Бондарь В.Н. Общество против коррупции

Подождите немного. Документ загружается.

Âàäèì Áîíäàðü

Îáùåñòâî

ïðîòèâ êîððóïöèè

Ìóíèöèïàëüíûå ïðîãðàììû

ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè

Ìîñêîâñêàÿ øêîëà

ïîëèòè÷åñêèõ èññëåäîâàíèé

2008

ïîëèòè÷åñêèõ èññëåäîâàíèé, 2008

ISBN 978-5-93895-105-1

ÁÁÊ 66.3(2Ðîñ)3

Á 81

Äèçàéí îáëîæêè Àííû Õîõëîâîé

Êíèãà èçäàíà ïðè ïîääåðæêå Øâåäñêîãî àãåíòñòâà ïî ìåæäóíàðîäíîìó

ñîòðóäíè÷åñòâó äëÿ ðàçâèòèÿ, Èíñòèòóòà «Îòêðûòîå îáùåñòâî»

è ãðóïïû êîìïàíèé «Ðîëüô»

Áîíäàðü Â.

Îáùåñòâî ïðîòèâ êîððóïöèè. Ìóíèöèïàëüíûå ïðîãðàì-

ìû ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè. — Ì.: Ìîñêîâñêàÿ øêî-

ëà ïîëèòè÷åñêèõ èññëåäîâàíèé. — 2008. — 248 ñ.

Â ðîññèéñêîé äåéñòâèòåëüíîñòè, îòðàæåííîé â òîì ÷èñëå â

ñóäåáíîé ñòàòèñòèêå, êîððóïöèÿ ñîïðîâîæäàåò íàñ âñþäó — îò ðîä-

äîìà äî êëàäáèùà. Äîëæíî ëè îáùåñòâî ñâûêíóòüñÿ ñ êîððóïöèåé

êàê ñ íåèçáåæíûì çëîì? Ìîæåò ëè îáùåñòâåííàÿ ñèñòåìà ôóíê-

öèîíèðîâàòü áåç âçÿòîê è ïîäíîøåíèé êàê ïëàòû çà ýôôåêòè-

âíîñòü ÷èíîâíè÷üåãî àïïàðàòà? Ê ÷åìó ïðèâåäåò áåçäåéñòâèå â îò-

íîøåíèè ïðîãðåññèðóþùåé êîððóïöèè? Ìîæíî ëè îùóòèìî ñíè-

çèòü åå óðîâåíü è êàêèå ìåðû äëÿ ýòîãî íóæíû? Ïðèçíàííûé

ñïåöèàëèñò â âîïðîñàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Âàäèì Áîíäàðü

ñòðîèò ñâîé àíàëèç ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ, ïðàâîâûõ è íðàâñò-

âåííûõ ïðîáëåì êîððóïöèè, îñíîâûâàÿñü íà îáøèðíîì ìàòåðè-

àëå ñóäåáíîé ïðàêòèêè, íà ïðèìåðàõ ðîññèéñêîãî è çàðóáåæíîãî

îïûòà ñîçäàíèÿ è ðåàëèçàöèè àíòèêîððóïöèîííûõ ïðîãðàìì, à

òàêæå íà ñîáñòâåííûõ ñîöèîëîãè÷åñêèõ èññëåäîâàíèÿõ, âû-

ïîëíåííûõ â 2007–2008 ãîäàõ. Êíèãà ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé âàæíûé

èíôîðìàöèîííûé è ìåòîäîëîãè÷åñêèé ðåñóðñ îñîáåííî äëÿ òåõ

ýíòóçèàñòîâ, êîòîðûå âîçüìóòñÿ çà ðåàëèçàöèþ ïðîãðàììû ïðîòè-

âîäåéñòâèÿ êîððóïöèè íà ìåñòíîì óðîâíå.

