Денишенко М.Н. Содержание налогового администрирования, его формы и методы

Подождите немного. Документ загружается.

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

УДК 336.2

СОДЕРЖАНИЕ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ,

ЕГО ФОРМЫ И МЕТОДЫ

М. Н. Денишенко,

м.р. Управление ФНС России по Ставропольскому краю

Рассмотрено понятие «налоговое администрирование», приведено видение его

содержания, его специфики и сферы действия. Значительное внимание уделено формам и

методам налогового администрирования, приводятся механизмы проведения процедур

налогового администрирования.

The concept of «tax administration» is considered. The vision of its content, its

specificity and the sphere of action is given. The significant attention is given to forms and

methods of tax administration, mechanisms of realization of procedures of tax administration are

resulted.

В связи с тем, что функция налогового администрирования, как

функция управления, использует специфическую информационную среду

обеспечения (обслуживания) данной сферы практических действий, в статье

детально рассмотрен перечень основных информационных потоков,

поступающих в налоговые органы из внешних источников, на основании

обработки и анализа которых строится контрольная работа налогового

органа.

Го сударственно е управление – одна из важнейших функций любой

социально-политической системы. В этой сфере всегда можно выделить три

главные функции управленческой деятельности:

- управление экономикой государства;

- управление социальными процессами;

- управление военной организацией государства.

Налоговая система государства является одной из основных

состовляющих государственного управления экономикой и управления

социальными процессами в нем. При этом власть подразумевает

определенную организацию и деятельность, состоящую в определении

политики и правовых норм, на которых будет базироваться эта деятельность,

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

а также существование определенных механизмов, реализующих

деятельность органов власти.

Главное в экономической роли правительства – обеспечить реализацию

позитивной парадигмы экономического механизма государства в целом и его

отдельных составляющих.

Качество институтов государственной власти оценивается, главным

образом, через экономические успехи государства. В этом факторе качества

значительная роль отводится налогообложению, которое должно иметь

четкое экономическое содержание и быть одним из основных условий для

улучшения экономической ситуации и обеспечения дальнейшего

динамичного ускорения начавшегося в стране экономического роста.

Политические установки правительства указывают на четкую связь

налоговой системы (налогового законодательства, налоговой политики,

налоговых органов) и налогового администрирования (функцией институтов

налоговой системы).

Хорошее налоговое администрирование – это хорошая реализация

налоговой политики. Самая лучшая налоговая политика может «не работать»,

если налоговое администрирование не способно «провести ее в жизнь».

Такая налоговая система заслуживает низкой оценки.

Налоговое администрирование и налоговая политика государства –

взаимосвязанные факторы состояния социально-политической системы

государства. Они взаимообусловлены; любые реформы в сфере

налогообложения и фискальной системы в целом всегда должны

предусматривать эффективные механизмы налогового администрирования.

Важнейшее звено налоговой реформы – это укрепление системы

налогового администрирования, которое в итоге должно быть объединено в

рамках одного органа, что значительно упростит положение честных

налогоплательщиков и усилит государственное воздействие на

неплательщиков налогов. Налоговая реформа должна стать мощным

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

импульсом для развития предпринимательства, притока инвестиций, роста

благосостояния населения.

Администрирование, как основная функция управления, в соответствии

с классической теорией управления, включает:

- планирование – постановку целей, задач (заданий);

организацию – создание формальной структуры подчиненности и

соответствующего разделения работы между подразделениями;

- руководство – оперативное принятие решений в виде приказов и

распоряжений, обеспечение согласованности взаимодействия всех

подразделений;

- учет;

- контроль;

- анализ.

Налоговое реформирование в России, связанное с введением в действие

I и II частей Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ),

существенным образом изменило взаимоотношения налоговых органов,

налогоплательщиков и других участников налоговых правоотношений.

Налоговое администрирование основывается на государственном

устройстве. Согласно Конституции, Российская Федерация –

демократическое федеративное государство с республиканской формой

правления. Федеративное устройство Российской Федерации основано на

государственной целостности, единстве системы государственной власти,

разграничении предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов

РФ, равноправии и самоопределении народов России. В ведении Российской

Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В

совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся

установление общих принципов налогообложения и сборов. Система

налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются

федеральным законом.

Для проведения эффективной финансовой политики государству

необходимо иметь систему налогового администрирования, механизм

которого надежно обеспечивал бы налоговые поступления в бюджеты всех

уровней (федерального, регионального и местного) и государственные

внебюджетные фонды.

В рамках данной статьи налоговое администрирование – это система

управления государством налоговыми отношениями.

Объектом налогового администрирования являются налоговые

отношения.

Возникновение налоговых отношений обусловлено объективной

необходимостью в связи с наличием и функционированием государства и его

институтов. Становление рыночных принципов хозяйствования в России

сопровождается повышением роли государственного регулирования в

управлении экономическими и социальными процессами, что

предопределяет повышение значимости налогов не только как способа

обеспечения властных структур необходимыми средствами, но и как

элемента системы государственного воздействия на пропорции

общественного воспроизводства, а также как элемента обслуживания

государственных общественных нужд (наука, образование, оборона,

общественная безопасность). Для успешного проведения налоговой политики

государства необходима система организационных мероприятий.

