Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга 4. Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта
Подождите немного. Документ загружается.
воздушным движением другому с тем расчетом, чтобы в любой момент времени воздушное
судно находилось под управлением лишь одного органа управления воздушным движением.
Во втором случае (ПВП), когда воздушное судно должно оставаться вне облаков и летать
в таких условиях видимости, которые позволяют видеть другие воздушные суда и избегать
столкновения с ними, воздушные суда, как правило, не обеспечиваются диспетчерским
обслуживанием. Им предоставляется полетно-информационное обслуживание, включающее в
себя передачу метеорологической информации, сведений об изменении эксплуатационного
состояния аэронавигационных средств и аэродромов, а также любой иной информации,
которая может повлиять на безопасность полетов.
Все воздушные суда, пользующиеся диспетчерским обслуживанием, а также все иные
воздушные суда, о полетах которых известно органам обслуживания воздушным движением,
обеспечиваются аварийным оповещением. Служба аварийного оповещения оповещает
координационные центры поиска и спасания в случаях, когда предполагается или известно, что
воздушное судно находится в аварийном положении, не выходит на связь или своевременно не
прибывает в определенное место, либо когда получена информация о том, что воздушное
судно выполнило или должно выполнить вынужденную посадку. Задача службы аварийного
оповещения состоит в том, чтобы привести в действие все аварийно-спасательные
организации, которые могут оказать соответствующую помощь.
Особым образом регулируется метеорологическое обеспечение международной
аэронавигации (приложение 3 к Чикагской конвенции). Цель метеорологического обслуживания
- содействие безопасному, эффективному и регулярному осуществлению аэронавигации.
Необходимая информация, касающаяся погодных условий, предоставляется органам
обслуживания воздушного движения, летным экипажам, эксплуатантам, органам поисково-
спасательной службы, администрации аэропортов.
По каждому аэродрому составляются метеорологические сводки и прогнозы, содержащие
сведения о погоде, приземном ветре, облачности, которые заблаговременно передаются
другим аэродромам. Для экипажа каждого воздушного судна в пределах одного часа полетного
времени до аэродрома подготавливаются прогнозы для посадки. Прогнозы для взлета
предоставляются эксплуатантам и летным экипажам по их запросам за три часа до времени
вылета. Летные экипажи воздушных судов, находящихся в полете, получают информацию об
изменениях погодных условий по маршруту движения от органов метеорологического
слежения. Вместе с тем экипажи находящихся в полете воздушных судов сообщают наземным
службам об особых явлениях погоды, встречаемых на маршруте, а также ведут регулярные
наблюдения за ветром и температурой воздуха. Результаты этих наблюдений используются
для составления прогнозов погоды, а также доводятся до сведения экипажей воздушных судов,
следующих по данному маршруту.
Таким образом, под аэронавигационным обслуживанием воздушных судов понимается
комплекс услуг, оказываемых эксплуатантам и авиационным предприятиям (в лице летных
экипажей воздушных судов), направленных на обеспечение безопасности и эффективности
полетов воздушных судов.
2. Субъекты правоотношений
по аэронавигационному обслуживанию
Субъектный состав договорных отношений и структура договорных связей по
аэронавигационному обслуживанию воздушных судов в Российской Федерации были
предопределены Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. N 424
"О совершенствовании функционирования и развитии системы организации воздушного
движения в Российской Федерации" <*>. Данным Постановлением было установлено, что
аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства России
осуществляется на основании соглашений, заключаемых от имени государства Министерством
транспорта Российской Федерации (Комиссией по регулированию воздушного движения) с
этими пользователями. При этом аэронавигационное обслуживание было отнесено к
федеральным государственным нуждам, а Министерство транспорта Российской Федерации
(Комиссия по регулированию воздушного движения) определено в качестве государственного
заказчика в области аэронавигационного обслуживания.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 3. Ст. 217.
В соответствии с Постановлением организации, осуществляющие аэронавигационное
обслуживание, как занимающие доминирующее положение в этой области, не вправе
отказываться от заключения государственных контрактов в установленном порядке. Также
было установлено, что средства, получаемые в качестве платы за аэронавигационное
обслуживание, должны направляться на оплату услуг предприятий и организаций
аэронавигационного обслуживания и финансирование развития системы организации
воздушного движения в России. Кроме того, Министерство транспорта Российской Федерации
получило право заключать кредитные соглашения для получения необходимых средств на
развитие системы организации воздушного движения в Российской Федерации с погашением
кредитов за счет средств, получаемых в качестве платы за аэронавигационное обслуживание.
Во время принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г.
N 424 в составе Министерства транспорта Российской Федерации действовали Комиссия по
регулированию воздушного движения (Росаэронавигация) и департамент воздушного
транспорта, как было предусмотрено Положением об этом Министерстве <*>.
--------------------------------
<*> См.: Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденное
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1993 г. N 457 // Собрание
актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. N 21. Ст. 1913.
