Дендемарченко Г.Г., Джулай Г.С., Будник М.А. Місцеве самоврядування в Україні: історичний та сучасний аспекти

Подождите немного. Документ загружается.

самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні послаблювати

економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови

надання послуг населенню. Це положення також є важливою гарантією права

комунальної власності.

Глава 7. ФІНАНСОВА ОСНОВА МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ.

Надзвичайно важливою є фінансова основа місцевого самоврядування, яку

становлять правові норми, що регулюють питання місцевих фінансів, тобто структуру,

порядок і процедуру формування, розподілення та використання місцевих коштів.

Це відносно самостійна система суспільних відносин, що виникають у зв'язку із

складанням проектів, затвердженням і виконанням місцевих бюджетів, визначенням

джерел їх дохідної частини, встановленням місцевих податків та зборів, формуванням

позабюджетних коштів, використанням коштів комунальних підприємств тощо.

Проблема місцевих фінансів є найбільш складною проблемою розвитку місцевого

самоврядування. Наявність у територіальної громади фінансових ресурсів, достатніх для

вирішення питань місцевого значення, значною мірою визначає реальність місцевого

самоврядування в тій чи іншій країні.

Тому і не випадково питанням місцевих фінансів присвячена чи не найбільша за

обсягом стаття Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 9), в якій закріплено

принцип фінансової автономності місцевих властей, що базується на таких положеннях:

1) місцеві власті повинні мати право на свої власні фінансові ресурси;

2) вони можуть вільно розпоряджатися цими ресурсами в межах своїх повноважень;

3) фінансові ресурси місцевих властей мають адекватно відповідати функціям

місцевого самоврядування, передбаченим конституцією або законом;

4) принаймні частина фінансових ресурсів місцевих властей має формуватися за

рахунок місцевих податків та зборів;

5) фінансові системи мають бути достатньо різноманітними та гнучкими з точки

зору можливості приведення їх у відповідність до зміни вартості здійснення функцій

місцевого самоврядування;

6) слабким у фінансовому відношенні місцевим властям має бути надана фінансова

підтримка шляхом запровадження процедур усунення фінансових диспропорцій чи

інших заходів;

7) субсидії місцевим властям не повинні мати цільового характеру і не можуть

скасувати їх свободу проводити свою політику в межах їхньої власної компетенції;

8) місцеві власті звітують про використання субсидій;

9) з метою фінансування витрат на капіталовкладення місцеві власті повинні мати

доступ до національного ринку капіталу

На жаль, українська реальність сьогодні така, що значна частина вимог Європейської

хартії щодо фінансової самостійності місцевого самоврядування поки що не може бути

адекватно реалізована. Переважна більшість територіальних громад України ще не володіє

фінансовими ресурсами, достатніми для забезпечення виконання передбачених законом

функцій місцевого самоврядування та надання в системі місцевого самоврядування

громадських послуг населенню на рівні європейських стандартів.

Фінансові ресурси територіальної громади (місцеві фінанси) за своєю структурою

включають: а) кошти бюджету місцевого самоврядування; б) позабюджетні кошти

місцевого самоврядування; в) кошти комунальних підприємств та інші кошти місцевого

самоврядування.

Бюджет місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування

розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в

селах, селищах, містах.

Місцеві бюджети, поряд з бюджетами місцевого самоврядування, становлять також

бюджети Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у

містах

За роки відновлення місцевого самоврядування в Україні (починаючи з 1990 р.)

організація місцевих бюджетів постійно стикалася зі значними труднощами та

невирішеними проблемами, найбільш актуальними з яких були:

відсутність чіткого розподілу між органами влади повноважень на здійснення

видатків та відповідальності місцевих органів влади перед населенням за вирішення

питань, віднесених законом до їх компетенції;

відсутність зацікавленості місцевих органів влади у збільшенні надходжень до усіх

бюджетів;

відсутність правової бази щодо визначення відповідальності за порушення

бюджетного законодавства та бюджетної дисципліни.

Зазначені проблеми обумовили залежність місцевих бюджетів від щорічного

встановлення Верховною Радою України пропорцій розподілу обсягу фінансових

ресурсів між державним бюджетом, бюджетом Автономної Республіки Крим і

обласними бюджетами - бюджетне законодавство України (Закон України «Про

бюджетну систему України») передбачало формування бюджетів різних територіальних

рівнів «зверху - вниз».