ÁÁÊ 66.3(2Ðîñ)3

Á 81

Îãëàâëåíèå

Ïðåäèñëîâèå Ñ.Ï. Êóøíèðåíêî . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Ââåäåíèå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

1. Âðåìÿ íàñòàëî . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2. Ìîðàëü ìîë÷èò . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

3. Êîððóïöèÿ êàê àíòèñèñòåìà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

4. Ñ ñèñòåìíûì ÿâëåíèåì íóæíî áîðîòüñÿ ñèñòåìíî . . . . . . . . . 34

4.1. Ïðîòèâîäåéñòâèå êîððóïöèè â ðàìêàõ îáùèõ ïðîãðàìì

ïî áîðüáå ñ ïðåñòóïíîñòüþ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

4.2. Ïðîòèâîäåéñòâèå êîððóïöèè â ðàìêàõ àäìèíèñòðàòèâíîé

ðåôîðìû . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

4.3. Êîìïëåêñíîå ïðîòèâîäåéñòâèå êîððóïöèè . . . . . . . . . . . 44

5. Ìåñòíîå ñîîáùåñòâî ïðîòèâ êîððóïöèè . . . . . . . . . . . . . . . . 54

6. Ýòàïû è ïðèíöèïû ðàçðàáîòêè ïðîãðàììû . . . . . . . . . . . . . . 60

7. Äèàãíîñòèêà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

7.1. Ìåòîäû äèàãíîñòèêè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

7.2. Êëàññèôèêàöèÿ êîððóïöèîííûõ ïðîÿâëåíèé . . . . . . . . . 65

8. Âûÿâëåíèå êîððóïöèîííûõ çîí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

8.1. Ñïåöèôèêà êîððóïöèîííûõ ïðåñòóïëåíèé â ðàçëè÷íûõ

ñôåðàõ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

9. Íàïðàâëåíèÿ ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè . . . . . . . . . . . . . . 105

10. Õèðóðãèÿ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

10.1. Öåëè ñèëîâûõ ìåòîäîâ ïðîòèâîäåéñòâèÿ . . . . . . . . . . . 108

10.2. Îãðàíè÷åíèÿ ìåòîäà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

10.3. Íà ñòðàõ è íà ñîâåñòü . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

10.4. Ïðèîðèòåòû ñèëîâîãî ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè . . . 124

10.5. Èíôîðìàöèîííàÿ êàìïàíèÿ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

10.6. Ñèñòåìà âçàèìîäåéñòâèÿ ãðàæäàí

ñ ïðàâîîõðàíèòåëüíûìè îðãàíàìè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

10.7. Ïðÿìûå ëèíèè è òåëåôîíû äîâåðèÿ . . . . . . . . . . . . . . 140

11. Òåðàïèÿ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

11.1. Îñîáåííîñòè áþðîêðàòè÷åñêîé ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ . . 147

11.2. Ðåãëàìåíòàöèÿ äåéñòâèé ÷èíîâíèêîâ . . . . . . . . . . . . . . 149

11.3. Òåíäåðû è êîíêóðñû . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

11.4. Îãðàíè÷åíèå êîíòàêòîâ ÷èíîâíèêîâ ñ ãðàæäàíàìè . . . 162

11.5. Ñèñòåìû êîíòðîëÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ áþðîêðàòèè . . . . 168

11.6. Îáåñïå÷åíèå ïðîçðà÷íîñòè äåÿòåëüíîñòè

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

11.7. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå ìîðàëüíîãî êëèìàòà

ìóíèöèïàëüíîé ñëóæáû . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

11.8. Àíòèêîððóïöèîííàÿ ýêñïåðòèçà íîðìàòèâíûõ àêòîâ . . 193

11.9. Ìóíèöèïàëüíàÿ êàäðîâàÿ ïîëèòèêà . . . . . . . . . . . . . . . 198

11.10. Îãðàíè÷åíèÿ ìåòîäà. ×åñòíîñòü è ýôôåêòèâíîñòü —

ïîèñê áàëàíñà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

12. Èììóíèòåò . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213

12.1. Ñîçäàâàòü îáðàòíûå ñâÿçè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213

12.2. Âîññòàíîâèòü íîðìû ìîðàëè . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

12.3. Óìåíüøåíèå ñôåðû âëèÿíèÿ ÷èíîâíèêîâ . . . . . . . . . . 239

13. Ìåõàíèçì ðåàëèçàöèè è êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì

ïðîãðàììû ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè . . . . . . . . . . . . . . . 243

14. Ìàñøòàá çàäà÷ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

15. Áóäóùåå ðîæäàåòñÿ ñåãîäíÿ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Ïðåäèñëîâèå