В последующие годы имело место несколько реорганизаций управления транспортным
комплексом страны, сопровождавшихся переходом функций государственного заказчика в
области аэронавигационного обслуживания. В соответствии с Указом Президента Российской
Федерации от 15 марта 1996 г. N 382 "О совершенствовании системы государственного
управления транспортным комплексом в Российской Федерации" <*> была образована
Федеральная авиационная служба России, в состав которой была передана и
Росаэронавигация <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1065.
<**> См. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 1996 г. N 583
"Вопросы Федеральной авиационной службы" // СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2510.
Вскоре на основании Указа Президента Российской Федерации от 17 августа 1999 г. N
1062 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> Федеральная
авиационная служба России была преобразована в Федеральную службу воздушного
транспорта России (далее - ФСВТ России). И, наконец, Указом Президента Российской
Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"
<**> Федеральная служба воздушного транспорта России упразднена, а ее функции, в том
числе в области аэронавигационного обслуживания воздушного транспорта, вновь переданы
Министерству транспорта Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 34. Ст. 4223.
<**> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.
Правда, возникает вопрос о правопреемстве по обязательствам, которые принимали на
себя соответственно Министерство транспорта Российской Федерации (в лице
Росаэронавигации), Федеральная авиационная служба России и Федеральная служба
воздушного транспорта России, в частности, по государственным контрактам на
аэронавигационное обслуживание и по договорам с пользователями соответствующих услуг в
период своей деятельности до очередной реорганизации. По этому поводу в юридической
литературе высказано мнение о том, что, поскольку за ФСВТ России "закреплялся статус
юридического лица... имевшиеся у ФСВТ России гражданско-правовые обязательства могут
рассматриваться как прекращенные на основании ст. 419 ГК РФ, согласно которой
"обязательство прекращается ликвидацией юридического лица..." Вместе с тем публично-
правовые обязательства ФСВТ России (например, в части исполнения требований Чикагской
конвенции и иных международных договоров России в области воздушных сообщений,
обязательства по государственному заказу и т.п.) подлежат исполнению другим специально
уполномоченным органом в сфере гражданской авиации, как осуществляемые от имени
государства" <*>.
--------------------------------
<*> Евкин В.И., Юрьев С.С. Правовые проблемы аэронавигации (очерк теории и анализ
судебной практики). М.: Союз юристов Москвы, 2002. С. 17.
Приведенные рассуждения относительно прекращения гражданско-правовых
обязательств ФСВТ России на основании ст. 419 ГК и перехода к Министерству транспорта РФ
так называемых публично-правовых обязательств (в том числе обязательств по
государственному заказу) указанной Федеральной службы основаны исключительно на том
обстоятельстве, что ФСВТ России в свое время наделялась статусом юридического лица.
Между тем как юридическое лицо ФСВТ России могла функционировать лишь в
организационно-правовой форме государственного учреждения, обладающего правом
оперативного управления закрепленным за ним имуществом.
Как известно, государственное учреждение как субъект оперативного управления не
вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и
имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК).
Поэтому ФСВТ России, действующая в качестве учреждения, могла заключать от своего имени
лишь те сделки, которые были направлены на организацию деятельности ее аппарата, да и то в
пределах сметного финансирования этих целей. Обязательства, вытекающие из таких сделок,
действительно следует считать прекращенными в связи с ликвидацией соответствующего
юридического лица (государственного учреждения) при том условии, что по этим
обязательствам государство (Российская Федерация) несет субсидиарную ответственность (ст.
120 ГК).
Что же касается иных обязательств, которые приняли на себя Федеральная авиационная
служба России и Федеральная служба воздушного транспорта России в период их
функционирования, то, заключая соответствующие государственные контракты и договоры, они
могли действовать только в качестве федеральных органов исполнительной власти,
обладающих необходимыми полномочиями. Вместе с тем данное обстоятельство нисколько не
влияет на гражданско-правовую природу соответствующих обязательств и не придает им
публично-правового характера.
Как известно, Российская Федерация и иные публичные образования могут участвовать
непосредственно в гражданско-правовых отношениях, и в этом случае они выступают в
гражданском обороте на равных началах с иными субъектами гражданских правоотношений -
гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). При этом от имени Российской
Федерации своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные
неимущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).
Поэтому, конечно же, реорганизация государственных органов или даже их упразднение никак
не могут служить основанием прекращения гражданско-правовых обязательств и, более того,
не влияют на субъектный состав гражданских правоотношений, участником которых является
не соответствующий государственный орган, а Российская Федерация. Поэтому
рассматриваемая проблема не имеет отношения к вопросам, связанным с правопреемством по
обязательствам или с основаниями их прекращения. Речь идет, скорее, о переходе
компетенции от одного государственного органа (реорганизованного или упраздненного) к
другому, в рамках которой соответствующий государственный орган получает полномочия
представлять Российскую Федерацию в соответствующих правоотношениях.
