Чибиряев С.А. История государства и права России
Подождите немного. Документ загружается.
стать одним из звеньев разработанного им плана коренного преобразования страны, в основе
которого лежало ограничение самодержавия выборными учреждениями.
Для претворения в жизнь задуманного требовались широко образованные чиновники, убежденные
в необходимости реформы. Директором лицея (первый набор состоял из 30 мальчиков) был
назначен видный просветитель-демократ В.Ф. Малиновский, автор трактата “Записки об
освобождении рабов”. Профессор А.П. Куницин, читавший в лицее курс политических и
нравственных наук, внушал лицеистам, что в области правления в России предстоит еще сделать
многое для благосостояния народа.
Наблюдаются успехи и во внешней политике. К России присоединилась Грузия (1801 г.),
Финляндия (1809 г.), Бессарабия (1812 г.) и Азербайджан (1813 г.).
Россия как страна крепостного права была лишь случайно и кратковременно Союзницей Франции
- страны гражданского равноправия и кодекса Наполеона. Более естественным и длительным был
ее союз с Австрией, которая искала и находила опору в материальном могуществе своей
восточной соседки. Военная кампания против Наполеона (1806-1807 гг.) кончилась поражением.
Русская армия была истощена, воевать с Наполеоном дольше было нельзя - пришлось
капитулировать перед “врагом рода человеческого”. Одним из условий этой капитуляции
(Тильзитского мира 1807 г.) было принятие Россией “континентальной системы”, т.е. полный
разрыв отношений с Англией. Нечего и говорить, какой это был удар для зарождавшегося
русского капитализма. Казна оказалась пустой: к 1810 г. правительство имело около 105 млн.
рублей дефицита при бюджете в 230 млн. Уже в 1809 г. Н.М. Карамзин указывал на “всеобщее
неудовольствие”.
Сравнительно с первыми годами XIX в. картина радикально изменилась. Тогда политическая
реформа обсуждалась в салонах “молодыми реформаторами”. Учреждения, которые бы в
известной мере ограничивали верховную власть, казались теперь нужными самой этой власти,
чтобы снять с самодержавия часть ответственности за состояние страны. Судьба государственных
преобразований данного периода будет для нас во многих отношениях загадкой, если мы не
примем в расчет этого обстоятельства.
Политика либерализма продолжалась до тех пор, пока в 1815 г. Александр 1 не создал Священный
союз и не обеспечил себе роль реакционной гегемонии в Европе. Главным советником Александра
1 в течение всей второй половины его царствования стал суровый и мрачный временщик, генерал
Аракчеев. Он сосредоточил в своих руках гражданское и военное управление.
§2. Общественный строй
“В России нет истинно свободных людей, не считая нищих бродяг и философов”, - напишет М. М.
Сперанский в 1809 г. Все население продолжало делиться на дворян, духовенство, крестьянство и
горожан.
Российская история унаследовала от предыдущего периода не только форму правления, но и всю
социальную организацию. На вершине Олимпа стояло первое сословие - дворянство.
Однако права, дарованные одним самодержцем, могли быть отобраны другим. Как это и
случилось во времена царствования Павла 1.
Все дворянские привилегии Александр 1 вернул дворянству, восстановив во всем объеме
Жалованную грамоту. Более того, дворянам было разрешено обзаводиться в городах фабриками и
заводами, заниматься торговлей, создавать предприятия в деревне. Особые привилегии получили
крупные землевладельцы. Манифест от 6 декабря 1831 г. “О порядке дворянских собраний,
выборов и службы по оным” позволил избираться на дворянские общественные должности лишь
дворянам, у которых имелось не менее 100 душ крепостных крестьян или 3 тысячи десятин
незаселенной земли.
В основу наследования дворянских имений был положен майорат. Законом от 16 июля 1845 г.
установлено, что заповедные дворянские имения могли переходить по наследству только
старшему сыну. Другими словами, крупные имения дворян нельзя было дробить и отчуждать на
сторону.
Дворянское сословие продолжало оказывать огромное влияние на государственные дела. С
военной службы были уволены офицеры, не являющиеся дворянами, и с 1798 г. лиц не
дворянского происхождения к офицерскому званию не представляли.