З прийняттям 21 червня 2001 р. Бюджетного кодексу України

ситуація починає

змінюватися, зокрема, бюджетні та міжбюджетні відносини отримали більш чітку

правову регламентацію. Так, питанням місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі

України присвячено окремий розділ «Місцеві бюджети», що складається з двох глав:

глави 11 «Надходження та витрати місцевих бюджетів (статті 63-74) та глави 12

«Складання, розгляд, затвердження, виконання та звітність місцевих бюджетів» (статті

75-80), в яких визначені концептуальні положення та принципи щодо побудови та

функціонування місцевих бюджетів.

Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 63) бюджети місцевого

самоврядування містять надходження і витрати на виконання повноважень місцевого

самоврядування, які складають єдиний баланс бюджету місцевого самоврядування.

Бюджет місцевого самоврядування має дохідну та видаткову частини.

При цьому, надходження бюджету місцевого самоврядування, в свою чергу,

включають дві групи доходів:

доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та

враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів;

доходи, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

До першої групи доходів (кошик доходів, що закріплюється за бюджетами

місцевого самоврядування) належать такі податки і збори:

прибутковий податок з громадян. При цьому, до доходів бюджетів міст Києва і

Севастополя зараховується 100 відсотків загального обсягу прибуткового податку з громадян,

що справляється на території цих міст. До доходів бюджетів міст республіканського (в

Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75 відсотків від

За станом на 1 грудня 2002 р. до місцевих бюджетів відносять: бюджет АРК; 24 обласних

бюджети; бюджети міст Києва та Севастополя; 488 районних бюджетів; 1220 бюджетів місцевого

самоврядування (171 - місто обласного та республіканського значення, 1109 - сіл, селищ, міст районного

значення).

Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. - №

37-38, ст. 189.

загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст.

До доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань зараховується 25

відсотків від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій

території.;

2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та

сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється

виконавчими органами відповідних рад;

5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за

винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів

(автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами

відповідних рад;

6) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами

відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними

комісіями;

7) єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, що належить

відповідним бюджетам.

До доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу

міжбюджетних трансфертів, належать:

1) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

2) 100 відсотків плати за землю - для бюджетів міст Києва та Севастополя; 75

відсотків плати за землю - для бюджетів міст республіканського Автономної Республіки

Крим та міст обласного значення; 60 відсотків плати за землю - для бюджетів сіл, селищ, міст

районного значення та їх об'єднань;

3) податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у

частині, що зараховується до відповідного бюджету;

4) надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

5) податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

6) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств,

що є у власності відповідної територіальної громади;

7) плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що

зараховується до відповідного бюджету;

8) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, в тому числі

від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у

комунальній власності;

9) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів

місцевого самоврядування;

10) плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності;

11) надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

12) плата за гарантії, надані відповідними місцевими радами щодо виконання боргових

зобов'язань;

13) гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

14) власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів

відповідного бюджету;

15) податок на прибуток підприємств комунальної власності;

16) платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

17) інші надходження, передбачені законом.

Доходи бюджетів місцевого самоврядування мають бути достатніми для ефективного

здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування. Аналіз зазначених положень

Бюджетного кодексу України дозволяє зробити висновок, що в ньому передбачаються різні

шляхи формування доходної частини місцевих бюджетів:

по-перше, за рахунок власних джерел (місцеві податки і збори), що відповідає вимогам

Європейської Хартії місцевого самоврядування і гарантує фінансову автономність місцевого

самоврядування. Зокрема, стаття 9 Хартії встановлює, що принаймні частина коштів місцевого

самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків. У структурі

дохідної частини бюджетів великих та середніх міст України, наприклад, частка власних

джерел становить від 9-11% (Ужгород, Тернопіль) до 35% (Одеса, Хмельницький).

Що стосується інших європейських держав, то частка власних доходів у місцевих

бюджетах там коливається від 0 до 60%. При цьому в дев'яти країнах - членах Ради Європи

виключно місцеві податки становлять понад 30% від загальної суми муніципального фінансування,

наприклад, в Данії - 51 %, Швеції - 61 %, Норвегії - 42%, Франції - 3 6%;

по-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріплені доходи, тобто

закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі;

по-третє, в дохідну частину місцевих бюджетів можуть входити кошти з державного

бюджету, які передаються з метою надання фінансової підтримки місцевого самоврядування

з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню

для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. При цьому

мінімальні розміри місцевих бюджетів мають визначатися на основі нормативів бюджетної

забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та

екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб,

встановленого законом.