Итак, в настоящее время именно Министерство транспорта Российской Федерации
является тем федеральным органом исполнительной власти, который уполномочен проводить
государственную политику в области гражданской авиации, выступать государственным
заказчиком в сфере аэронавигационного обслуживания и представлять Российскую Федерацию
в иных гражданско-правовых отношениях в рамках своей компетенции.
Помимо Министерства транспорта Российской Федерации непосредственными
участниками правоотношений по обеспечению аэронавигационного обслуживания являются
Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации,
действующая в организационно-правовой форме федерального унитарного предприятия, а
также сеть специализированных государственных унитарных предприятий по использованию
воздушного пространства и управлению воздушным движением, которые были образованы в
качестве дочерних предприятий Государственной корпорации по организации воздушного
движения в Российской Федерации.
Как отмечают В.И. Евкин и С.С. Юрьев, существенной особенностью государственных
унитарных предприятий, предоставляющих услуги по аэронавигационному обслуживанию,
является то, что они "функционируют на основании государственного контракта, заключение и
исполнение которого есть обязанность, а не право этих предприятий. Деятельность этих
предприятий осуществляется в непрерывном режиме (независимо от наличия или отсутствия
воздушных судов в границах их зоны (района) ответственности) и регламентируется
нормативными правовыми актами специально уполномоченного органа в области гражданской
авиации". "Таким образом, - заключают авторы, - государственные предприятия по
аэронавигационному обслуживанию, являясь юридическими лицами, созданными в качестве
коммерческой организации, обладают специальной правоспособностью и фактически не
осуществляют предпринимательской деятельности" <*>.
--------------------------------
<*> Евкин В.И., Юрьев С.С. Указ. соч. С. 22 - 23.
С последним утверждением (о том, что указанные государственные предприятия не
занимаются предпринимательской деятельностью, поскольку они работают исключительно на
основе государственного заказа) трудно согласиться. В аналогичном положении находятся
многие федеральные унитарные (в том числе казенные) предприятия, например, выполняющие
оборонные заказы, либо субъекты естественных монополий, выполняющие государственные
заказы на экспортные поставки в соответствии с международными договорами Российской
Федерации. Однако при этом их деятельность не утрачивает предпринимательский характер, а
соответствующие организации действуют в качестве коммерческих организаций. В этих случаях
существенная особенность проявляет себя лишь в специфике предпринимательской
деятельности, осуществляемой на основе государственного контракта по выполнению
государственного заказа, а также в том, что государственные унитарные предприятия,
оставаясь коммерческими организациями, обладают не общей, а целевой правоспособностью
(ст. 49 ГК).
Определенные сомнения вызывает и другой вывод названных авторов относительно
специфики государственных унитарных предприятий, осуществляющих аэронавигационное
обслуживание. Они пишут: "При этом если в качестве структурных единиц эти предприятия в
организационно-правовом аспекте входят в состав ФУП "Госкорпорация по ОрВД", то в
организационно-технологическом - в состав единой военно-гражданской системы организации
воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД) и являются ее оперативными
органами. Деятельность ЕС ОрВД не подлежит ограничению или прекращению. Имущество ЕС
ОрВД, согласно Воздушному кодексу Российской Федерации, может находиться только в
федеральной собственности" <*>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 23.
Государственные унитарные предприятия (даже будучи дочерними) ни при каких условиях
не могут являться структурными единицами другого государственного унитарного предприятия
(в том числе материнского). Напомним, что ранее (в советский период) понятием "структурные
единицы" обозначались обособленные подразделения производственных объединений,
которые в этом смысле противопоставлялись, с одной стороны, самостоятельным
предприятиям, обладающим правами юридического лица, с другой стороны - иным структурным
подразделениям, не наделенным в отличие от структурных единиц отдельными правомочиями,
присущими юридическим лицам. Отношения дочерних унитарных предприятий с материнским
государственным предприятием находятся совершенно в иной плоскости и предопределяются
тем обстоятельством, что последнее является их учредителем, имеющим полномочия на
утверждение уставов дочерних унитарных предприятий.
Кроме того, вряд ли возможно рассматривать государственные унитарные предприятия,
оказывающие услуги в области аэронавигационного обслуживания, в качестве оперативных
органов единой военно-гражданской системы организации воздушного движения Российской
Федерации.
В соответствии со ст. 14 ВК организация использования воздушного пространства
предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения,
а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация
использования воздушного пространства включает в себя: установление структуры воздушного
пространства; планирование и координирование использования воздушного пространства;
обеспечение разрешительного порядка использования воздушного пространства; организацию
воздушного движения (обслуживание (управление) воздушного движения, организация потоков
воздушного движения); организацию воздушного пространства в целях обеспечения
обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного
движения; контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного
пространства. Организация использования воздушного пространства осуществляется органами
единой системы организации воздушного движения, а также органами пользователей
воздушного пространства и органами обслуживания воздушного движения (управления
полетами) в установленных для них зонах и районах в порядке, определенном Правительством
Российской Федерации.