У государства (в лице субъектов налогового контроля) возникают

налоговые отношения с субъектами налогообложения – юридическими и

физическими лицами, на которых лежит юридическая обязанность уплаты

налогов за счет собственных средств. Налоговым отношениям может

предшествовать система мер (управленческих, правовых), принимаемых

субъектами налогового контроля, для создания соответствующих

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

предпосылок для осуществления контрольных функций в рамках принятых

норм и правил.

Налоговое администрирование – это важнейшая сфера научно-

практических исследований и практических действий, являющихся частью

общей теории и практики управления фискальной системой. Оно

основывается на фундаментальных результатах политических,

экономических, юридических и других наук, обогащенных современной

отечественной и мировой практикой.

Как функция управления, налоговое администрирование использует

специфическую информационную среду обеспечения (обслуживания) данной

сферы практических действий. Эта информационная среда включает

совокупность методов, приемов и средств реализации информационного

обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе

налоговая администрация всех уровней) придают функционированию

налогового механизма заданное законом направление и координируют

налоговые действия при существующем и перспективном положении в

экономике и политике.

Таким образом, понятие «налоговое администрирование» раскрывается

с трех сторон.

Во-первых, это система органов управления (законодательные и

административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит

процедурное обеспечение прохождения налоговой концепции на очередной

плановый период: рассмотрение и обсуждение, утверждение в

законодательном порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об

исполнении налогового бюджета, подвергать их всестороннему анализу.

Во-вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих

налоговые действия и конкретную налоговую технику, а также

определяющих меры ответственности за нарушение налогового

законодательства.

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

В-третьих, это информационная среда реализации функций управления.

Информационное взаимодействие (информационные отношения) налоговых

органов и органов управления в иных сферах, осуществляемое в этой среде

при реализации функций налогового администрирования является предметом

отдельного научного исследования.

Налоговое администрирование – наиболее социально выраженная

сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования

приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают

вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс межбюджетных

отношений регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают

социальную напряженность в обществе. Концептуальные просчеты при

принятии налоговых законов только усиливают эти недостатки. Между

налоговым производством, системой его управления и методологией

налогообложения существует жесткая причинно-следственная

взаимозависимость. Это фундаментальное положение налоговедения должно

учитываться при организации системы управления налогообложением.

В управлении налоговыми процессами участвуют не только

специализированные органы. В него вовлечены все органы законодательной

и исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации,

научные коллективы отраслевых институтов, вузы, а также общественные

организации, например, Общественная ассоциация защиты прав

налогоплательщиков. Непосредственно влияют на налоговые

взаимоотношения плательщиков и государства правоохранительные органы,

аудиторские, адвокатские и консультационно-юридические службы. Их

деятельность – также часть процесса управления налоговыми отношениями.

Задачи налоговых служб меняются при переходе к рынку и

функционировании бизнеса в условиях экономической свободы.

Репрессивные органы ФНС России, МВД России, контрольно-ревизионное

управление Минфина России, Счетная палата и их структурные единицы на

местах должны постепенно преобразовываться не только в органы,

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

обеспечивающие контроль за исполнением налоговых бюджетов, но и

государственные исследовательские центры. Выполнение налоговыми

администрациями аналитико-информационных функций (это возможно в

условиях компьютеризации информационных потоков) позволит им

значительно усилить регулирующую способность налогообложения.

Следовательно, к системе государственного управления налогообложением,

занимающейся координацией и совершенствованием всех сторон

налогообложения, применимо понятие «налоговое администрирование».

Налоговое администрирование как особый научно-практический

процесс чрезвычайно емко по своему содержанию, условиям организации и

целевым установкам. Это и выработка правовых основ налогообложения на

основе исторического опыта, современных достижений экономической науки

и практики, и обеспечение условий функционирования конкретного

налогового механизма, его элементов (планирования, регулирования,

контроля), и создание учетно-аналитических, отчетных правил, документов,

и многое другое. Оно занимает ведущее место в системе управления

экономикой.

Налоговое администрирование, основывающееся на положениях

налогового права и дополняющее их, с теоретико-практической точки зрения

можно назвать своего рода стержнем всей структуры элементов налогового

механизма. Все его слагаемые: планирование, регулирование и контроль –

суть управленческих действий профессионалов в органах власти, управления,

в научно-исследовательских структурах и т. д. Нормы налогового права

позволяют организовать рациональную систему налогового

администрирования, распространить его на весь налоговый механизм. По

нашему мнению, с научной точки зрения налоговый механизм выступает

объектом налогового администрирования.

Прежде всего налоговый механизм – понятие методологического и

лишь затем – методического порядка. Следовательно, налоговому механизму

свойственно двойственное содержание. Рассматривать это содержание

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

необходимо с широких (общетеоретических) и узких (практических)

позиций.