Ïðîòèâîäåéñòâèå êîððóïöèè — îäíà èç ñàìûõ ïîïóëÿð-

íûõ òåì, îáñóæäàåìûõ ñåãîäíÿ íà ðàçëè÷íûõ óðîâíÿõ: â

âûñøèõ ãîñóäàðñòâåííûõ ñôåðàõ, ìåæäó ãëàâàìè ãîñóäàðñòâ

è ïðàâèòåëüñòâ, âî âñåõ íàöèîíàëüíûõ âåäîìñòâàõ, â ñðåä-

ñòâàõ ìàññîâîé èíôîðìàöèè, â ÷àñòíûõ ðàçãîâîðàõ. Íîâûé

âñïëåñê èíòåðåñà îáúÿñíÿåòñÿ òåìè ïåðåìåíàìè, êîòîðûå

ïðîèçîøëè â ïîñëåäíèå ãîäû è çàñòàâèëè âñåðüåç îáðàòèòü-

ñÿ ê âå÷íîé òåìå. Òîë÷êîì ÿâèëàñü ðàòèôèêàöèÿ Ðîññèåé

ðÿäà ìåæäóíàðîäíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ: Ïàëåðìñêîé êîíâåí-

öèè ÎÎÍ ïðîòèâ òðàíñíàöèîíàëüíîé îðãàíèçîâàííîé ïðå-

ñòóïíîñòè (2000 ã.)*, Êîíâåíöèè ÎÎÍ ïðîòèâ êîððóïöèè

(2003 ã.)**, Êîíâåíöèè Ñîâåòà Åâðîïû îá óãîëîâíîé îòâåòñò-

âåííîñòè çà êîððóïöèþ (ETS ¹ 173, 1999 ã.)***. Ñòàëî î÷å-

âèäíûì ïðîÿâëåíèå ïîëèòè÷åñêîé âîëè ñäåëàòü ðåàëüíûå

øàãè ïî îáóçäàíèþ ýòîãî ÿâëåíèÿ, îáñóæäàÿ è îñóæäàÿ êî-

òîðîå êàæäûé èìååò â âèäó ñîáñòâåííîå ïðåäñòàâëåíèå.

Áîëüøèì äîñòèæåíèåì áóäåò ÿâëÿòüñÿ óæå ñàìî îïðåäåëå-

íèå ïîíÿòèÿ êîððóïöèè, êîòîðîãî äî ñèõ ïîð íåò â ðîññèé-

ñêîì çàêîíîäàòåëüñòâå, õîòÿ ïîïûòêè òàêèå äåëàëèñü óæå

íåîäíîêðàòíî, â ÷àñòíîñòè ïðè ðàçðàáîòêå ìîäåëüíîãî óãî-

ëîâíîãî êîäåêñà ñòðàí ÑÍÃ è ìîäåëüíîãî çàêîíà îá îòâåò-

– 5 –

* Ðàòèôèöèðîâàíà ñ çàÿâëåíèÿìè Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì îò 26.04.2004 ã.

¹ 26-ÔÇ, âñòóïèëà â ñèëó äëÿ Ðîññèè 25.06.2004 ã. Èìåííî ýòèì ìåæ-

äóíàðîäíûì ïðàâîâûì àêòîì âïåðâûå êîððóïöèÿ îòíåñåíà ê ðàçðÿäó

òðàíñíàöèîíàëüíûõ îðãàíèçîâàííûõ ïðåñòóïëåíèé (ñò. 8 Êîíâåíöèè).

** Ðàòèôèöèðîâàíà Ðîññèåé ñ çàÿâëåíèÿìè Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì îò

8.03.2006 ã. ¹ 40-ÔÇ.

*** Ðàòèôèöèðîâàíà Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì îò 25.07.2006 ã. ¹ 125-ÔÇ,

âñòóïèëà â ñèëó äëÿ Ðîññèè 01.02.2007 ã.

ñòâåííîñòè çà êîððóïöèþ, â ïðîåêòå Çàêîíà ÐÔ “Î áîðüáå

ñ êîððóïöèåé”.