Согласно Федеральным правилам использования воздушного пространства Российской
Федерации (п. 67), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22
сентября 1999 г. N 1084 <*>, обслуживание (управление) воздушного движения осуществляется
центрами единой системы организации воздушного движения и органами пользователей
воздушного пространства в процессе выполнения суточного плана использования воздушного
пространства и включает в себя полетно-информационное обслуживание, консультативное
обслуживание, диспетчерское обслуживание воздушного движения, а также аварийное
оповещение.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 40. Ст. 4861.
Как усматривается из текста приведенных правовых норм, единая система организации
воздушного движения представляет собой вовсе не объединение органов и организаций по
субъектному признаку, а комплекс взаимосвязанных направлений деятельности,
обеспечивающих безопасное и эффективное воздушное движение. В связи с этим можно
говорить о том, что и деятельность специализированных государственных унитарных
предприятий по оказанию услуг в области аэронавигационного обслуживания представляет
собой необходимый элемент единой системы организации воздушного движения и в этом
смысле названные предприятия играют роль центров этой системы, но не о том, что указанные
государственные предприятия являются ее оперативными органами.
3. Структура договорных связей
по аэронавигационному обслуживанию
На практике роль государственного заказчика, который доводит государственный заказ в
области аэронавигационного обслуживания до специализированных государственных
унитарных предприятий по использованию воздушного пространства и организации воздушного
движения и заключает с ними государственные контракты на выполнение соответствующими
государственными предприятиями государственного заказа по аэронавигационному
обслуживанию пользователей воздушного пространства России, выполняет не Министерство
транспорта Российской Федерации, а Государственная корпорация по организации воздушного
движения в Российской Федерации. При этом последняя выполняет функции государственного
заказчика на основе договора об организации аэронавигационного обслуживания воздушного
пространства, заключаемого с Министерством транспорта Российской Федерации, по которому
действия Государственной корпорации, направленные на размещение государственного заказа
и заключение государственных контрактов со специализированными государственными
унитарными предприятиями, рассматриваются как возмездное оказание услуг Министерству
транспорта Российской Федерации.
Отношения, складывающиеся между Министерством транспорта Российской Федерации и
Государственной корпорацией по организации воздушного движения в Российской Федерации,
весьма напоминают обязательства по агентскому договору. Как известно, по агентскому
договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой
стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала
либо от имени и за счет принципала. По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от
своего имени и за счет принципала, приобретает права и становится обязанным агент, хотя бы
принципал и был назван в сделке или вступил с третьим лицом в непосредственное отношение
по исполнению сделки. По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от имени и за счет
принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала (п. 1 ст. 1005 ГК).
Квалификация правоотношений между указанным Министерством и Государственной
корпорацией в качестве агентского договора позволила бы обеспечить их довольно полное
правовое регулирование. Во-первых, в этом случае появилась бы возможность применять к
рассматриваемым правоотношениям правила о договоре поручения (гл. 49 ГК) или о договоре
комиссии (гл. 51 ГК) в зависимости от того, действует агент (Государственная корпорация) по
условиям договора от имени принципала (Министерства) или от своего имени (ст. 1011 ГК). И,
во-вторых, сохранялась бы возможность принятия специального законодательства,
направленного на регулирование соответствующих правоотношений с учетом их специфики,
поскольку ГК (п. 4 ст. 1005) содержит положение о том, что законом могут быть предусмотрены
особенности отдельных видов агентского договора.
Однако в любом случае реальным государственным заказчиком по государственному
контракту на выполнение услуг по аэронавигационному обслуживанию (в том числе и при его
заключении Государственной корпорацией) остается Министерство транспорта Российской
Федерации, которое, конечно же, может и само непосредственно довести государственный
заказ до соответствующих государственных предприятий, специализирующихся на
аэронавигационном обслуживании воздушного движения, и подписать с ними государственный
контракт на его выполнение.
Весьма интересно правовое положение государственных предприятий, занимающихся
непосредственным оказанием услуг в области аэронавигационного обслуживания, - адресатов
государственного заказа. С одной стороны, они являются исполнителями государственного
заказа по аэронавигационному обслуживанию воздушного движения, с другой стороны, их
услуги фактически предоставляются не государственному заказчику, а эксплуатантам
воздушных судов, авиационным предприятиям (в лице их летных экипажей) и иным
пользователям воздушного пространства.
Действуя в первом своем качестве, указанные государственные предприятия
подписывают государственный контракт на выполнение государственного заказа, по которому
принимают на себя обязательства по оказанию услуг в области аэронавигационного
обслуживания пользователям воздушного пространства. Однако указанные обязательства
принимаются не в отношении получателей этих услуг, а в отношении государственного
заказчика по государственному контракту, который и выступает в роли кредитора по
соответствующим обязательствам.