Почти все наиболее крупные вотчины были на оброке. Владельцы таких вотчин не жили в них, а
пребывали в Петербурге при дворе. Крепостное право и крепостная вотчина со всеми ее
порядками были основой дворянской мощи. Нужно прочесть переписку историка Н.М. Карамзина
с бурмистром его деревни, чтобы представить, как он понимал свои господские права и как
искренне верил в свое помещичье призвание. “Пишешь ты ко мне, бурмистр, что хотя и приказал я
женить крестьянского сына Романа Осипова на дочери бывшего поверенного Архипа
Игнатьевича, но миром крестьяне того не приказали: кто же из вас смеет противиться господским
приказаниям? Думаю, что это по глупости вашей, и для того вам на сей раз спускаю, но снова
приказываю вам непременно женить упомянутого Романа на дочери Архиповой. А если впредь
осмелится мир не исполнить в точности моих предписаний, то я не оставлю сего без наказания.
Всякие господские повеления должны быть святы для вас: я вам отец и судья. Мое дело знать, что
справедливо и для вас полезно. Если же кликуши не уймутся, то приказываю тебе высечь их
розгами...” И все это было писано 18 сентября 1824 года своим крестьянам в Нижегородское
имение.
Старая политическая форма управления должна была обеспечить старый общественный строй. А у
дворянства были все основания опасаться за незыблемость последнего.
Дворянское спокойствие было нарушено двумя указами царя, подготовленными Сперанским:
относительно “придворных званий” и экзаменов на гражданские чины. Прежде придворные
звания -сразу же предполагали и чины. Согласно указу звания при дворе не давали право на чин,
тем самым и отбиралось право занимать высшие государственные должности без делового
подтверждения. Прежде чин давался за выслугу лет, теперь для получения чина коллежского
асессора требовался университетский диплом. А это значило, что и высшие чины можно было
получить при наличии образования. Такой подход приоткрывал возможность для продвижения по
государственной службе разночинной интеллигенции.
Оба приказа вызвали открытое возмущение аристократии, так как была поднята рука на то, что
считалось веками их неприкосновенным правом. После такой неслыханной дерзости “поповича”
нельзя было не признать человеком самым опасным. Поднялся страшный вопль. За эти указы
Сперанского обвинили в наглом стремлении к революции. Даже отдельные слова и выражения,
содержащиеся в указах, кстати, подписанных императором, для многих аристократов казались
оскорбительными. Однако дело было сделано.
Мечты об “истинном” управлении, о законности с начала XIX столетия занимали русское
общество, прогрессивно настроенных представителей дворянского сословия. Власть дворян,
деятельность всех высших государственных органов оспаривались с точки зрения гражданского
равенства и необходимости отмены крепостного права. По мере роста этих настроений предметом
острой критики стала вся политическая система общества. С годами все острее проявлялась
необходимость кардинальных изменений в политической системе империи. Образовались тайные
вольнодумные общества. Именно в этот период П. И.Пестель написал свою “Русскую правду”, а
Н.М. Муравьев - проект конституции.
Правовое положение духовенства меняется. Оно получает дополнительные привилегии.
Отменены телесные наказания священников, дьяконов и их детей. Духовенство освобождено от
земельного сбора (1807 г.) и от постоя (1821 г.). Вместе с тем, сокращалось число лиц духовного
звания, пользующихся привилегиями: не имеющие штатных мест должны были избрать себе “род
жизни”; дети священнослужителей обязывались Указом 1828 г. избрать себе гражданскую или
военную службу, а кто не сделал этого в течение года, записывался в одно из податных сословий.
Постепенно осуществлялся перевод приходского духовенства на государственное содержание, а
награжденные из его числа орденами получали наследственные дворянские права.
Основную массу населения составляло крепостное крестьянство. Александр 1 со своими
друзьями осуждал крепостное право с морально-этических позиций, но он не был сторонником
решительных мер, а надеялся, что цель будет достигнута путем медленных и осторожных шагов.
Так, в 1803 г. вышел указ “О вольных хлебопашцах”, предоставлявший помещикам право
освобождать своих крестьян с землей за выкуп по договоренности сторон. В 1816-1819 гг.
освобождены за выкуп крестьяне прибалтийских губерний (Эстляндии, Лифляндии, Курляндии),
фактически в этих землях ликвидировалось крепостное право.
28 мая 1802 г. вышел указ о запрещении печатать объявления о продаже крепостных крестьян без
земли. Русское земледельческое производство первой половины XIX в. все более ориентировалось
на рынок, превращаясь в товарное производство и втягиваясь в денежно-хозяйственные
отношения. Отсюда произошел целый ряд чрезвычайно важных явлений, проторивших дорогу
новым свободным формам земельной собственности, уничтожению дворянской привилегии на
владение землей. Монопольное право дворян на землю отменялось.