Ïîä êîððóïöèåé ïðåäëàãàëîñü ïîíèìàòü îáùåñòâåííî

îïàñíîå ÿâëåíèå, âûðàæàþùååñÿ â èñïîëüçîâàíèè ëèöàìè,

óïîëíîìî÷åííûìè íà âûïîëíåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ôóíêöèé,

ñâîåãî îôèöèàëüíîãî ïîëîæåíèÿ è ñâÿçàííûõ ñ íèì âîçìîæ-

íîñòåé äëÿ ïðîòèâîïðàâíîãî ïîëó÷åíèÿ ìàòåðèàëüíûõ è ëþ-

áûõ èíûõ áëàã è ïðåèìóùåñòâ â ëè÷íûõ è ãðóïïîâûõ èíòåðå-

ñàõ. Ïðè ýòîì â ñòîðîíå îñòàâàëîñü îñîçíàíèå êîððóïöèè êàê

ÿâëåíèÿ íå òîëüêî ïðåñòóïíîãî, íî ñîöèàëüíî-ïðàâîâîãî.

Ïîïûòêè îñìûñëèòü è îïðåäåëèòü ïîíÿòèå êîððóïöèè íå

ïðåêðàùàþòñÿ, î ÷åì ñâèäåòåëüñòâóþò ìíîãî÷èñëåííûå íàó÷-

íûå ðàçðàáîòêè, ïóáëèêàöèè, êîíôåðåíöèè, ñåìèíàðû, â òîì

÷èñëå è ìåæäóíàðîäíûå, ïðîâîäèìûå íà ñàìûõ ðàçíûõ óðîâ-

íÿõ: ïðàâèòåëüñòâåííûõ, îðãàíîâ ïðàâîïîðÿäêà, íàó÷íûõ, îá-

ùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Ýòî åùå ðàç ïîä÷åðêèâàåò îñòðîòó

ïðîáëåìû è çàèíòåðåñîâàííîñòü â åå ðåøåíèè ñî ñòîðîíû

âñåõ ãîñóäàðñòâ, íàðîäîâ, îðãàíèçàöèé è ïðåæäå âñåãî ãðàæ-

äàíñêîãî îáùåñòâà.

Êîððóïöèÿ êàê çëîóïîòðåáëåíèå âëàñòüþ â èíòåðåñàõ îï-

ðåäåëåííûõ ëèö, ãðóïï èëè îðãàíèçàöèé ñ öåëüþ ïîëó÷åíèÿ

÷èíîâíèêîì ëè÷íûõ âûãîä ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ðàçëîæåíèå

âëàñòè, îíà ðàçðóøàåò ãîñóäàðñòâåííûé àïïàðàò è íàíîñèò

âðåä íðàâñòâåííûì óñòîÿì îáùåñòâà. Ïîñëåäñòâèÿ êîððóïöèè

äëÿ îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà êàòàñòðîôè÷íû: ñäåðæèâàíèå

êîððóïöèîííûìè ïðîöåññàìè ðàçâèòèÿ ýêîíîìè÷åñêèõ îòíî-

øåíèé âåäåò ê ïîëèòè÷åñêîé äåñòàáèëèçàöèè, ê äåãðàäàöèè

îáùåñòâåííîé èíôðàñòðóêòóðû, ñèñòåì îáðàçîâàíèÿ, çäðàâî-

îõðàíåíèÿ è ìíîãèõ äðóãèõ ñôåð æèçíåîáåñïå÷åíèÿ îáùåñò-

âà; ðàñøèðÿåòñÿ òåíåâàÿ ýêîíîìèêà, â ðåçóëüòàòå ÷åãî óìåíü-

øàþòñÿ íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ è îáåäíÿåòñÿ áþäæåò ñòðàíû,

óòðà÷èâàþòñÿ ôèíàíñîâûå ðû÷àãè óïðàâëåíèÿ ýêîíîìèêîé;