В ходе и в порядке исполнения обязательств, вытекающих из государственного контракта,
государственные предприятия оказывают соответствующие услуги эксплуатантам воздушных
судов и иным пользователям, с которыми у них отсутствуют какие-либо правоотношения, и,
следовательно, эти отношения с получателями услуг носят фактический характер.
В юридической литературе эту непростую правовую ситуацию иногда пытаются объяснить
как публично-правовым характером обязательств государства по аэронавигационному
обслуживанию полетов в воздушном пространстве России, так и тем, что государственный
контракт на выполнение государственного заказа в области аэронавигационного обслуживания
является договором в пользу третьих лиц - получателей соответствующих услуг. Например,
В.И. Евкин и С.С. Юрьев со ссылкой на п. 3 ст. 308 ГК подчеркивают, что закон не ограничивает
субъекта получения таких услуг. Они указывают: "Предмет контракта - аэронавигационное
обслуживание воздушных судов пользователей воздушного пространства, то есть услуги для
третьих лиц, которые в силу... международных норм имеют право пользования
государственными аэронавигационными средствами и получения надлежащего
аэронавигационного обслуживания на всех этапах полета их воздушных судов. Таким образом,
именно посредством государственного заказа на аэронавигационное обслуживание происходит
реализация публично-правовых обязанностей государства, вытекающих из международных
обязательств Российской Федерации в сфере аэронавигации" <*>.
--------------------------------
<*> Евкин В.И., Юрьев С.С. Указ. соч. С. 26 - 27.
Представляется, что сложившаяся ситуация может быть объяснена с гражданско-
правовых позиций следующим образом. Российская Федерация, приняв на себя по
международным договорам обязательства представлять на единообразных условиях
пользователям воздушного пространства России услуги в области аэронавигационного
обслуживания (например, ст. 15 Чикагской конвенции), размещая через свои уполномоченные
органы государственный заказ и заключая государственные контракты на его выполнение с
конкретными исполнителями - специализированными государственными предприятиями, тем
самым возлагает на них исполнение своих обязательств, вытекающих из международных
договоров (п. 1 ст. 313 ГК). Кроме того, заключая государственный контракт с конкретным
исполнителем - государственным предприятием на выполнение государственного заказа по
оказанию услуг в области аэронавигационного обслуживания и являясь заказчиком этих услуг,
государство устанавливает определенный порядок исполнения обязательств, вытекающих из
государственного контракта, согласно которому исполнение указанных обязательств
предоставляется не кредитору - государственному заказчику, а третьим лицам - пользователям
воздушного пространства Российской Федерации. Иными словами, в данном случае со стороны
кредитора - государственного заказчика имеет место переадресование исполнения, что, однако
же, не изменяет субъектный состав соответствующих обязательств.
Последнее обстоятельство имеет важное значение, поскольку оно исключает
возможность квалификации государственного контракта на выполнение государственного
заказа в области аэронавигационного обслуживания в качестве договора в пользу третьего,
вернее, третьих лиц - получателей соответствующих услуг. Согласно ст. 430 ГК договором в
пользу третьего лица признается договор, в котором стороны установили, что должник обязан
произвести исполнение не кредитору, а указанному или не указанному в договоре третьему
лицу, имеющему право требовать от должника исполнения обязательства в свою пользу.
Причем, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором, с
момента выражения третьим лицом должнику намерения воспользоваться своим правом по
договору стороны не могут расторгать или изменять заключенный ими договор без согласия
третьего лица. А в случае, когда третье лицо отказалось от права, предоставленного ему по
договору, кредитор может воспользоваться этим правом. Как видим, эта договорная
конструкция (договор в пользу третьего лица) непригодна для применения к государственному
контракту на выполнение государственного заказа в области аэронавигационного
обслуживания.
Выходит, что специализированные государственные предприятия, занимающиеся
организацией воздушного движения и его аэронавигационным обслуживанием, оказывая
фактические услуги эксплуатантам воздушных судов и авиационным предприятиям (в лице
летных экипажей), тем самым обеспечивают возложенное на них посредством заключения
государственного контракта исполнение обязательств Российской Федерации перед
пользователями воздушного пространства России.
Именно такой подход был воспринят судебно-арбитражной практикой и в полной мере
проявил себя, в частности, при разрешении налоговых споров. Данное обстоятельство
подчеркивается В.И. Евкиным и С.С. Юрьевым, которые формулируют обобщенный вывод
судебно-арбитражной практики следующим образом: "Государственные предприятия по
аэронавигационному обслуживанию не вправе напрямую заключать договоры с иностранными
пользователями воздушного пространства; эти предприятия выполняют государственный заказ,
а не гражданско-правовой договор с иностранными пользователями воздушного пространства"
<*>. В подтверждение этого вывода названные авторы приводят целый ряд примеров из
практики различных арбитражных судов, признававших недействительными акты налоговых
органов, полагавших, что услуги, оказанные специализированными государственными
предприятиями по аэронавигационному обслуживанию, в том числе и в отношении иностранных
воздушных судов, подлежат обложению налогом на добавленную стоимость <**>.
