Чубуков Г.В. Земельное право России

Подождите немного. Документ загружается.

Г.В. ЧУБУКОВ

ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО

РОССИИ

УЧЕБНИК

ДЛЯ СТУДЕНТОВ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ,

ОБУЧАЮЩИХСЯ ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ

«ЮРИСПРУДЕНЦИЯ»

МОСКВА

2002

ISBN5-891 94-1 О1 -5

ББК 67.99(2)5

Чу81

9 785891"941014 -

Чубуков Г.В. — Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой природо-

ресурсного и предпринимательского права Юридического института

Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ),

действительный член Международной академии наук высшей школы и

Российской академии естественных наук

Об авторе

Георгий Васильевич Чубуков окончил с отличием Саратовский государственный юридиче-

ский институт им. Д.И. Курского.

Автор более двухсот пятидесяти печатных работ, в том числе учебников (Земельное право

России, Экологическое право России, Аграрное право), ряда монографий, Комментария к Земельному

кодексу Российской Федерации (2001 г.) и других книг.

В свободное время пишет занимательные и уникальные книги. Им опубликованы книги: «Юри-

сты с улыбкой», «Улыбающийся правопорядок», «Ироничный правопорядок». Своеобразие этих книг

не только в том, что автор собрал единственную в своем роде коллекцию шуток, парадоксов, законо-

дательных казусов. Он еще и провел (по привычке!) определенную аналитическую работу, сделав

попытку определить, насколько юмор вообще присущ людям юридической профессии, и чем она

отличается от других. За написание этих книг принят в члены Союза писателей Российской Федера-

ции.

ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ: УЧЕБНИК ДЛЯ СТУДЕНТОВ

ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ, ОБУЧАЮЩИХСЯ ПО СПЕЦИ-

АЛЬНОСТИ «ЮРИСПРУДЕНЦИЯ» / Г.В. Чубуков. - М.: 2002. -

328 с.

ISBN 5-89194-101-5

В новом учебнике полно и системно излагается соответствующий государственному

стандарту и учебным программам юридических вузов объем знаний о земельном право-

вом порядке, сложившемся в рыночной экономике Российской Федерации на основе пред-

писаний Конституции-РФ, нового Земельного кодекса РФ, других федеральных законов и

иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области использования и

охраны земель. '

Для студентов, аспирантов, преподавателей и научных сотрудников вузов и лицеев,

в которых изучается курс «Земельное право», работников природоохранительных органов,

правовых управлений исполнительных органов государственной власти Российской Феде-

рации и ее субъектов, сотрудников государственных и муниципальных органов, осуществ-

ляющих управление земельными ресурсами и предоставление земельных участков, орга-

нов государственного контроля за использованием и охраной земель.

Издание полезно также юристам, предпринимателям, руководителям и другим ра-

ботникам предприятий, действующих в аграрном и иных секторах экономики.

ISBN 5-89194-101-5

Воспроизведение в полном объеме или фрагментарно любыми способами текстов, опубликованных в настоящем

издании, за исключением случаев, установленных Законом об авторском праве и смежных правах, допускается

только с письменного согласия обладателя исключительных имущественных прав на произведение.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской

Федерации от 5.04.1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 19, ст. 1709)

ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.1995 г.

(СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4471)

ВозК

РФ ~ Воздушный кодекс Российской Федерации от

•19.03.1997 г. (СЗ РФ, 1997, № 12, ст. 1383; 1998, № 28, ст. 3483)

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации, часть

первая от 30.11.1994 г. (СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301; 1996, № 9, ст.

77.3; № 34, ст. 4026; 1999, № 28, ст. 3471; 2001, № 17, ст. 1644;

№

21, ст. 2063; 2002, № 12, ст. 1093); часть вторая от

26.01.1996

г.

(СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410; № 34, ст. 4025; 1997, № 43, ст. 4903;

1999, № 51, ст. 6288); часть третья от 26.11.2001 г. (СЗ РФ, 2001,

№ 49, ст. 4552)

ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от

11.06.1964 г. (Ведомости РСФСР, 1964, № 24, ст. 407)

ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации от

7.05.1998 г. (СЗ РФ, 1998,

№

19, ст. 2069; 2002,

№

1, ст.

ЗК РСФСР 1922 г. - Земельный кодекс РСФСР 1922 г.

ЗК РСФСР 1991 г. - Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 г.