íàðóøàþòñÿ çàêîíû ñâîáîäíîãî ðûíêà — â ðåçóëüòàòå ïîäêó-

ïà ÷èíîâíèêîâ ïðè ðåøåíèè ðàçëè÷íûõ âîïðîñîâ ýêîíîìè÷å-

ñêîãî è õîçÿéñòâåííîãî õàðàêòåðà ïîáåæäàþò íå êîíêóðåíòî-

ñïîñîáíûå õîçÿéñòâóþùèå ñóáúåêòû, à òå, êòî èìååò ñâÿçè è

ïîäõîäû ê ÷èíîâíèêàì, ðàçîðÿþòñÿ ìåëêèå è ñðåäíèå ïðåä-

ïðèíèìàòåëè (ýêñïåðòû óòâåðæäàþò, ÷òî ïî÷òè ïîëîâèíà äî-

õîäîâ ïðåäïðèíèìàòåëåé óõîäèò íà âçÿòêè â ðàçëè÷íûõ ôîð-

– 6 –

ìàõ); ïîâûøàþòñÿ öåíû íà òîâàðû, ðàáîòû, óñëóãè â ðåçóëü-

òàòå âêëþ÷åíèÿ â íèõ ðàñõîäîâ íà ïîäêóï; äèñêðåäèòèðóþòñÿ

ïðàâîâûå óñòîè îáùåñòâà, ó ãðàæäàí âîçíèêàåò îùóùåíèå

áåççàùèòíîñòè, ðàçî÷àðîâàíèÿ, óòðà÷èâàåòñÿ äîâåðèå ê âëà-

ñòè, óñèëèâàåòñÿ ñîöèàëüíàÿ íàïðÿæåííîñòü; è, íàêîíåö, ïà-

äàåò ïðåñòèæ ñòðàíû íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå.

Èñòîðèêî-ïðàâîâûå èññëåäîâàíèÿ ïîêàçûâàþò, ÷òî êîð-

ðóïöèÿ ñóùåñòâîâàëà âñåãäà, îäíàêî åå ìàñøòàá â ðàçëè÷íûõ

ãîñóäàðñòâàõ íà ðàçíûõ èñòîðè÷åñêèõ ýòàïàõ ðàçëè÷åí. Â ñòðà-

íàõ ñ ðàçâèòûìè ïðàâîâîé ñèñòåìîé, äåìîêðàòè÷åñêèìè èí-

ñòèòóòàìè, ôîðìàìè îáùåñòâåííîãî êîíòðîëÿ çà äåÿòåëüíî-

ñòüþ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè êîððóïöèþ óäàåòñÿ äåðæàòü ïîä

êîíòðîëåì, õîòÿ îò ìçäîèìñòâà íå ñâîáîäíû è îáùåñòâà ñ âû-

ñîêèì ïðàâîâûì ñîçíàíèåì è íðàâñòâåííîé êóëüòóðîé.

Âàæíî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî êîððóïöèÿ — ýòî ÿâëåíèå äâóñòî-

ðîííåå: ïîëó÷àòü âûãîäû è áðàòü âçÿòêè ìçäîèìöû áóäóò äî

òåõ ïîð, ïîêà èì áóäóò èõ äàâàòü. Âçÿòêà ýòî ñîöèàëüíàÿ ôîð-

ìà äîáðîâîëüíîãî óíèæåíèÿ. Â ñâÿçè ñ ýòèì íà ïåðåäíèé

ïëàí äîëæíû âûäâèãàòüñÿ âîñïèòàòåëüíûå ìåðû. Ïî ìóäðîìó

çàìå÷àíèþ Ì.À. Áóëãàêîâà, âûñêàçàííîìó óñòàìè åãî ëèòåðà-

òóðíîãî ãåðîÿ ïðîôåññîðà Ïðåîáðàæåíñêîãî, «ðàçðóõà íå â

êëîçåòàõ, à â ãîëîâàõ». Âîò ïî÷åìó ïðåäñòàâëÿþòñÿ òàêèìè

ñâîåâðåìåííûìè è íåîáõîäèìûìè ðàçðàáîòêà è âíåäðåíèå â

æèçíü êîìïëåêñíûõ ïðîãðàìì ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè

íà âñåõ óðîâíÿõ, íà÷èíàÿ ñ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îæèäà-

íèå ãîñóäàðñòâåííîé ïðîãðàììû, óòâåðæäåííîé ôåäåðàëüíûì

çàêîíîäàòåëüñòâîì, ñ óêàçàíèÿìè, êàê äåéñòâîâàòü, êàêèìè

ñèëàìè è ñðåäñòâàìè, òîëüêî çàòÿãèâàåò ïðîöåññû àêòèâèçà-

öèè àíòèêîððóïöèîííîé áîðüáû. Íà÷èíàòü íóæíî çäåñü è

ñåé÷àñ, èìåþùèìèñÿ ñèëàìè è ñðåäñòâàìè, êîòîðûìè ðàñïî-

ëàãàþò ìóíèöèïàëüíûå îðãàíû, îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè,