Фінансова допомога місцевому самоврядуванню з боку держави може здійснюватися

у формі дотацій або субвенцій.

Дотації - це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету

у випадках, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів, недостатньо

для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має

цільового призначення, вони виділяються державою на безвідплатній та безповоротній

основі.

Субвенції - це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для

фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання

відповідних територій.

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій,

розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного

значення в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних

розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для

фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Кошти

обласного бюджету, передані державою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховуються до

районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами;

по-четверте, до дохідної частини місцевого бюджету включаються кошти, необхідні для

фінансування витрат, пов'язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування

повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів виконавчої влади.

Згідно з частиною 7 ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

видатки бюджетів місцевого самоврядування поділяються на дві частини: видатки,

пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки,

пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Аналіз статей 88-91 Бюджетного кодексу України дозволяє здійснити таку

класифікацію видатків бюджетів місцевого самоврядування:

по-перше, видатки, які визначаються функціями дер

жави та можуть бути передані на

виконання місцевому самоврядуванню з метою найбільш ефективного їх виконання на

основі принципу субсидіарності. Ці видатки враховуються при визначенні обсягу

міжбюджетних трансфертів, держава регулює їх здійснення та бере на себе зобов'язання

забезпечувати відповідними ресурсами;

по-друге, видатки, які спрямовані на реалізацію повноважень місцевого

самоврядування, що мають місцевий характер. Ці видатки не враховуються при

визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Видатки бюджетів місцевого самоврядування включають бюджетні призначення,

встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, що пов'язані з

реалізацією програм, зазначених у статтях 88-91 Бюджетного кодексу України.

Наприклад, до видатків, що здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного

значення та їх об'єднань і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних

трансфертів (видатки на виконання делегованих повноважень) належать видатки на:

1) органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення;

2) освіту: дошкільну освіту; загальну середню освіту (школи-дитячі садки);

3) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу

(дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські

пункти);

4) сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки.

До видатків, пов'язаних з виконанням власних повноважень, Кодекс відносить:

1) місцеву пожежну охорону;

2) позашкільну освіту;

3) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою

населених пунктів;

5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого

значення;

7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого

значення;

9) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого

самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі роботи, що

проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційними підрозділами);

в) будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення;

10) заходи з організації рятування на водах;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) управління комунальним майном;

14) регулювання земельних відносин;

15) інші програми, затверджені відповідною радою згідно із законом.

Видатки бюджетів місцевого самоврядування здійснюються органами місцевого

самоврядування на потреби територіальних громад, а їх розмір і цільове спрямування

визначаються місцевими бюджетами цих громад. Видатки, пов'язані із здійсненням

районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів

територіальних громад, визначаються відповідними районними та обласними

бюджетами.

У бюджетах місцевого самоврядування можуть бути передбачені

загальний фонд (поточний бюджет) та спеціальний фонд, складовою частиною якого є

бюджет розвитку бюджету місцевого самоврядування.

Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів, що

утримуються за рахунок бюджетних асигнувань і не належать до бюджету розвитку.

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на погашення основної суми, капітальні

вкладення, внески органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб'єктів

підприємницької діяльності.

При цьому, згідно зі ст. 71 Бюджетного кодексу України, надходження до

бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

1) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, в тому

числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

2) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських

товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

3) кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання

чинності цим Кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними;

4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням

відповідної ради;

5) запозичення;

6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.

До витрат бюджету розвитку бюджетів місцевого самоврядування належать:

1) погашення основної суми боргу місцевого самоврядування;

2) капітальні вкладення;

3) внески органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб'єктів

підприємницької діяльності.

Повноваження органів місцевого самоврядування у бюджетній сфері чітко визначені

Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та

Бюджетним кодексом України.

Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 26) до відання

сільських, селищних, міських рад у фінансові сфері відносить затвердження бюджету

місцевого самоврядування, внесення до нього змін, затвердження звіту про виконання

відповідного бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, утворення позабюджетних

коштів, прийняття рішень щодо випуску місцевих позик тощо. При цьому втручання

інших органів і організацій у процес складання, затвердження та виконання місцевого

бюджету не допускається, крім винятків, встановлених законами України.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з

коштів державного бюджету, для їх відповідного розподілу між територіальними

громадами або для виконання спільних проектів, та з коштів, залучених на договірних засадах

з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм.

