элиты (номенклатурного

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

См Медушевский АН. Политическая философия русского конституционализма. М, 1994. С. 42.

класса), отразившей ее стремление выйти из этой системы государственных тягот. Произошла односторонняя вестернизация правящего

класса, когда меньшая и наиболее материально обеспеченная часть общества ориентируется на западные ценности и нормы поведения, а

остальная (большая) часть живет в условиях господства традиционных, в значительной степени эгалитарных и коллективистских

ценностей в условиях нищеты или близких к ней.

Тем самым налицо обострение исторической болезни, начало которой положили реформы Петра 1, называемой "раскол

российской культуры" на две основные субкультуры: культуру европеизированных верхов, в значительной степени искусственную и

противостоящую национальным традициям, и патриархальную культуру крестьянских низов. Еще в XYII

в. попытка создать европейскую

культуру на русской почве привела к ценностному разъединению и отсутствию сплоченности российского общества. В результате

традиционным стало отсутствие культуры "диалога" между элитой и основной массой населения.

Этот цивилизационный раскол проявляется в сфере государственного управления как постоянное воспроизводство вне зависимости

от провозглашаемых политическим режимом целей и идейных ориентиров авторитарных методов деятельности и менталитета политической

элиты, позволяющих только одностороннее - сверху вниз - движение команд при закрытом характере принятия решений. Поэтому развитие

общества отягощено множеством помех политического патернализма на пути нормального развития системы представительства интересов,

когда плюрализм проявляется в основном лишь в формировании множества олигархических групп, соперничающих между собой за влияние на

государственные властные органы. Эти группы политической элиты комбинируют харизма-митинговые и аппаратно-клиентарные формы

воздействия на сферу принятия управленческих решений.

ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Государственное управление и организованные интересы

Механизм выявления и согласования интересов

Изучение окружения, структуры и процессов госудлрсгвснного управления направлено, в конечном счете, на решение общего

вопроса или "общей проблемы государственного управления": какие меры воспрспятствуют тому, чтобы чиновники преследовали свои

собственные интересы за счет интересов тех, кто зависит от их решений и действий? Или, в позитивной форме: какими политическими

средствами сделать совпадающими интересы управляющих и управляемых? Один из наиболее распространенных вариантов ответов на этот

вопрос был дан Джеймсом Миллем в виде классической формулировки сущности политической демократии. Ее важнейшие признаки.

избрание госу'дарственных должностных лиц всеобщим голосованием, краткосрочность их пребывания в должности и частое проведение

выборов. Если доступ к официальному положению государственного должностного лица и к соответствующим вознаграждениям зависит от

граждан, то собствен--ные интересы таких лиц совпадут с интересами народа в целом. Должностные лица, если они избираются народным

голосованием, видят, что для избрания на должность им надо представить свидетельства своего рвения и компетентности в деле зашиты

интересов населения. Краткосрочность пребывания в должности и частое проведение выборов - гарантия того, что они должны будут

регулярно держать ответ; день выборов станет для них судным днем, боязнь которого будет постоянно держать их в узде. Однако, эту

идеальную модель достаточно сложно реализовать на практике, хотя бы потому, что активность и возможности различных групп населения

в доведении своих интересов до государственной администрации существенно отличается.

Анализ показывает, что объективные причины изъянов государственного управления коренятся в особенностях механизма, с

помощью которого выявляются и согласовываются интересы различ

ных групп населения и государственных должностных лиц. Понять этот

механизм можно лишь изучив способы согласования предпочтений как в окружении, так и внутри государственного аппарата. Теоре-

тическую основу этого изучения пытается дать теория рационального выбора, в центре внимания которой собственные интересы лиц, при-

нимающих управленческие решения. Сердцевиной теории рационального выбора является идея о том, что любые социально значимые

решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значение своих функций полезности.

Одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий

социального выбора. Эти различия нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц. Суть дела в типичных

рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих

тенденций поведения, хотя и не полностью определяют поступки отдельного человека.

Механизм государственного управления приводится в действие прежде всего несовпадающими интересами политических лидеров,

аппарата управления (бюрократии), групп интересов и избирателей. Все они в принципе стремятся максимизировать значение своих функций

полезности, оставаясь в пределах некоторых ограничений. Для политического лидера цель - власть и, соответственно, возможно большее

голосов избирателей на выборах, а ограничения - обещания и программа действий, которую он способен предложить избирателям. Для

рядового избирателя цель - его предпочтения, а ограничения - доходы, свободное время и другие ресурсы, которые, в зависимости от степени

заинтересованности в принятии решения, он готов использовать. Для администратора цель -иметь в своем распоряжении как можно больше

разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ним политики, и возможно большую автономность интерпретации этих

задач. Для лоббиста цель -оказание влияния в интересах клиента на разработку, принятие и осуществление управленческими органами

законодательных актов и административных решений.

Чтобы понять, как функционирует этот механизм, надо прежде всего зафиксировать тот факт, что участники управленческих

процессов -не просто индивиды со свойственными им разнообразными намерениями и чертами характера, а носители этих

институционально оформленных ролей. Тем самым из всего многообразия мотивов, влияющих на человеческие поступки, выделяются

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

http://stud.spa.msu.ru/library

См. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М, 1995. С. 73-96.