--------------------------------
<*> Евкин В.И., Юрьев С.С. Указ. соч. С. 37.
<**> Там же. С. 37 - 39.
4. Содержание и порядок исполнения обязательств
Принимая во внимание, что между специализированными государственными
предприятиями, оказывающими услуги в области аэронавигационного обслуживания, и
получателями этих услуг - пользователями воздушного пространства какие-либо письменные
договоры не заключаются, а соответствующая деятельность специализированных
государственных предприятий представляет собой возложенное на них исполнение
обязательств Российской Федерации, содержание соответствующих обязательств по
аэронавигационному обслуживанию может быть определено исходя из международных
договоров Российской Федерации и внутренних нормативных актов, устанавливающих ставки
аэронавигационных и аэропортовых сборов за обслуживание воздушных судов.
Все услуги, оказываемые пользователям воздушного пространства, могут быть
разделены на несколько групп в зависимости от того, на какой стадии воздушного полета они
предоставляются.
Во-первых, аэронавигационное обслуживание воздушных судов на воздушных трассах
Российской Федерации и маршрутах спрямления воздушных трасс - части воздушного
пространства, ограниченной по высоте и ширине. На этой стадии обеспечивается оказание
таких услуг, как: организация воздушного движения; планирование и координация
использования воздушного пространства; предоставление средств навигации,
радиотехнического обеспечения и связи, каналов связи; аварийное оповещение и координация
полетов при проведении поиска и спасания; передача экипажам оперативной
аэронавигационной информации и изменений в аэронавигационной обстановке, а также
метеорологической информации; обеспечение функционирования органов обслуживания
воздушного движения на запасных аэродромах.
Во-вторых, аэронавигационное обслуживание воздушных судов в районе аэродрома, при
посадке на аэродром (аэроузел), на этапах снижения для посадки, захода на посадку, посадки и
руления до места стоянки и при вылете с аэродрома (аэроузла) на этапах руления с места
стоянки, взлета и набора высоты до выхода на воздушную трассу или маршрут спрямления
воздушной трассы. На этом этапе аэронавигационное обслуживание включает в себя помимо
тех же операций и услуг, которые осуществляются во время обслуживания на воздушных
трассах, следующие услуги, обеспечивающие взлет и посадку воздушного судна:
предоставление взлетно-посадочной полосы, рулежных дорожек, перронов, светотехническое
обеспечение аэродрома; поисково-спасательное обеспечение в районе аэропорта; аварийно-
спасательное и противопожарное обеспечение в районе аэропорта; орнитологическое
обеспечение безопасности полетов в районе аэропорта; формирование и предоставление
экипажам, вылетающим из аэропорта, и органам обслуживания воздушного движения России
аэронавигационной информации и изменений в аэронавигационной обстановке по аэродромам
и воздушным трассам; предоставление места стоянки воздушному судну на аэродроме.
Кроме того, на этой стадии оказываются услуги по обеспечению авиационной
безопасности: осуществление пропускного режима в аэропорту; охрана контролируемой
территории аэропорта; охрана воздушных судов на стоянках и объектов жизнеобеспечения
аэропорта; досмотр членов экипажей воздушных судов; поддержание готовности сил и средств
аэропортов к действиям по пресечению актов незаконного вмешательства; координация
деятельности служб авиационной безопасности иностранных эксплуатантов и российских
организаций гражданской авиации в зоне аэропорта; досмотр грузов и почты; досмотр
пассажиров, ручной клади и багажа (при пассажирских перевозках). При пассажирских
перевозках также оказываются услуги по пользованию аэровокзалом: предоставление
привокзальной площади, помещений и зон аэровокзала (вестибюля, справочно-
информационной зоны, помещений и зон ожидания и.т.), - и по информационному обеспечению
пассажиров.
Применительно к внутренним рейсам воздушных судов при регулировании тарифов
выделяются также услуги по наземному обслуживанию, которые оказываются в зависимости от
вида перевозок, потребностей воздушного судна и других условий. Так, в соответствии с
Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 2 октября 2000 г. N 110 "Об
аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов
эксплуатантов Российской Федерации в аэропортах и воздушном пространстве Российской
Федерации" <*> предусмотрен тариф, взимаемый за услуги, предоставляемые при обработке
прибывающих и убывающих грузов и почты, включая: таможенный и санитарный контроль;
взвешивание и маркировку; сортировку на складе, оформление документации; комплектование
по рейсам, включая комплектацию в контейнеры и поддоны, раскомплектование;
кратковременное хранение в установленные сроки; погрузку-выгрузку на перронные
погрузочно-разгрузочные средства для транспортировки к воздушному судну и обратно;
транспортировку к воздушному судну; контроль загрузки воздушного судна; погрузку-выгрузку в
воздушное судно и обратно.