(Ведомости РСФСР, 1991,

№>

22, ст. 768; Ведомости РФ, 1993,

№

21, ст. 748; СА РФ, 1993, № 52, ст. 5085)

ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001

г. (СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147) '

КВВТ РФ - Кодекс внутреннего водного транспорта Российской

Федерации от 7.03.2001 г. (СЗ РФ, 2001, № 11, ст. 1001)

КЗоТ - Кодекс законов о труде Российской Федерации от

9.12.1971 г. (Ведомости РСФСР, 1971, № 50, ст. 1007). - Утратил

силу с 1.02.2002 г. (СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 3)

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ-

ных правонарушениях от 30.12.2001 г. (СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 1)

ЛК РФ - Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 г.

(СЗ РФ, 1997, № 5, ст. 610)

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от 24.05.1996

г. (СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954; 1998, №

22,

ст. 2332;

№

26, ст.

3012; 1999, № 7, ст. 871, 873; № 11, ст. 1255; № 12, ст. 1407; № 28,

ст. 3489, 3490, 3491; 2001, № 11, ст. 1002; № 13, ст. 1140; № 26, ст.

2587, 2588; № 33, ч. I, ст. 3424;

№

47, ст. 4404, 4405; № 53, ч. I, ст.

5028; 2002, № 10, ст. 966;

№

11,

ст. 1021)

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

2. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИЗДАНИЯ

Бюллетень ВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного

Суда

Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета

(СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Вер-

ховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Рос-

сийской Федерации

РГ - Российская газета

СА РФ - Собрание актов Президента и Правительства Россий-

ской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СП (РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Правительства

3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ

ГИБДД МВД РФ - Государственная инспекция безопасности

дорожного движения Министерства внутренних дел Российской

Федерации •

МВД РФ — Министерство внутренних дел Российской Федера-

ции

Минимущество РФ - Министерство имущественных отношений

Российской Федерации

Минфин РФ - Министерство финансов Российской Федерации

МПС РФ - Министерство путей сообщения Российской Федера-

ции

Росземкадастр - Федеральная служба земельного кадастра Рос-

сии

Роскомзем — Комитет; Российской Федерации по земельным ре-

сурсам и землеустройству

СНК, Совнарком - Совет народных

комиссаров

4. ПРОЧИЕ СОКРАЩЕНИЯ

га -

гектар

гл. - глава

кв. - квадратных

км -

километров

м — метров

млн.

миллион

п. ~ пункт, пункты

подп. - подпункт, подпункты

разд. — раздел

см. — смотри

ст. — статья, статьи

ФЗ - федеральный закон

ФКЗ - федеральный конституционный закон

ч.

— часть, части

ВВЕДЕНИЕ

Земельное

законодательство

Российской

Федерации,

регулирует общественные отношения в области использо-

вания и охраны земель. Под его функциональным воздей-

ствием формируется

земельный

правопорядок на всей

территории России, в пределах территорий субъектов Фе-

дерации и муниципальных образований. Земельный право-

порядок - важное условие хозяйственной и иной деятель-

ности народов, проживающих на соответствующей терри-

тории.

Тем, кто изучал историю государства российского, из-

вестна распространенная притча, будто древние жители

российских территорий, не довольные отсутствием поряд-

ка на своей земле, пригласили управлять своими землями

князей из рода Рюриковичей.

С тех пор земельный правопорядок российского госу-

дарства от века к веку совершенствовался. Краткая исто-

рия земельных реформ за последние два столетия и до

нашего времени изложена в предлагаемом учебнике. Зна-

ние исторических предтечей осуществляемых в настоящее

время земельных преобразований позволит студентам

юридических вузов глубоко и вдумчиво оценить этап за-

вершения современной земельной реформы в Российской

Федерации, стать убежденными ценителями положитель-

ных усилий и свидетелями некоторых просчетов совре-

менных российских законодателей, много потрудившихся

над реформированием советского земельного строя.

Характеризуемое в настоящем учебнике российское

земельное право функционирует как одна из важнейших

отраслей российской правовой системы. Знание земельного

права, его основных понятий, принципов, земельно-

правовых норм, правовых институтов и их предмета регу-

лирования вооружает каждого студента юридического ин-

ститута объемом необходимых знаний о сущности земель-

ного правопорядка, который должен сложиться в резуль-

тате реализации основных задач земельной реформы в

России.