Глава 8. СОЦІАЛЬНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ

Конституція України визнає людину, її життя і здоров'я, честь і гідність,

недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю (ст. 3) та встановлює, що права і

свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і

свобод людини є головним обов'язком держави. Місцеве самоврядування, як зазначалося

вище, нерозривно пов'язане з державою, державною владою. Забезпечення прав і свобод

людини і громадянина є головним обов'язком не лише держави, а й органів та посадових

осіб місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією України (ст. 1) Україна є соціальною державою. Соціальною

вважається держава, яка надає підтримку незахищеним верствам населення, намагається

впливати на розподіл матеріальних благ відповідно до принципу соціальної справедливості з

тим, щоб забезпечити кожній людині гідне існування.

Головним завданням соціальної держави є сприяння суспільному прогресу, що

базується на закріплених законодавством принципах соціальної рівності, загальної

солідарності та взаємної відповідальності. Соціальна держава бере на себе обов'язок

забезпечити кожному членові суспільства гідний сучасної людині мінімум соціальних

благ.

Конституційні положення щодо соціального характеру Української держави повною

мірою відносяться і до місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб, які

зобов'язані турбуватися про соціальну справедливість, добробут населення, соціальний

захист своїх жителів. Місцеве самоврядування в соціальній державі також має бути

соціальним. У цьому полягає важливий принцип місцевого самоврядування, одна з його

основ.

У літературі під соціальними основами місцевого самоврядування розуміють

муніципально-правовий інститут, який становить сукупність норм, що закріплюють та

регулюють соціальну політику місцевого самоврядування, спрямовану на створення умов,

які б забезпечили гідне життя та вільний розвиток людини - члена територіальної

громади. Соціальні основи місцевого самоврядування спрямовані на гарантування

соціально-економічних та соціально-культурних прав людини і громадянина на місцевому

рівні.

Конституція України безпосередньо покладає на місцеве самоврядування обов'язки

щодо забезпечення таких прав людини і громадянина у сфері економічного, соціального

і культурного життя:

 право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права

комунальної власності (стаття 41);

 право громадян на соціальний захист, яке гарантується ...створенням мережі...

комунальних... закладів для догляду за непрацездатними (стаття 46);



право громадян, які потребують соціального захисту, на отримання від органів

місцевого самоврядування житла безоплатно або за доступну для них плату (стаття 47);



право громадян на безоплатне отримання медичної допомоги в комунальних

закладах охорони здоров'я (стаття 49);



право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю освіти

в комунальних навчальних закладах (стаття 53);



право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюджету матеріальної та

моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів

місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх

повноважень (стаття 56).

Органи місцевого самоврядування здійснюють соціальний захист населення,

надають підтримку соціально незахищеним верствам населення, сім'ї, материнству і

дитинству, розвивають систему соціальних служб, займаються питаннями охорони праці

тощо.

Глава 9. ТЕРИТОРІАЛЬНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ

Згідно зі ст. 140 Конституції України право на здійснення місцевого

самоврядування має будь-яка територіальна громада, тобто населення будь-якого міста,

села, селища (а сьогодні в Україні налічується близько тридцяти тисяч двохсот

населених пунктів) незалежно від чисельності населення, наявності необхідних

матеріальних і фінансових ресурсів або інших чинників.

Проте, ні Конституція, ні чинне законодавство України не визначають територіальної

основи місцевого самоврядування, тобто не визначають територіальної одиниці, в межах

якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування і на яку поширюється

юрисдикція її органів.

Можна зробити висновок, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється

лише в адміністративних межах населених пунктів, а більша частина території України

перебуває поза межами юрисдикції територіальних громад та їх органів, що суперечить

принципу повсюдності місцевого самоврядування. Крім того, подібний підхід до

визначення територіальної основи місцевого самоврядування суперечить практиці

зарубіжних країн, в першу чергу європейських, де місцеве самоврядування, в тому числі

й на низовому рівні, здійснюється в межах територіальних одиниць, що включають як

територію населеного пункту, так і прилеглу територію.

Адміністративні межі міст визначаються Верховною Радою України (пункт 29 статті

85 Конституції України). Що стосується адміністративних меж інших населених

пунктів, то порядок їх визначення має бути встановлений законом. Проте, прийнятий

Верховною Радою України Закон “Про адміністративно-територіальний устрій України”,

який врегулював це питання, не набрав чинності із-за вето Президента України.

Розроблено також проект закону про територіальну громаду, але поки що він не прийнятий

українським парламентом. Щоправда, чинне законодавство України містить певні гарантії

забезпечення врахування думки територіальних громад при зміні адміністративних меж

населених пунктів. Так, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»

(стаття 6) передбачає, що питання про найменування або перейменування сільрад,

селищ, міст, районів, областей, а також питання про об'єднання в одну однойменних

адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр,

вирішуються виключно місцевими референдумами.

Отже, слід констатувати, що процес формування територіальної основи місцевого

самоврядування в Україні ще далеко не завершений. Так, на практиці виникає ряд

проблем, пов'язаних як з відсутністю чіткого визначення територіальних кордонів, в

межах яких територіальна громада здійснює місцеве самоврядування, так і з

необхідністю забезпечити належний рівень громадських послуг, які надаються в системі

місцевого самоврядування.

Перша проблема полягає в тому, що існуюча система адміністративно-

територіального поділу України передбачає входження одних населених пунктів до

адміністративних меж інших. Наприклад, в межах адміністративних кордонів 83 міст

загальнодержавного, обласного та республіканського значення (Автономна Республіка

Крим) перебувають 36 міст, 218 селищ міського типу, 91селище та 157 сіл, а в межах

адміністративних кордонів міст районного значення - 249 селищ міського типу, близько

1150 селищ та сіл. При цьому значна частина населених пунктів, що входять до меж

інших населених пунктів, має власні органи місцевого самоврядування, хоча їх

населення бере участь також і у формуванні загальноміських органів місцевого

самоврядування. Таким чином виникає ситуація «матрьошки» - частина територіальної

громади міста являє собою самостійну територіальну громаду з власним

конституційним статусом.

Друга проблема пов'язана з тим, що переважна більшість - з тридцяти тисяч

територіальних громад - не мають і навіть теоретично не спроможні створити необхідної

матеріальної, фінансової, демографічної основ, які б належним чином забезпечили

виконання функцій та повноважень щодо надання населенню тих соціальних послуг,

Про всеукраїнський та місцеві референдуми. Закон України від 03.07.1991 р. // Відомості Верховної

Ради України. – 1991. - № 33, ст. 443.

що віднесені до завдань місцевого самоврядування.

Навіть враховуючи, що не всі територіальні громади самостійно реалізують право

на місцеве самоврядування (всього на сьогодні функціонує 12200 міські, селищні та

сільські ради), їхня кількість, на думку деяких науковців і практиків, є досить значною.

На жаль, Конституція та чинне законодавство України прямо не передбачають

радикальних та ефективних шляхів вирішення проблеми формування самодостатніх

територіальних громад. Так, відповідно до статті 140 Конституції, цей процес може

відбуватися лише через об'єднання територіальних громад, але за умови, що

об'єднуються територіальні громади лише сіл і виключно на добровільній основі.

У силу цього конституційного обмеження неможливо об'єднати, наприклад,

територіальну громаду міста із територіальною громадою іншого міста, селища або села,

що перебуває в межах адміністративних кордонів міста чи межує з ним. Водночас в

Україні є досить значна кількість міст (вже не говорячи про селища), які в силу малої

чисельності населення та відсутності необхідної інфраструктури не можуть сформувати

належної матеріальної та фінансової бази для ефективного здійснення функцій

місцевого самоврядування, наприклад, населення міста Угнів (Львівська область) налічує

1,2 тис. чоловік, міста Берестечка (Волинська обл.) - 1,9 тис. чоловік, міста Герца

(Чернівецька обл.) - 2,5 тис. чоловік тощо.

Третя проблема пов'язана з тим, що місцеве самоврядування в Україні не

поширюється на всю територію держави, а здійснюється лише на незначній її частині -

в адміністративних межах населених пунктів. Внаслідок цього за межами юрисдикції

територіальних громад та їх органів опинилися землі загального користування,

рекреаційні зони, землі, необхідні для розвитку населених пунктів тощо, цільове

призначення яких пов'язане із задоволенням потреб членів територіальної громади,

наданням їм відповідних соціальних послуг.