--------------------------------
<*> Зарегистрирован в Минюсте РФ 20 марта 2001 г. N 2617 //
КонсультантПлюс:ВерсияПроф.
Подробно и детально регулируются различные тарифы за обслуживание пассажиров, в
частности за услуги, предоставляемые при регистрации и посадке на воздушное судно
убывающих пассажиров, встрече и сопровождении прибывающих пассажиров, включая:
регистрацию пассажиров, взвешивание и оформление багажа; пограничный, санитарный и
таможенный контроль пассажиров, багажа и ручной клади; укладку багажа на транспортные
средства; подведение и передачу итогов по рейсу, передачу сведений о номерах багажных
люков самолета для загрузки, составление центровочного графика, выявление наличия
свободных мест; подведение итогов регистрации, предварительное и окончательное
составление сводной загрузочной ведомости, оформление рейсовой документации, передачу
документов экипажу, контроль загрузки воздушного судна; накопление и сопровождение
пассажиров до воздушного судна, проверку количества пассажиров после посадки в воздушное
судно; встречу и сопровождение прибывающих пассажиров до аэровокзала; погрузку, разгрузку
и транспортировку багажа между зданием аэровокзала и воздушным судном и обратно, а также
выдачу багажа.
Предусмотрен тариф, взимаемый за услуги, предоставляемые при обеспечении
воздушного судна бортпитанием, включая: прием и выгрузку с борта воздушного судна
съемного оборудования и бортовой посуды; загрузку на транспортные средства, доставку в
комплекс (цех) бортового питания и выгрузку; утилизацию отходов и санитарную обработку
съемного оборудования и бортовой посуды; погрузку бортпитания на транспортные средства в
комплексе (цехе) бортпитания; доставку бортпитания к воздушному судну; передачу и погрузку
бортпитания на борт воздушного судна.
Наземное обслуживание воздушного судна включает в себя также следующие услуги:
предоставление экипажу автоматизированного предварительного навигационного расчета по
маршруту полета с учетом прогнозируемого ветра; составление флайт-плана по маршруту
полета; предполетный медицинский осмотр членов экипажа; предоставление персонала и
транспортных средств для доставки экипажа к воздушному судну; предоставление комплекса
услуг по обеспечению воздушного судна АвиаГСМ; техническое обслуживание воздушного
судна по формам регламента; обеспечение приемки и выпуска воздушного судна (подготовку
места стоянки и приемку воздушного судна на место стоянки; установку стояночных колодок
под колеса шасси, заземление воздушного судна, контроль за запуском двигателей и т.п.);
внутреннюю уборку воздушного судна; заправку питьевой водой; обеспечение очистки
воздушного судна от снега и льда; заправку авиадвигателей маслом; предоставление
специальных технических и транспортных средств и др.
Обязательства по аэронавигационному обслуживанию носят двусторонний характер.
Основная обязанность получателя соответствующих услуг - пользователя воздушного
пространства состоит в своевременной и полной оплате. Тарифы за услуги в области
аэронавигационного обслуживания относятся к числу регулируемых государством. Данное
обстоятельство предопределено положениями, содержащимися в ст. 15 Чикагской конвенции, в
соответствии с которой государства - участники Конвенции приняли на себя обязательство
обеспечить взимание сборов за аэронавигационное обслуживание воздушных судов других
государств в том же размере, который устанавливается для национальных воздушных судов.
Кроме того, специализированные предприятия и организации, оказывающие услуги в области
аэронавигационного обслуживания, по роду своей деятельности и своему положению относятся
к субъектам естественных монополий, что также предопределяет необходимость
государственного регулирования тарифов, взимаемых за оказываемые ими услуги.
Порядок установления и введения в действие сборов за аэронавигационное и
аэропортовое обслуживание международных полетов также определен положениями Чикагской
конвенции, согласно которым информация о всех сборах публикуется и сообщается ИКАО, при
этом по заявлению заинтересованного государства сборы, взимаемые за пользование
аэропортами и другими средствами, подлежат рассмотрению Советом ИКАО, который
представляет по ним доклад и дает рекомендации для рассмотрения заинтересованным
государством или государствами. Никакое государство не взимает каких-либо пошлин, налогов
или других сборов лишь за право транзита через его территорию, или влета на его территорию,
или вылета с его территории любого воздушного судна другого государства - участника
Конвенции или находящихся на нем лиц либо имущества.
В соответствии с положениями Чикагской конвенции Федеральной службой воздушного
транспорта России был принят Приказ от 15 мая 2000 г. N 125 "Об аэронавигационных и
аэропортовых сборах за обслуживание воздушных судов иностранных эксплуатантов в
воздушном пространстве и аэропортах Российской Федерации" <*>. Данным Приказом
установлен перечень аэронавигационных и аэропортовых сборов за обслуживание воздушных
судов иностранных эксплуатантов в воздушном пространстве и аэропортах Российской
Федерации и определен порядок их взимания.