Указ от 12 декабря 1801 г. предоставил купцам, мещанам и всем крестьянам, кроме помещичьих,
право покупать землю. В 1830 г. крепостные крестьяне составляли 37% от общего числа крестьян.
Земля делалась, таким образом, объектом свободного гражданского оборота. Дворянскую землю
стали приобретать и бывшие крепостные.
Среди дворянства появились просвещенные кружки, в которых сознавали необходимость
освобождения крестьян. Однако широкая масса дворянства, разумеется, была против каких-либо
реформ крепостного права.
Один за другим учреждались секретные комитеты по крестьянскому вопросу. И деятельность этих
комитетов, протекавшая в самой непроницаемой тайне, кончалась ничем или почти ничем.
Не сладив с крестьянским вопросом в его целом, Александр 1, а затем и Николай 1 обратили свой
взор на ту группу крестьян, которая принадлежала казне и носила название государственных.
Сперанский предложил сначала приступить к реформам в управлении казенными крестьянами,
дабы показать хороший пример помещикам.
Обширная категория государственных крестьян не была однородна. На севере, в старинных
“поморских уездах” это были так называемые “черносошные крестьяне”. Здесь не развилось
помещичьего землевладения. Этот край был всегда безопасен от внешнего нападения, его не от
кого было оборонять. Служилые люди были здесь не нужны, как нужны были они по южной и
западной границам.
Черносошные крестьяне были относительно свободны, а земля принадлежала им на праве
владения. Этим крестьянам было запрещено отчуждать землю в руки лиц, не несших тягло перед
государством, передавать землю многочисленным на севере монастырям.
Совершенно иное положение было у государственных крестьян юга России. В состав этой группы
вошли прежде всего военные элементы: “однодворцы”, “старых служб служилые люди”, из
которых в XVII в. формировался контингент солдатских, драгунских, рейтарских полков и т.д. Их
селили на южных границах целыми группами, наделяя небольшими участками пашни, в
поселениях возникли порядки сельской общины.
С учреждением регулярной армии при Петре 1 эти крестьяне перестали быть нужны как служилые
люди и были обложены наравне с другими крестьянами подушной податью и причислены к
категории государственных крестьян.
На востоке в состав этой группы вошли разного рода инородцы и масса сибирских крестьян, по
положению своему ничем не отличавшихся от черносошных крестьян поморских уездов.
Категория государственных крестьян заметно увеличили крестьяне церковных земель, отобранных
Екатериной II у монастырей в 1764 г., так называемые “экономические” крестьяне.
Всего по VIII ревизии (1833 г.) государственных крестьян насчитывалось 7 649 000 душ мужского
пола, что составляло '/з всего сельского населения России. Их юридическое положение было
противоречиво. Свод законов признавал их “свободным сельским сословием”. Они обладали
гражданскими правами. Дети государственных крестьян могли поступать в высшие учебные
заведения.
На них смотрели как на свободных людей, но в то же время видели в них крепостных государства,
которое и могло ими распоряжаться по произволу.
Высшей инстанцией, где сосредоточивалось управление государственными крестьянами, был
Департамент государственных имуществ в Министерстве финансов. Департамент не пользовался
никакой самостоятельностью, а Министерство финансов интересовал лишь сбор податей с
крестьян. Впоследствии было образовано Министерство государственных имуществ (1837 г.), а в
каждой губернии учреждались особые палаты государственных имуществ, находившиеся под
общим надзором губернаторов.
В 1816 г. начался процесс перевода государственных крестьян на положение военных поселенцев.
Около 400 тыс. человек должны были заниматься одновременно и сельским хозяйством, сдавая '/2
урожая государству, и нести военную службу. Вся жизнь этих “крестьян-воителей”
регламентировалась Воинским уставом. Начальником военных поселений становится генерал А.А.
Аракчеев, главный советник Александра 1.
Наиболее тяжелым оставалось положение помещичьих крестьян. Половина крестьянского
дохода шла помещику в виде оброка. Массовый голод крестьян был обычным явлением. Понятно,
что крепостное население, питавшееся Бог знает чем (мхом, лебедой, древесной корой), вымирало.
Смертность помещичьих крестьян превосходила рождаемость.