Українські вчені, які досліджують проблеми місцевого самоврядування в Україні,

вважають, що всі ці проблеми можуть бути вирішені шляхом реформування низового рівня

системи адміністративно-територіального устрою України, завданнями якої є:

а) забезпечення територіальності місцевого самоврядування, тобто воно має

здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної - в межах однієї самоврядної

території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними

суб'єктами права на місцеве самоврядування.

б) забезпечення повсюдності місцевого самоврядування - воно має здійснюватися на

всій території України без будь-яких обмежень.

в) забезпечення формування самодостатніх територіальних громад - громад, які

б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для

ефективної реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування, надання

громадських послуг населенню на рівні, передбаченому загальнодержавними

стандартами.

При вирішенні цих завдань видається доцільним виходити з того, що:

• самоврядна адміністративно-територіальна одиниця має визначатися

централізовано з врахуванням волевиявлення населення та на підставі певних,

встановлених Верховною Радою України критеріїв. Зокрема, з одного боку, вона не

повинна бути надто великою - населення, яке проживає в її межах, має бути об'єднане

спільними інтересами щодо питань, вирішення яких віднесено законом до відання

місцевого самоврядування. З другого -необхідно, щоб ця територія була достатньою з

точки зору можливості формування комунальної власності, місцевого бюджету,

виборних органів місцевого самоврядування, на цій території мають перебувати об'єкти

соціальної та комунальної інфраструктури, необхідні для виконання завдань місцевого

самоврядування щодо надання соціальних послуг населенню;

• при визначенні меж самоврядних адміністративно-територіальних одиниць

необхідно враховувати національні, історичні, культурні та інші особливості і традиції

відповідних територій.

Глава 10. ПРІОРИТЕТНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

За роки розбудови незалежної Української держави використовувалося кілька

принципово відмінних між собою моделей організації влади, які відображали різний

ступінь децентралізації влади: починаючи від «радянської» командно-адміністративної

системи прямого державного управління на місцях (до 7 грудня 1990 р.) і закінчуючи

спробою запровадити щось на зразок повністю децентралізованої «англо-

американської» системи (4 лютого 1994 р. - 8 червня 1995 р.), за якої на всіх

субнаціональних територіальних рівнях управління були ліквідовані органи державної

виконавчої влади загальної компетенції, а їх функції передані виконавчим органам

місцевого самоврядування.

На жаль, всі ці моделі не змогли забезпечити ефективного управління, носили

штучний характер і не відповідали реаліям сучасного стану суспільного та

економічного життя України. Це обумовлюється такими чинниками:

- по-перше, конституційне законодавство України тривалий час (до прийняття

Конституції України 28 червня 1996 року) характеризувалося певною нестабільністю,

що призводило до перманентних змін у структурі та механізмі управління;

- по-друге, нові моделі організації влади не мали належного фінансового,

матеріального, кадрового, методичного та інформаційного забезпечення;

- по-третє, на всіх територіальних рівнях управління для значної частки

управлінського персоналу характерним є небажання відмовитися від командно-

адміністративних стереотипів управління;

- по-четверте, нові моделі управління впроваджувалися в життя шляхом

копіювання зарубіжних систем без достатнього наукового розроблення та ретельного

економічного обгрунтування і адаптації до умов і реалій українського суспільства.

З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. створені умови для

утвердження стабільного конституційного правопорядку, що, в свою чергу, дає

можливість побудови демократичної, гнучкої та ефективної системи управління на

засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого

самоврядування у вирішенні питань як місцевого, так і загальнодержавного значення.

Але для цього потрібно розробити і здійснити широкомасштабну

адміністративно-територіальну та муніципальну реформу.

Отож, якщо говорити про справжні, а не псевдо реформи, то завдяки їм повинна

бути створена така система управління, яка в концептуальному плані має розроблятися

та впроваджуватися на основі:

1. Втілення у практику державного будівництва визначених Європейською

Хартією місцевого самоврядування та Конституцією України засад територіальної

організації влади, які передбачають поєднання методів прямого державного управління

на регіональному рівні (область) зі здійсненням місцевого самоврядування в повному

обсязі на низовому територіальному рівні (село, селище, місто), а у перспективі -

поширення місцевого самоврядування шляхом перерозподілу предметів відання та

повноважень між відповідними органами виконавчої влади і органами місцевого

самоврядування також і на субрегіональному рівні (район).