--------------------------------
<*> Зарегистрирован в Минюсте РФ 20 июля 2000 г. N 2317; действует в редакции
Приказа Министерства транспорта РФ от 18 мая 2002 г. N 69 // КонсультантПлюс:ВерсияПроф.
Ставки сбора за аэронавигационное обслуживание воздушных судов иностранных
эксплуатантов на трассах, осуществляемое организациями гражданской авиации, имеющими
полномочия осуществлять деятельность по обслуживанию воздушного движения,
устанавливаются едиными для полетов на воздушных трассах Российской Федерации по
шкале, дифференцированной по максимальной взлетной массе воздушных судов. Указанные
ставки разрабатываются и утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации.
Ставки сбора за аэронавигационное обслуживание воздушных судов иностранных
эксплуатантов в районе аэродрома, осуществляемое организациями гражданской авиации,
имеющими соответствующие полномочия, устанавливаются для каждого аэропорта, открытого
для международных полетов, отдельно. Эти ставки разрабатываются указанными
организациями гражданской авиации и утверждаются Министерством транспорта Российской
Федерации.
Ставки аэропортовых сборов за обслуживание воздушных судов иностранных
эксплуатантов, осуществляемое организациями гражданской авиации, обладающими
соответствующими сертификатами соответствия и лицензиями на выполнение работ (услуг),
также устанавливаются отдельно для каждого аэропорта. Указанные ставки разрабатываются
соответствующими организациями гражданской авиации, согласовываются в Министерстве
транспорта Российской Федерации и утверждаются компетентным органом в сфере
регулирования естественных монополий на транспорте.
Взимание аэронавигационных и аэропортовых сборов за обслуживание воздушных судов
иностранных эксплуатантов производится по ставкам, опубликованным в Сборнике
аэронавигационной информации (AIP). При обслуживании воздушных судов иностранных
эксплуатантов в аэропортах, ставки сборов которых не опубликованы в названном Сборнике,
подлежат взиманию соответствующие сборы по ставкам, установленным для обслуживания
российских эксплуатантов воздушных судов.
Перечень аэронавигационных и аэропортовых сборов и тарифов за обслуживание
воздушных судов эксплуатантов России и порядок их применения определены Приказом
Министерства транспорта Российской Федерации от 2 октября 2000 г. N 110.
Согласно данному Приказу ставки сбора за аэронавигационное обслуживание на
воздушных трассах устанавливаются едиными для полетов воздушных судов на воздушных
трассах Российской Федерации по шкале, дифференцированной по максимальной взлетной
массе воздушных судов. Ставки сборов за аэронавигационное обслуживание на местных
воздушных линиях и в районах авиаработ устанавливаются в каждом районе обслуживания
воздушного движения или зоне ответственности, определенной для соответствующей
организации гражданской авиации, отдельно. Таким же образом (отдельно) устанавливаются
ставки сборов за аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома, а также ставки
аэропортовых сборов применительно к каждому аэропорту. Тарифы за наземное обслуживание
устанавливаются для каждой организации гражданской авиации, предоставляющей услуги по
наземному обслуживанию в аэропортах Российской Федерации.
Ставки аэронавигационных сборов за обслуживание воздушных судов на воздушных
трассах утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации, а ставки
аэропортовых сборов и тарифы за наземное обслуживание утверждаются компетентным
органом в сфере регулирования естественных монополий на транспорте.
При посадке воздушных судов по метеоусловиям на запасной аэродром сборы за
аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома и за взлет-посадку взимаются в размере
25% от действующего тарифа.
В случае, если полет воздушного судна выполняется как по воздушным трассам, так и по
местным воздушным линиям или в районах авиационных работ, по каждой части полета
применяется соответствующий аэронавигационный сбор.
Сбор за аэронавигационное обслуживание на воздушных трассах взимается по ставкам в
размере, действующем на дату вылета воздушного судна из аэропорта или начала полета
воздушного судна в районе обслуживания воздушного движения России. Сбор за
аэронавигационное обслуживание в районе аэродрома и аэропортовые сборы взимаются по
ставкам в размере, действующем на дату вылета воздушного судна из аэропорта. Тарифы за
наземное обслуживание взимаются в размере, действующем на дату выполнения
соответствующих работ или услуг.
Интересным представляется вопрос о правовой природе сбора за аэронавигационное
обслуживание, в особенности если речь идет об обслуживании воздушных судов иностранных
государств, когда получателем денежных средств во всех случаях является Российская
Федерация в лице Министерства транспорта Российской Федерации и Государственной
корпорации по организации воздушного движения в Российской Федерации.
Дело в том, что понятие "сбор" находит широкое применение и в налоговом
законодательстве, где под сбором понимается обязательный взнос, уплата которого является
одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами
местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами
юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу