Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики: правовые вопросы

Подождите немного. Документ загружается.

На правах рукописи

Кичик Кузьма Валерьевич

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) ЗАКАЗ КАК

СРЕДСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ЭКОНОМИКИ: ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ

Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право;

семейное право; международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2011

Работа выполнена в Московском государственном университете имени

М.В. Ломоносова (юридический факультет).

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Губин Евгений Порфирьевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Шевченко Любовь Ивановна

(Российская академия народного хозяйства

и государственной службы при Президенте

Российской Федерации)

кандидат юридических наук

Широков Александр Викторович

(ОАО Банк ВТБ)

Ведущая организация: Московская государственная юридическая

академия имени О.Е. Кутафина

Защита состоится 9 ноября 2011 года в 15 часов 15 минут на заседании

диссертационного совета Д.501.001.99 при Московском государственном

университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1,

Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический

факультет, аудитория 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке

Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова по

адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 2-й корпус

гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан «___» октября 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета В.А. Чибисов

Общая характеристика работы.

Актуальность темы диссертационного исследования. На протяжении

многих лет в России ежегодно увеличиваются расходы федерального

бюджета: в 2007 г. они составили 6,5 трлн руб., 2008 г. – 7 трлн руб., 2009 г. –

9,8 трлн руб., 2010 г. – 10,2 трлн руб., в 2011 г. – более 11 трлн руб.

Наряду с увеличением указанных расходов в России наблюдается

тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения

государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. – более 2 трлн руб.

, в

2008 г. более 4 трлн руб.

, в 2009 г. – более 4,5 трлн руб.

, в 2010 г. –

примерно 5 трлн руб.

, в 2011 г. – около 5,3 трлн руб.

Официальная экономия средств бюджета от применения закупочных

процедур (разница между начальной ценой и ценой контракта) за первые

пять лет применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О

размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

для государственных и муниципальных нужд»

(далее – Закон № 94-ФЗ,

Закон о размещении заказов), т.е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн 136

млрд руб.

, что сопоставимо с размерами расходов годового федерального

бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. – 1 трлн 193 млрд руб.).

Указанные статистические данные свидетельствуют об огромной роли

государственного (муниципального) заказа и надлежащего правового

регулирования закупочного процесса для экономики нашей страны.

Встречающиеся ошибки в применении законодательства о формировании,

См.: Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд:

Особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). СПб. 2008.

С. 4.

См.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое

регулирование. М. 2009. С. III.

«Азбука госзаказа». Интервью М. Евраева «Российской газете» // http://www.fas.gov.ru/analytical-

materials/analytical-materials_28720.html

Газета «Коммерсант». 9 марта 2011 г. № 39/С (4580). http://www.kommersant.ru/doc/1597346/print.

См.: Интервью с Заместителем главы Минэкономразвития России Алексеем Лихачевым о реформе

системы госзакупок // РБК daily. 14 июля 2011 г. № 123 (1167). С. 3.

СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Указанная информация со ссылкой на данные Росстата приводится в презентации концепции

проекта изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки

товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», размещенной на

сайте Федеральной антимонопольной службы (см.: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-

materials_30445.html).

размещении и исполнении заказов привлекают особое внимание к

государственным (муниципальным) закупкам не только правоохранительных

органов и средств массовой информации, но и общественности в целом.

На проблемы правового регулирования отношений в сфере

государственных и муниципальных закупок указал Президент Российской

Федерации, который предложил начать «работу над новой редакцией закона

о госзакупках», поскольку «ситуация действительно уже вышла за грань

разумного»

Результатом указанной работы стали два основных документа:

концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной

системе», представленная Министерством экономического развития

Российской Федерации (Минэкономразвития России)

, и концепция проекта

федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные

акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы

государственного и муниципального заказа», представленная Федеральной

антимонопольной службой (ФАС России)

Минэкономразвития России и ФАС России в целом сошлись во мнении

о необходимости построения единой федеральной контрактной системы

(ФКС), которая предполагает надлежащее нормативное обеспечение не

только процесса размещения государственных и муниципальных заказов

(чему в настоящее время посвящен Закон № 94-ФЗ), но также и этапов их

формирования (планирования) и исполнения (включая контроль за

исполнением заказов).

Одним из ключевых вопросов, по которому указанные органы пока не

пришли к единому мнению, остается вопрос о судьбе Закона № 94-ФЗ.

Согласно концепции, представленной Минэкономразвития России, Закон №

94-ФЗ следует признать утратившим силу (а значит и поставить под угрозу

упразднения строившуюся годами систему размещения заказов). ФАС

См.: Послание Президента Российской Федерации Медведева Дмитрия Анатольевича Федеральному

Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. // Парламентская газета. 2010. № 63.

См.: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicplanning/system/doc20110303_010.

См.: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30445.html.

России, напротив, считает необходимым доработку текста Закона № 94-ФЗ и

включение этого закона в нормативную базу ФКС.

Каждая из указанных точек зрения имеет сторонников и противников.

Аргументы сторон, а также множество вопросов, связанных как с

существующей системой формирования и реализации публичных заказов,

так и с построением ФКС, требуют детального анализа с точки зрения права.

Законодательство о публичных закупках постоянно развивается, о чем

свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в Закон № 94-ФЗ и

иные нормативные акты, а также принятие новых законов в указанной сфере

(например, Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках

товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

). Намеченное

совершенствование правового регулирования отношений в сфере

государственных и муниципальных закупок столь же существенно, сколько и

в целом планируемое реформирование гражданского законодательства

Российской Федерации

Государство всегда было и остается в настоящее время активным

участником хозяйственных отношений. Более того, государство (публично-

правовые образования) в развитых правопорядках, да и в отечественном

дореволюционном праве всегда относилось и должно относиться к числу

наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях

. В период

мирового финансово-экономического кризиса роль государства в экономике

будет только возрастать, а значит актуальность надлежащего нормативного

обеспечения публичных закупок будет только повышаться.

Каким путем будет развиваться законодательство России в сфере

формирования и реализации государственных и муниципальных заказов

станет известно в конце 2011 г. – начале 2012 г. Очевидно, что Россия стоит

на пороге очередной реформы системы публичных закупок. И от качества

Российская газета. 22 июля 2011 г. № 159.

См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобрена

решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского

законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.

Суханов Е.А. Государство и гражданский оборот // Гражданское право России – частное право /

Отв. ред. В.С. Ем. М. 2008. С. 488.

этой реформы во многом зависит реализация намеченного пути

модернизации экономики нашей страны.

В диссертационной работе не ставится задача исследования всех

правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных

заказов. Это невозможно априори в связи с большим объемом нормативно-

правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых

отношений. Основное внимание в работе уделено наиболее важным и

актуальным вопросам, отраженным в плане исследования.

Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря на

высокую значимость рассматриваемой темы, комплексных монографических

исследований по вопросам правового регулирования отношений по

формированию, размещению и исполнению государственных и

муниципальных заказов в России практически нет. Как правило, в

юридической литературе рассматриваются отдельные проблемы правового

регулирования отношений по закупке товаров, работ и услуг для

государственных и муниципальных нужд. Вместе с этим, вопросы

размещения публичных заказов в достаточной степени проработаны в

экономической науке.

Значительный интерес для раскрытия темы настоящего

диссертационного исследования составили работы представителей теории

права, а также гражданского, предпринимательского, административного и

финансового права. Анализ понятий «государственный заказ»,

«государственные закупки», «государственные нужды», «государственный

контракт», «торги» и проч., а также исследование правового регулирования

отношений по формированию, размещению и исполнению государственных

и муниципальных заказов в разное время проводили: Алехин А.П., Андреева

Л.В., Астафуров Н.В., Балакин В.В., Белов В.Е., Белых В.С., Беляева О.А.,

Борисов Д.Ю., Брагинский М.И., Быков А.Г., Вайпан В.А., Ванин В.В.,

Витрянский В.В., Власов В.А., Волков К.Н., Гладков В.С., Гончаров А.И.,

Горбунова Л.В., Гребенщикова Я.Б., Губин Е.П., Дойников И.В., Жилинский

С.Э., Заботина Н.Н., Ивлиева М.Ф., Кармолицкий А.А., Калмыков Ю.Х.,

Коваленко С.П., Козлов Ю.М., Корнилов П.Н., Кузнецов В.И., Кузнецов К.В.,

Кукла М.Е., Лахно П.Г., Лаптев В.В., Лунц Л.А., Любимов А.П., Новицкий

И.Б., Пермяков Л.Е., Пугинский Б.И., Савина С.В., Сафиуллин Д.Н.,

Сахабутдинова Д.Н., Сокол П.В., Соломонов Е.В., Сухадольский Г.А.,

Тарабаев П.С., Тихомиров А.С., Тихомиров Ю.А., Турсунова Ю.С., Халфина

Р.О., Шевченко Л.И., Шерстобитов А.Е., Яровой А.В. и др.

Важными для целей настоящей работы были работы ученых,

посвященные вопросам участия публично-правовых образований в

гражданских и иных правоотношениях (Андреев В.К., Андреев Ю.Н.,

Абдулвагапова Р.Р., Гришаев С.П., Медведев Д.А., Пятков Д.В., Суханов

Е.А., Чантурия Л.Л., Чиркин В.Е. и др.).

Рассматриваемые в настоящей работе проблемы непосредственно

соприкасаются с научными разработками в области теории права (Алексеев

С.С., Марченко М.Н., Сапун В.А., Яковлев В.Ф. и др.).

В диссертации использовались также работы ученых-экономистов по

рассматриваемой теме (Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Давлетшина Л.М.,

Демин А.А., Зуев А.Е., Кныш В.А., Лопатников В.С., Нестерович Н.В.,

Смирнов В.И., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р., Храмкин А.А., Файберг Т.В.

и др.).

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном

изучении проблем правового регулирования отношений по формированию,

размещению и исполнению государственных (муниципальных) заказов и

выработка по результатам этой работы рекомендаций по совершенствованию

законодательства в связи с построением федеральной контрактной системы

России.

Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании

решаются следующие задачи:

1. Раскрыть сущность государственного (муниципального) заказа, дать

определение этому институту, обозначить различия между понятиями

«государственный заказ», «государственные нужды», «прокьюремент»,

«закупка». Обозначить место государственного (муниципального) заказа в

системе средств государственного регулирования экономики.

2. Определить специфику правового статуса субъектов отношений,

связанных с реализацией государственного (муниципального) заказа:

государственных (муниципальных) заказчиков, участников размещения

заказа (поставщиков).

3. Проанализировать критерии отнесения субъектов к категории

государственных (муниципальных) заказчиков. Определить возможность

множественности лиц на стороне заказчиков и участников размещения заказа

(поставщиков) при проведении закупок.

4. Изучить порядок формирования, размещения и исполнения

государственных и муниципальных заказов в России.

5. Раскрыть правовую природу института размещения государственных

(муниципальных) заказов.

6. Изучить основные отличия способов размещения заказов друг от

друга. Исследовать правовую сущность торгов. Определить критерии

отнесения способов размещения заказов к торгам. Установить перечень

способов закупок, относящихся к торгам.

7. Проанализировать «пороговые значения» («ценовые пороги») в

закупочных системах стран мира и установить зависимость характера

нормативного регулирования рассматриваемых отношений от величины

«пороговых значений».

8. Установить причины недобросовестного поведения хозяйствующих

субъектов, которые принимают участие в размещении заказов без цели их

исполнения (так называемое «конкурсное рейдерство»). Определить

возможные механизмы борьбы с указанным явлением.

9. Исследовать правовую природу государственных (муниципальных)

контрактов.

Объектом исследования являются общественные отношения,

складывающиеся в процессе формирования, размещения и исполнения

государственных (муниципальных) заказов.

Предметом исследования выступают теоретические основы и

нормативно-правовые акты, опосредующие формирование, размещение и

исполнение государственных (муниципальных) заказов, тенденции и пути

совершенствования правового регулирования указанных процессов.

Теоретической основой исследования послужили работы

вышеперечисленных ученых и практиков, в том числе диссертации,

монографии, научные статьи, а также материалы научно-практических

конференций и круглых столов, публикации в периодической печати и в сети

Интернет.

Методологической основой исследования являются основные

общенаучные методы, в частности, диалектический метод познания, метод

системного анализа, исторический и статистический методы, метод

сравнений и аналогий, методы обобщения, синтеза, индукции и дедукции.

Кроме того, при решении поставленных задач диссертационного

исследования использовались также частнонаучные методы в области

юриспруденции, такие как нормативно-логический, сравнительно-правовой и

историко-правовой методы и другие. Многие проблемы исследовались как

междисциплинарные, существующие на стыке юридической науки и

экономики, что было обусловлено задачами комплексного анализа

отношений в рамках рассматриваемой темы.

Информационной и нормативной базами исследования послужили

положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов,

законов субъектов Российской Федерации, нормативных актов федеральных

органов государственной власти, материалы судебной практики, справочные

материалы, статистические данные, а также информация, размещенная в сети

Интернет, в том числе, на официальном сайте Российской Федерации для

размещения информации о размещении заказов, а также официальных сайтах

Президента Российской Федерации, Министерства экономического развития

Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы.

Научная новизна исследования состоит в комплексном изучении

проблем правового регулирования отношений по формированию,

размещению и исполнению государственных (муниципальных) заказов, а

также выработке по результатам этой работы рекомендаций по

совершенствованию законодательства в связи с построением федеральной

контрактной системы России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Государственный (муниципальный) заказ представляет собой

конкретизированные потребности публично-правового образования

(Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального

образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте

(нормативном правовом акте или акте применения права), удовлетворяемые

посредством размещения заказа в установленном законом порядке (по

общему правилу, среди неопределенного круга лиц – потенциальных

поставщиков) с заключением государственного (муниципального) контракта,

гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного

гражданско-правового договора, содержащем необходимые требования к

этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров,

выполнения работ и оказания услуг с целью удовлетворения

государственных (муниципальных) нужд. Государственный

(муниципальный) заказ в рыночных условиях хозяйствования является

косвенным (экономическим) средством государственного регулирования

экономики.

2. Размещение государственного (муниципального) заказа – это сложный

юридический состав, состоящий из совокупности юридических фактов –

действий (гражданско-правовых и, в предусмотренных Законом случаях,

административно-правовых актов), а также, в определенных Законом

случаях, событий, – влекущих заключение государственного