Сейчас Россия решает задачу завершения реформиро-

вания земельных отношений и создания российской на-

ВВЕДЕНИЕ

циональной системы землепользования, которая

позволила бы соединить свободу владения землей, ее эф-

фективное использование и социальную справедливость

при распределении земли. Такая задача сформулирована в

Федеральной целевой программе «Развитие земельной ре-

формы в Российской Федерации на 1999-2002 годы», ут-

вержденной постановлением Правительства РФ от 26 ию-

ня

1999 г. № 694

. Правовое обеспечение выполнения дан-

*ной программы предусматривало принятие ряда феде-

ральных законов. Многие из

.них

уже приняты. Среди них

теперь ведущее место занимает новый Земельный кодекс

РФ. Содержание этого кодекса достаточно детально анали-

зируется в нашем учебнике.

Автор настоящего учебника стремился использовать

весь свой научный и профессиональный опыт для просве-

щения любознательных студентов и других читателей

учебника знаниями о содержании Земельного кодекса РФ,

других федеральных законов о земле, которые выступают

нормативной правовой основой, определяющей сущность

сложившегося ныне в России земельного правопорядка. Он

сформировался в годы земельной реформы и продолжает

совершенствоваться на основе конституционного призна-

ния земли и других природных ресурсов и объектов осно-

вой жизни и Деятельности народов,

проживающих

на соот-

ветствующей территории,

как

результат реализации

принципа многообразия форм собственности на землю и

равной защищенности частной, государственной, муници-

пальной и иных форм земельной собственности. Теорети-

ческие основы и структурные

элементы

земельного право-

порядка излагаются в учебной литературе впервые, явля-

ясь вкладом автора в развитие научной теории существо-

вания отраслевых видов правопорядка.

Настоящая книга содержит в себе изложение основных

положений российского законодательства, регулирующего

земельные отношения на территории Российской Федера-

ции. Земельное законодательство характеризуется и ана-

лизируется в систематизированном порядке, исходя из по-

ложений

учебных программ, разработанных для обучения

студентов юридических вузов.

Книга по традиционно принятой в учебных дисципли-

нах структуре подразделяется на общую, особенную и

специальную части. Первая часть характеризует

основные

СЗ РФ, 1999,

№

27, ст. 3379.

ВВЕДЕНИЕ

положения теории земельного права о его предмете, мето-

дах, источниках, субъектах земельных правовых отноше-

ний (собственниках, землепользователях, землевладель-

цах, арендаторах), органах государственного управления

земельными ресурсами и их основных функциях, других

основных институтах российского земельного права. Вто-

рая часть книги посвящена изложению правового режима

отдельных категорий российского земельного фонда, исхо-

дя из их целевого назначения. Третья часть логически за-

вершает

уч-ебник

анализом институтов разрешения зе-

мельных споров и применения мер ответственности за на-

рушение земельного правопорядка и норм земельного за-

конодательства.

Ограничиваясь запланированным объемом настоящей

книги, автор учебника характеризует правовые институты

земельного законодательства достаточно компактно, сосре-

доточившись лишь на главных, фундаментальных положе-

ниях их содержания. Краткое изложение - не всегда не-

достаток печатного издания. Оно позволяет читателю дос-

таточно быстро усвоить схему и структуру изучаемого

предмета.

Для более глубокого познания всех сторон зе-

мельного правопорядка автор приводит перечень дополни-

тельной литературы. Она рекомендуется в прилагаемом

списке.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ

ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1

ПРЕДМЕТ И МЕТОД ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

1. Понятие предмета регулирования

земельного права

Российское право имеет сложную структуру. Оно под-

разделяется на отрасли, институты, юридические нормы,

дефиниции и иные структурные элементы.

Отрасль - наиболее крупное структурное подразделе-

ние

российского

права. Земельное право выступает его

традиционной, относительно обособленной частью. Как от-

расль права оно представляет собой системно упорядочен-

ную совокупность правил поведения (норм), выражающих

волю российского государства и направленных на регули-

рование общественных отношений, складывающихся по

поводу рационального использования и сбережения земли

как национального богатства России.

Конечно, термин «земля» может рассматриваться в

различных смыслах. Он может обозначать земной шар как

нашу планету, космический объект и часть мирового про-

странства. В этой смысле земля выступает объектом пра-

вового регулирования международного права.