êîíêðåòíûå ëþäè. Ïóñòü ñèëû íå âåëèêè, íî óæå îäíî òîëü-

êî îñîçíàíèå íåîáõîäèìîñòè äåéñòâîâàòü è ðåøèìîñòü óëó÷-

øèòü ñâîþ æèçíü è æèçíü áóäóùèõ ïîêîëåíèé çíà÷èò î÷åíü

ìíîãî äëÿ òîãî, ÷òîáû íà÷àòü ëèêâèäèðîâàòü «ðàçðóõó â ãîëî-

âàõ». Âîò ïîýòîìó òàê ñâîåâðåìåííà è íåîáõîäèìà êíèãà, êî-

òîðóþ ÷èòàòåëü äåðæèò â ðóêàõ. Â. Áîíäàðü, â ïðîøëîì äåïó-

òàò Òþìåíñêîé ãîðîäñêîé äóìû, ïîçæå — äåïóòàò Ãîñóäàðñò-

âåííîé äóìû ÐÔ òðåòüåãî ñîçûâà, àêòèâíûé ÷ëåí êîìèòåòà ïî

– 7 –

ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ, â íàñòîÿùåå âðåìÿ — äèðåêòîð

Ìåæîòðàñëåâîãî èíñòèòóòà êîììóíàëüíûõ ñòðàòåãèé, ìíîãî

ëåò çàíèìàåòñÿ îêàçàíèåì ïîìîùè ìóíèöèïàëèòåòàì è îáùå-

ñòâåííûì îðãàíèçàöèÿì, êîòîðûå ãîòîâû íå íà ñëîâàõ, à íà

äåëå ïðîòèâîñòîÿòü êîððóïöèè, ÷òîáû çàâîåâàòü äîâåðèå ñâî-

èõ ãðàæäàí, óëó÷øèòü êà÷åñòâî èõ æèçíè, âåðíóòü êàæäîìó

äîñòîèíñòâî, âåðó â äåìîêðàòè÷åñêèå èäåàëû è ñâîè ñèëû.

Àâòîð çíàêîì ñ ñèòóàöèÿìè âî ìíîãèõ ðåãèîíàõ Ðîññèè, çíà-

åò î ïðîáëåìàõ îò äåéñòâóþùèõ ëèö, èçó÷èë ïðàêòèêó óñïåø-

íîãî ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè çà ðóáåæîì. Íàêîïëåííûé

îïûò è çíàíèÿ íàøëè âûõîä â ýòîé êíèãå.

Ïðåäëàãàåìûé ÷èòàòåëþ òðóä âûãîäíî îòëè÷àåòñÿ îò äðóãèõ

èçäàíèé òåì, ÷òî àâòîð äîñòóïíî, ìíîãîñòîðîííå è ïðîôåñ-

ñèîíàëüíî ðàñêðûâàåò ïðîáëåìû ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè,

ðàññìàòðèâàÿ åå êàê öåëóþ àíòèñèñòåìó, à íå ÷àñòíîå ÿâëåíèå.

Îñîáàÿ çàñëóãà Â. Áîíäàðÿ â òîì, ÷òî îí ïðåäëàãàåò ñèñòåì-

íûé ïîäõîä ê ïðîòèâîäåéñòâèþ êîððóïöèè, ÷òî èñêëþ÷àåò îä-

íîáîêîñòü â ïðèìåíåíèè ñðåäñòâ è îðèåíòàöèþ èñêëþ÷èòåëü-

íî íà ðåïðåññèâíûå ìåðû (êîòîðûå, êàê ïîêàçûâàåò èñòîðèÿ,

íå äàâàëè è íå äàþò äåéñòâåííîãî ðåçóëüòàòà) èëè íà óâåùå-

âàíèÿ äîëæíîñòíûõ ëèö ïðåêðàòèòü àìîðàëüíîå ïîâåäåíèå

(«ïîòîìó ÷òî âñå ðàâíî íè÷åãî íå ïîëó÷èòñÿ», êàê ñåòóþò ó÷à-

ñòíèêè èíòåðíåò-ôîðóìîâ). Àâòîð íå òîëüêî óêàçûâàåò íà

êîíêðåòíûå êîððóïöèîãåííûå ñôåðû äåÿòåëüíîñòè ìóíèöèïà-

ëèòåòîâ, íî è äàåò êîíêðåòíûå ðåêîìåíäàöèè ïî èõ «îáåçâðå-

æèâàíèþ» ðàçëè÷íûìè ñèëàìè è ñðåäñòâàìè. Â ðåçóëüòàòå ñòà-

íîâèòñÿ î÷åâèäíûì, ÷òî äåéñòâåííàÿ ýôôåêòèâíàÿ ïðîãðàììà

áîðüáû ñ êîððóïöèåé íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå ìîæåò áûòü