Во-первых, налоговый механизм – это область налоговой теории,

трактующей это понятие как организационно-экономическую категорию, а,

следовательно, как объективно необходимый процесс управления

перераспределительными отношениями, складывающимися при

обобществлении части созданного в производстве национального дохода.

Всю сферу отношений, образовывающихся в этом процессе, можно

разграничить на три подсистемы: налоговое планирование, налоговое

регулирование и налоговый контроль. Теоретическое определение специфики

этих подсистем подчиняется фундаментальным положениям экономической

теории, ибо все они являются слагаемыми воспроизводственных отношений,

развивающихся на фундаменте реального экономического базиса.

Однако, во-вторых, практика привносит свои коррективы в

концептуально определяемые сферы налогового планирования,

регулирования и контроля. Поэтому налоговый механизм должен

рассматриваться и в качестве свода конкретных налоговых действий, т. е. в

узком смысле этого слова. Это реальное налоговое производство. С таких

позиций налоговый механизм выступает как экономический рычаг

субъективного (императивного) регламентирования системы налоговых

отношений. Подчиненность таких действий закону исключает субъективизм в

регулировании налоговых отношений.

Налоговый механизм позволяет упорядочить налоговые отношения,

опираясь на налоговое право, основы управления налогообложением.

Конкретный налоговый режим, применяемый при формировании того

или иного налога, зависит не только от положений налоговых законов, но и от

издаваемых инструктивных указаний к ним. Этот механизм различается в

зависимости от организационно-правовой формы деятельности, статуса

плательщика: юридическое или физическое лицо. Налоговому производству

присущи особенности, которые обусловлены полнотой прав и обязанностей

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

сторон, участвующих в налоговых процессах. Эти особенности

складываются под влиянием норм и правил, предписываемых Гражданским

кодексом.

Налоговая техника не только определяет функциональное содержание

налогового механизма, но и оказывает прямое воздействие на весь ход

общественной жизни. Принятие оптимального налогового механизма

означает как выбор разумных налогов, так и обеспечение соответствующих

норм и правил их исчисления и уплаты в бюджет. Важен здесь также и состав

налоговых льгот и санкций.

Налоговый механизм, формируемый как экономико-правовой способ

реализации на практике внутреннего потенциала категории «налог», служит

воспроизводственным целям, способствует достижению относительного

равновесия между общегосударственными, корпоративными и личными

экономическими интересами. В функциональном отношении действие

элементов налогового механизма разграничено по двум подсистемам:

фискальной и регулирующей. Соблюдение паритета между ними позволяет

говорить о создании оптимального налогового механизма. Данная задача

трудновыполнима при политической и экономической нестабильности в

любой стране, и тем не менее при формировании налоговой тактики и выборе

стратегии налогообложения это главное требование к вводимому налоговому

механизму должно соблюдаться в той мере, в какой позволяют объективные

условия. Налоговый механизм должен быть абсолютно свободен от чисто

субъективистских подходов и не зависеть от узковедомственных интересов.

Все названные подсистемы (элементы) налогового механизма

разграничены условно, поскольку на практике они нередко пересекаются, а

налоговое регулирование и контроль выступают вовсе органичным целым,

ибо они есть проявления регулирующей налоговой функции. В процессе

текущего налогового регулирования применяются как поощрительные

методы в виде системы налоговых льгот, так и санкционные методы в виде

начисления штрафов, обращения сумм недоимки на имущество

Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2005, №1

налогоплательщика или его дебиторов, процедур банкротства и т. д. Все эти

действия раскрывают регулирующее назначение налогообложения в целом.

Элементы налогового механизма являются в то же время относительно

самостоятельными комплексами налоговых действий, и каждый из них

подчиняется своим правилам организации, оценки и обобщения. В рамках

каждого из элементов налогового механизма применяются только ему

свойственные приемы или техника налоговых действий. Различия методов

налогового планирования, регулирования и контроля позволяют исследовать

эти области как относительно самостоятельные, установить присущие им

закономерности. На этой основе вырабатываются направления

совершенствования налогового механизма как системы. Более того, все три

элемента налогового механизма – области, суть которых предопределена не

только налоговой наукой и практикой. Так, налоговое планирование

осуществляется, исходя из рекомендаций общей теории и практики

планирования, маркетинга и других наук. Тем же правилам подчиняются

налоговое регулирование и контроль. Большое значение для них имеют

рекомендации, выработанные общей теорией управления и права.

Налоговое администрирование рядом ученых-экономистов и практиков

оценивается в качестве наиболее социально выраженной сферы

управленческих действий. Недостатки налогового администрирования могут

послужить причиной резкого снижения поступлений налогов в бюджет. В

причинно-следственной связи с ними находятся и увеличение вероятности

налоговых правонарушений, и нарушения баланса межбюджетных

отношений. В государственно-политическом масштабе может возникнуть

социально-экономическая напряженность в стране.

Обобщая научное исследование теоретических и методологических

основ, предлагаются следующие качественные характеристики налогового

администрирования:

- обеспечение взаимосвязи фундаментальных общественных наук и

активное восприятие достижений экономической и финансовой науки;