Городское население делилось на почетных граждан, купцов, цеховых, мещан и рабочий люд.
Почетное гражданство было введено с целью выделения верхушки возникающей буржуазии из
общей массы городского люда. Оно разделялось на потомственное и личное. Первое
присваивалось по праву рождения, второе - по представлению министров или личной просьбе.
Почетные граждане пользовались, как и дворяне, целым рядом привилегий: свободой
передвижения, освобождением от телесных наказаний и от личных принудительных работ. Но
самым существенным было их освобождение от всех налогов и податей.
Купцы приписывались к одной их двух гильдий (занятие оптовой торговлей - первая гильдия;
розничной - вторая). Наряду с общими правами (свобода передвижения, право награждения
чинами и орденами, свобода от телесных наказаний) купцы первой гильдии имели право приезда к
императорскому двору, носить губернский мундир, получать звание коммерц- и мануфактур-
советников. Во главе городского купеческого общества был выборный староста.
Всякий, кто занимался каким-либо ремеслом, обязан был записываться в цех. Ремесленники
делились на мастеров и подмастерьев. Мастером мог сделаться только подмастерье, пробывший в
этом звании не менее трех лет.
Концентрация производства на фабриках и заводах способствует разрушению цеховой
организации. XVIII век завещал XIX несвободную фабрику двух видов: вотчинную - дворянскую
и купеческую - посессионную. Вотчинной называлась фабрика, где работали крепостные
помещика, а посессионной - где работали посессионные крестьяне, т.е. крестьяне, прикрепленные
к фабрикам и заводам по закону Петра 1 от 1721 г. Их нельзя было отчуждать без фабрик и
заводов и использовать на иных работах, кроме фабричных.
В 1825 г. более половины всех фабричных рабочих трудились по вольному найму. В 30-х гг.
фабриканты жалуются царю на невыгодность посессионного труда. Под влиянием этого в 1840 г.
был издан закон, по которому фабриканты приобрели право освобождать посессионных рабочих,
получая от казны по 36 руб. С души мужского пола. Таким образом, был сделан первый шаг к
вольнонаемному труду. Но торжество вольнонаемного труда еще более резко подчеркнуло
необходимость освобождения крестьян в интересах развивающейся промышленности.
Отпущенные помещиками на заработки крестьяне не были заинтересованы в результатах своего
труда, ибо львиную долю заработка они вынуждены были отдавать помещику. Более того,
помещик мог в любой момент отозвать своих крестьян с фабрики, нарушив и интересы фабрики.
Большинство городского населения принадлежало к мещанам. Они никакими особыми правами не
пользовались. Состояние мещанства передавалось потомству и жене. Мещанское общество
каждого города управлялось старостой и его помощниками, избираемыми на 3 года и
утверждаемыми губернатором. Всякого провинившегося мещанина по решению мещанского
общества могли подвергнуть “водворению”, т.е. ссылке в Сибирь.
§3. Государственный строй
Власть царя оставалась верховной, самодержавной и неограниченной. “Повиноваться верховной
его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”, -гласила ст.1 Основных
законов. Царь был волен в своих действиях. Были предусмотрены наказания не только за действия
против царя, но и за обнаруженный умысел против него. Царь являлся наследственным монархом.
Наследовать престол могли только члены царствующего императорского дома. К наследованию
призывался старший сын императора. В случае отсутствия детей престол переходил к брату.
Члены императорской фамилии содержались за счет государства и доходов от удельного
имущества, той части государственных владений, которая была им выделена. Всеобъемлющая
власть царя вовсе не означала, что он осуществлял всю деятельность по управлению
государством. Царь использовал огромный аппарат управления.
Органами верховного управления были Совет при императоре, существовавший до создания в
1810 г. Государственного Совета, а также канцелярия и двор царя.
Как уже было сказано выше, задача реформирования центральных органов власти и управления
была возложена на М.М. Сперанского. Рассматривая всемирную историю государства и права, и
прежде всего европейскую, он пытался отыскать в ней закономерности, которые приводят к смене
одного образа правления другим.
Все развитие политической жизни Европы являло переход от феодального правления к
республиканскому, и никакая сила не смогла противостоять этому процессу. “Тщетно власть
державная силилась удержать его напряжение; сопротивление ее воспалило только страсти,
произвело волнение, но не остановило перелома. Тот же самый ряд происшествий представляет
нам история и нашего Отечества”, - писал Сперанский в 1802 г. Он не сомневался в неизбежности
реформ в России и в ограничении самодержавия, в принятии конституции страны.