'Земля

может

рассматриваться в качестве среды обитания человека, ко-

торая охватывает земную и воздушную оболочку земного

шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный и

растительный мир. В этом значении земля является объ-

ектом правового регулирования экологического и природо-

ресурсного права. Третий смысл термину «земля» прида-

ется, когда она рассматривается в качестве объекта право-

вого регулирования земельного права. Тогда под словом

«земля» понимается часть земной коры, ее поверхностный

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

слой, расположенный над недрами, в пределах террито-

рии, на которую распространяется суверенитет россий-

ского государства. Наиболее ценную часть этого поверхно-

стного слоя составляют почвы. Под ними биологи понима-

ют поверхностный слой земли, обладающий плодородием,

насыщенный органоминеральным составом и особым, толь-

ко ему присущим, профильным типом строения. В земель-

ном законодательстве эта часть земной поверхности, как

правило, составляет ее лучшую часть и относится к кате-

гории «земель сельскохозяйственного назначения».

Земельное законодательство регулирует отношения

.по

использованию и охране земель в Российской Федерации

как основы жизни и деятельности народов, проживающих

на соответствующей территории. Эти отношения

ЗК

РФ

именует земельными (п. 1 ст. 3). В этом понимании объек-

том

использования

и охраны выступают земли всех кате-

горий и назначения, относящиеся к территории, на кото-

рой Российское государство вправе устанавливать свой

земельный правопорядок. Ее пределы определены в Кон-

ституции РФ, в которой сказано, что территория Россий-

ской Федерации включает в себя территорию ее субъек-

тов, внутренние воды и территориальное море, воздушное

пространство над ними (ст. 67). Поверхностный слой зем-

ной коры в пределах этой территории, за исключением

воздушного пространства, признается объектом, по поводу

которого в российском обществе складываются обществен-

ные отношения, именуемые земельными. Они выступают

предметом регулирования земельного права.

Общественные отношения, регулируемые российским

законодательством, зачастую не имеют четкой отраслевой

однородности, их не всегда возможно «расселить» по одно-

родным отраслевым группам, как студентов по учебным

аудиториям. Существует большое число «пограничных»

земельных отношений, которые в равной мере иногда счи-

таются предметом регулирования другой смежной отрасли.

Речь идет, например, о формах земельной собственности,

праве собственности и иных вещных правах на землю

граждан и юридических лиц, о сделках' по поводу земель-

ных участков. В юридической литературе высказано мно-

жество аргументов, что эти правовые институты - состав-

ная часть гражданского права. Мы рассматриваем подоб-

ные отношения в качестве предмета совместного регули-

рования земельного и гражданского законодательства.

10 ОБЩАЯ ЧАСТЬ .

Этот наш подход, представляется, соответствует пред-

писаниям

нового ЗК РФ. В нем сказано, что «имуществен-

ные отношения по владению, пользованию и распоряже-

нию земельными участками, а также по совершению сде-

лок с ними регулируются гражданским законодательством,

если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным

законодательством, законодательством о недрах, об охране

окружающей среды, водным законодательством, специаль-

ными федеральными законами» (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).

Основу предмета регулирования земельного права тра-

диционно составляли те отношения, которые характеризу-

ют статус обладателей земельных участков, их взаимоот-

ношения друг с другом либо с государством и его компе-

тентными органами; отношения, характеризующие право-

вой режим различных категорий земель, правила ответст-

венности за нарушение земельного законодательства; пол-

номочия государственных органов по перераспределению

земельных участков между пользователями, по разреше-

нию земельных споров, по контролю и надзору за пра-

вильным и рациональным использованием земельных ре-

сурсов.

В условиях формирования рыночной экономики сдела-

на настойчивая попытка изменить предмет регулирования

земельного права, исключив из него отношения по поводу

земельной собственности и других вещных прав на землю.

Первым шагом к тому были предписания Указа Президен-

та РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных

отношений и развитии аграрной реформы в России», в ко-

тором сказано, что совершение сделок с земельными уча-

стками регулируется гражданским законодательством с

учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного

специального законодательства и настоящего Указа (ст. 1).

Как видим, земельное и природоохранительное законода-

тельство были здесь поставлены в зависимость от граж-

данского законодательства. Впоследствии был принят и

введен в действие ГК РФ (часть первая). В нем к объектам

гражданских прав отнесены вещи, а в составе недвижи-

мых вещей указаны земельные участки, участки недр,

обособленные водные объекты и все, что прочно связано с

землей.

Гражданское законодательство,

как

известно, опреде-

ляет правовое положение участников гражданского оборо-

та

(ст. 1 ГК РФ). Оно основывается на признании равенст-