Наиболее подробно его взгляды изложены во “Введении к Уложению государственных законов”
(1809 г.). Политический идеал реформатора нашел здесь наиболее полное раскрытие.
В Сперанском видели или готовы были видеть человека, увлекшегося и наполеоновским
Кодексом, и английским конституционным правом, и стремившемся перенести все это в Россию.
Необходимо подчеркнуть, что конституционный проект мыслителя и государственного Деятеля не
заимствован и не являлся подражанием ни одной из действовавших конституций Запада. Он
неоднократно говорил, что слепое механическое перенесение западных образцов
государственности на российскую почву - удел или бездарных людей, или авантюристов.
Сперанский видел “начало и источник сил” законодательной, исполнительной и судебной власти в
истории государства, в самом народе с его культурой и обычаями: история нации и ее традиции
являются одним из определяющих факторов жизнедеятельности государства.
“Нельзя основывать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон, и
исполнять его. Поэтому следовало прежде всего отделить друг от друга три ветви власти”, - писал
Сперанский. Он шаг за шагом подводит царя к мысли о необходимости безотлагательных реформ,
предлагая сконцентрировать законодательную власть в новом органе -Государственной Думе,
исполнительную - передать министрам, а судебную - Сенату. Властно-распорядительные функции
на местах, по мнению Сперанского, должны осуществляться также выборными органами -
волостной думой, окружной думой (из числа депутатов от волостных дум), губернской думой (из
числа депутатов от окружных дум).
Государственная Дума - высший законодательный орган страны. “Никакой новый закон не может
быть принят без уважения (одобрения) Думы. Установление новых податей, налогов и
повинностей рассматриваются и одобряются в Думе. В том случае, если большинство в Думе
отвергает законопроект, тот “оставляется без действия”.
Что касается судебной системы, то реформатором предлагалось должность судьи сделать
пожизненной, который вершил бы правосудие с присяжными заседателями. Однако следует
отметить, что проект судебной реформы был начертан Сперанским вчерне и специально на
разработан. Он лишь в принципе наметил систему судов (волостной, окружной, Верховный
уголовный суд и Сенат как высшая судебная инстанция, решения которого являются
окончательными и не подлежащими обжалованию). Принцип назначения судей сочетался у него с
требованием наличия и присяжных заседателей.
Осуществляя судебную реформу 1864 года, правящие круги России реализовали именно этот
принцип составления суда: коронные судьи (чиновники) и выборные присяжные заседатели.
Проекты Сперанского отличались смелостью и конкретностью. Они разрабатывались с учетом
задач, стоявших перед страной, и практически на сто лет предвосхитили мероприятия, о которых в
условиях революционной ситуации был вынужден заявить Николай II в Манифесте “Об
усовершенствовании государственного порядка” 17 октября 1905 г. Но тогда уже было поздно
направлять Россию по либеральному пути: выбор был сделан окончательно в сторону
революционных преобразований.
Идеи Сперанского были усвоены передовыми умами второй половины XIX в. и безусловно
сыграли свою роль при подготовке социальных и политико-юридических реформ 60-х гг.
Судьба самого Сперанского была переменчивой. Он знал нищету владимирской деревни, будучи
сыном сельского священника села Черкутино, блеск императорского двора, будучи
Государственным секретарем Российской империи, ссылку в Пермь за дерзкие реформаторские
планы и переменчивое счастье полудержавного властелина. Однако при всех превратностях
судьбы идеи мыслителя были неизменными: он требовал введения в социальную и политическую
жизнь принципа законности и утверждал положение о правовом государстве, призваном заменить
власть человека над человеком господством закона и гарантирующим права каждой личности
независимо от ее сословного состояния.
И с высоты своего положения и влияния Сперанский предлагал Российской империи совершенно
новую политическую структуру, при которой монарх будет делить власть со своим народом, и
которая со временем приведет к созданию конституционной монархии.
Положение о Государственном Совете разрабатывалось втайне. Военный министр Аракчеев
негодовал, что не знает содержания таинственной переписки Сперанского с царем, который
пребывал в Москве.
1 января 1810 г. Манифест о Государственном Совете был обнародован. Однако в нем были
проигнорированы все основные принципы государственной реформы. Ведь этот орган
задумывался как своеобразное связующее звено между императором и новыми государственными
органами: Государственной Думой, Сенатом и Кабинетом Министров.
В основу деятельности Государственного Совета легли уже другие принципы, а именно;
1) все основные вопросы империи рассматриваются в Совете и только через Совет докладываются
императору;
2) проект всех законов, указов, уставов, новых учреждений рассматриваются опять же Советом;
3) никакой закон, устав, учреждение “не исходит из Совета и не может иметь совершения без
учреждения верховной власти”.
Совет задумывался как орган при монархе, через который последнему представлялись решения
всех выше названных органов. В Манифесте мы видим другой государственный орган, с другой
ролью - законосовещательной. Основные функции Государственной Думы - рассмотрение и
принятие законов -были преданы Госсовету. Царь не пошел на ограничение самодержавия
представительным органам - Государственной Думой, и вся законотворческая деятельность
оказалась в руках императора, т.к. всех членов Госсовета он назначал сам.
Мотивы, заставившие в последний момент Александра 1 отказаться от согласованного с ним же
проекта, пока не выяснены до конца. Можно лишь догадываться, что не последнюю роль здесь
сыграли Аракчеев, сестра Александра, великая княгиня Екатерина Павловна, проживавшая в
Твери и знаменитый историк Н. М. Карамзин.
Обращает на себя внимание однородность Совета: из 35 его членов 19 - графы, князья, остальные -
крупнейшие землевладельцы и военные.
31 декабря 1809 г. вечером они все получили приглашение собраться на другой день в половине
десятого утра в Шепелевском дворце. Прибыл Александр 1. Собрание было необыкновенно
торжественным. Царь произнес речь, сочиненную Сперанским, последний как Государственный
секретарь прочитал Манифест об образовании Совета, список представленных департаментов
(граф П. В. Завадский - департамент законов; Н.С. Мордвинов - департамент дел гражданских и
духовных; князь П.Н. Лопухин -департамент государственной экономии; граф А.А. Аракчеев -
департамент дел военных).
Итак, впервые в России в манифесте о создании Совета, заявлено, что “законы, сколь бы они не
были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды”, что
“государственные доходы и расходы требуют неукоснительного рассмотрения и определения”.
Согласно Уставу о Государственном Совете решения Совета принимались большинством голосов.
Все законы и уставы должны были утверждаться царем и издаваться в виде царского манифеста,
начинавшегося словами: “Вняв мнению Государственного Совета...”. Даже незначительные
ограничения самодержавия, которые здесь упоминаются, были через некоторое время отброшены
Александром 1. Он полностью игнорировал мнение большинства Совета и часто поддерживал
меньшинство. Была вскоре забыта и формула “Вняв мнению Государственного Совета...”.
И тем не менее указ о Госсовете произвел сильное впечатление на высшую администрацию и
дворянство. В новом учреждении видели разом и умаление роли Сената, опасность произвола со
стороны Совета, и в то же время ограничение самодержавия.
Под давлением оппозиции Александр 1 стал игнорировать Совет, который уже перестал быть
законосовещательным органом в полном смысле этого слова. Его заваливают различными
мелкими проблемами вплоть до рассмотрения уголовных дел. Император все чаще стал издавать
законы без рассмотрения их в Совете. Произвол русского абсолютизма продолжался.
Созданный в 1722 г. Петром 1 Сенат постепенно утратил свое назначение высшего
административного и судебного органа. К началу XIX столетия он превратился в громоздкий,
плохо управляемый орган, не имеющий четко очерченных границ своей деятельности.
Сенат состоял из 9 департаментов. Первый - ведущий - он призван был наблюдать за точным
исполнением законов, и вместе с этим на него была возложена масса дел административных.
Первый департамент обнародовал законы, проводил ревизии целых губерний и учреждений.
Сенат, таким образом, осуществлял общий надзор за деятельностью всех государственных органов
и соблюдением законности.
Второй - восьмой департаменты были апелляционными инстанциями по уголовным и
гражданским делам. Однако принятые ими решения не были окончательными, и в случае если при
вынесении решений не было абсолютного большинства членов департамента (2/3 голосов), то
дело передавалось на рассмотрении общего Сената, а затем направлялось на утверждение
императору. Работа департаментов строилась по территориальному принципу. Так, второй
департамент рассматривал поступившие апелляции из восьми северных и северозападных
губерний. Часть департаментов Сената находилась в Москве.
Сенат рассматривал вопросы назначения членов на должности, определял награды, утверждал в
правах дворянства, присваивал княжеские, графские и баронские титулы, объявлял рекрутов,
ревизовал винные откупа, утверждал расходы военного ведомства. Целый департамент занимался
землеустройством и был высшей судебной инстанцией по делам межевым. Вот далеко не полный
перечень дел, находящихся в компетенции Сената: полнейшее смешение судебных,
административных и законодательных функций.
Более того, с 1802 г. должность Генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат, была соединена с
должностью Министра юстиции. Высший судебный орган империи оказался в подчинении одного
из министров - представителя исполнительной власти. Сенат завален различными бумагами. Так, в
1805 г. в Сенат поступило 40 566 дел, из которых было рассмотрено 27 815. Сенат погряз в
мелочах, превратился в суд первой инстанции.
Низкий профессиональный уровень сенаторов, всего аппарата, взяточничество, карьеризм,
всевластие секретарей, которые “изучали” и докладывали дела, приводили лишь к хаосу.
Трудно было понять основное назначение Сената в системе государственного управления.
Сперанский предлагал отделить правительственные функции от судебных и создать два Сената-
Правительствующий и Судебный. Первый, по его мнению, должен состоять из министров, их
товарищей (заместителей) и быть единым для всей империи. Что же касается Судебного сената, то
он должен являться высшей судебной инстанцией и формироваться из сенаторов, назначенных от
короны, и избранных дворян. Предполагалось Судебный сенат приблизить к населению и
разместить по четырем округам: в Петербурге, Москве, Казани и Киеве.
В июне 1811 г. предложения по реформированию Сената обсуждались Государственным Советом.
Его члены в большинстве своем были против реформы. Их возражения сводились к следующему:
изменение учреждения, веками существовавшего, “произведет печальное впечатление на умы”.
Они находили проект прежде всего не “ко времени”, считали не своевременным вводить в жизнь
новое установление при всеобщем недостатке в образованных людях.
Несмотря на все возражения, проект реформы Сената был одобрен, и Александр 1 утвердил
решение Госсовета.
К сожалению, утвержденному проекту переустройства Сената не суждено было претвориться в
жизнь. На международном горизонте уже собирались грозовые тучи, пахло войной. Кроме того, у
казны не оказалось средств на реформу. Мнение оппозиции предложенной реформы сводилось к
положению: “хорошо, да не время”.
Манифестом от 25 июля 1810 г. было обнародовано “новое разделение государственных дел в
порядке исполнительном” с подробным определением пределов деятельности министерств и
степени их ответственности, установлены их штаты, порядок назначения, увольнения,
производства в чины. Годом позже были определены компетенция министров, их отношения с
законодательной властью (манифест “Общее учреждение министерств” от 25 июня 1811 г.).
Учреждено было 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел,
юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Каждое министерство
получило единообразную структуру. Министерство возглавлял министр, назначенный
императором и фактически ответственный перед ним. Аппарат министерств состоял из
департаментов во главе с директором, а они в свою очередь, делились на отделения,
возглавляемые начальником. Отделения разбивались на столы во главе со столоначальником. Вся
работа министерств строилась на принципе единоначалия. В “Общем наказе” было оговорено, что
министрам принадлежит только власть исполнительная, а Манифест 1811 г. по сути дал
министрам власть в своей отрасли безграничную.
“Введение к Уложению государственных законов” Сперанского предусматривало контроль за
деятельностью министров со стороны Государственной Думы. Она могла бы привлечь любого
министра к ответственности, требовать отчета. Проведенная реформа установила принцип прямой
ответственности министра перед императором. Реакционность такого подхода очевидна, т.к.
министр оказался вне контроля народа и его представительного органа.
Не издавая законов, министры ограничивались лишь применением их. Они получили право
издавать предписания и регламенты в пределах, указанных законом. Но для исполнительной
власти контроль необходим, как независимость - для судебной. Если в суде непременные условия
- неприкосновенность приговора, полная свобода убеждения судьи, то управление, напротив,
подчиняется принципу строгой ответственности.
20 апреля 1812 г. было обнародовано Учреждение Комитета министров. Этим актом он
определялся как высший административный орган. Комитет состоял из 15 членов: 8 министров, 4
председателя департаментов Государственного Совета, Главнокомандующий Петербурга,
начальник Главного штаба и начальник Морского штаба. Председателем Комитета (он же
председатель Государственного Совета) был князь Н.И. Салтыков, но дела, рассматриваемые
Комитетом, докладывались Александру 1 А.А. Аракчеевым. Вместо органа, объединяющего и
направляющего деятельность министров. Комитет министров в своей деятельности или подменял
министров, или занимался делами, не свойственными исполнительной власти. Он мог отменить
решения Сената и одновременно с этим рассмотреть по первой инстанции уголовное дело.
Деятельность этого мало кому понятного органа умаляла авторитет Государственного Совета и
Сената, отнимала у министров время.
Комитет был учреждением совещательным при императоре, самостоятельной власти он не имел.
Все его постановления приводились в исполнение только после утверждения царем. Из этого
общего правила были сделаны лишь незначительные исключения: некоторые постановления
Комитета прямо приводились в исполнение.
В царствование Николая 1 необычайно разрастается Собственная Его Императорского
Величества Канцелярия. Первое отделение этой канцелярии сосредоточило дела, подлежащие
личному рассмотрению государя, а также наблюдение за исполнением высочайших повелений.
Второе отделение занималось кодификацией законов. В 1826 г. возникло печально известное
Третье отделение под руководством шефа корпуса жандармов. Оно руководило полицией,
борьбой с революционерами и раскольниками, управляло тюрьмами, наблюдало за иностранцами,
вело следствие по политическим делам, в его распоряжении была огромная сеть агентов. Третьему
отделению были подчинены Петропавловская и Шлиссельбургская крепости, Алексеевский
равелин - эти политические тюрьмы.
На основании утвержденного царем в 1836 г. Положения о корпусе жандармов по всей территории
России была выстроена структура жандармской службы (7 жандармских округов, губернские
управления, жандармские команды городов).
Четвертое отделение заведовало благотворительными и учебными заведениями, находившимися
под покровительством императрицы Марии Федоровны. Пятое отделение занималось
преобразованием управления казенными крестьянами, а шестое-устройством Закавказского края.
Министерство двора, созданное в 1826 г., управляло удельными землями царской семьи.
В армии процветали муштра и палочная дисциплина. При А.В. Суворове на 500 человек здоровых
был один больной, в начале XIX в. -на 500 человек больных один здоровый. По отчету армии за
1835 г. видно, что из 173892-чел. больных у 130000 человек были расстроены внутренние органы.
Требовалось от солдата, чтобы он шагал в полтора аршина: после всех вытяжек и растяжек солдат
оказывался в госпитале.
Военная повинность, выбирая из семейств лучших людей, приводила в бедность и семейства, и
государство. Несмотря на это, во время Отечественной войны 1812 г.русская армия выполнила
свою историческую миссию, продемонстрировав всему миру самоотверженность и патриотизм
русского солдата.
§4. Местное управление
В первой половине XIX в. местное управление представляло такую картину: во главе губернии
стоит правительственный чиновник - губернатор. Ему подчинены разнообразные службы,
состоящие тоже из чиновников, а также из представителей, главным образом, дворянского
сословия. Чиновничество, “крапивное семя”, царило всюду. Местное общество рассматривалось
как совокупность плательщиков государственных налогов.
Литература того времени показывает нам поистине чудовищные эпопеи произвола,
взяточничества, волокиты. Под гнетом всего этого задыхалась страна и гибла всякая живая мысль,
всякое честное намерение.
Правительственные учреждения, особенно в правление Николая 1, превращались в настоящие
воровские и разбойничьи притоны, куда опасно было появляться беззащитному человеку.
И все-таки в самый разгар бюрократического всевластия под давлением низов начинают возникать
зародыши местного самоуправления. Дворянские и городские общества получают более
упорядоченную организацию. Конечно, все эти зародыши земского самоуправления были слабы,
они были обречены на жалкое и приниженное существование. Но уже само их появление в составе
местных органов было знаменательно.
В 1837 г. была упразднена должность генерал-губернатора. Вместе с тем по Наказу 1837 г.
губернатор сделался единственным высшим начальником губернии. Губернское правление
получает некоторую самостоятельность от губернатора согласно Закона от 1845 г.
В местном управлении начинают выделяться особые ведомства по благоустройству, народному
просвещению, продовольствию. В их деятельности намечаются первые отдаленные очертания
будущих земских учреждений пореформенной России.
В царствование Николая 1 были предприняты попытки оживления и дворянского, и городского
самоуправления.