òîëüêî êîìïëåêñíîé è ðåàëèçîâûâàòüñÿ îäíîâðåìåííî íà ðàç-

ëè÷íûõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ óðîâíÿõ:

èìåÿ åäèíóþ öåëü, ðåøàòü ðàçíûå çàäà÷è. Ìåðû ïðîòèâîäåé-

ñòâèÿ äîëæíû áûòü íàïðàâëåíû íå òîëüêî íà ïðåñå÷åíèå åå

êðèìèíàëüíûõ ïîñëåäñòâèé, íî â ïåðâóþ î÷åðåäü îíè äîëæíû

áûòü íàöåëåíû íà ðåàëüíîå îãðàíè÷åíèå ìàñøòàáîâ êðèìèíî-

ãåííîé òåíåâîé ýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè, îáóñëîâëèâàþ-

ùåé ñóùåñòâîâàíèå êîððóïöèè.

Ïîäõîä ê êîððóïöèè êàê ñîöèàëüíî-íåãàòèâíîìó ÿâëåíèþ

ïðåäïîëàãàåò ñîîòâåòñòâóþùóþ ñòðàòåãèþ ïðîòèâîäåéñòâèÿ åé,

ãëàâíûì íàïðàâëåíèåì êîòîðîé ÿâëÿåòñÿ âîçäåéñòâèå íà ôàê-

– 8 –

òîðû, åå ïîðîæäàþùèå. Ïîýòîìó ïîìèìî äåéñòâèé, íàïðàâ-

ëåííûõ íà âûÿâëåíèå è ïðåñå÷åíèå êðèìèíàëüíûõ ïðîÿâëåíèé

êîððóïöèè, íåîáõîäèìî îñóùåñòâëÿòü ïðîãðàììó äåéñòâèé ïî

óìåíüøåíèþ ìàñøòàáíîñòè êîððóïöèîííûõ äåÿíèé.

Ýôôåêòèâíîñòü ïðîòèâîäåéñòâèÿ êîððóïöèè â çíà÷èòåëü-

íîé ñòåïåíè îïðåäåëÿåòñÿ íàáîðîì ñðåäñòâ è ñïîñîáîâ âîç-

äåéñòâèÿ íà íåå êàê íà ñîöèàëüíîå ÿâëåíèå. Íåïðîäóìàííîå,

ýïèçîäè÷åñêîå, íåäîñòàòî÷íî îáåñïå÷åííîå ìàòåðèàëüíî-òåõ-

íè÷åñêèìè ðåñóðñàìè âîçäåéñòâèå íà äåòåðìèíàíòû êîððóï-

öèè ìîæåò äàòü ëèøü ìíèìóþ ðåçóëüòàòèâíîñòü, ñîçäàòü âè-

äèìîñòü ïîçèòèâíûõ ðåçóëüòàòîâ. Ïðè ïîäîáíîì âîçäåéñòâèè

êîððóïöèÿ ñïîñîáíà ïðèîáðåñòè íîâûå ôîðìû, àäàïòèðîâàí-

íûå ê èçìåíèâøèìñÿ óñëîâèÿì. Âîò ïî÷åìó âàæíî ñèñòåìíîå

âîçäåéñòâèå íà óñëîâèÿ ñóùåñòâîâàíèÿ êîððóïöèè. Â ñâÿçè ñ

ýòèì íåîöåíèìû ðåêîìåíäàöèè àâòîðà ïî îöåíêå çàäà÷, ðå-

ñóðñîâ, âûáîðó íàïðàâëåíèé ïðîòèâîäåéñòâèÿ ìçäîèìñòâó.

Çàëîã óñïåõà ïðè ðàçðàáîòêå ìóíèöèïàëüíûõ ïðîãðàìì â èõ

êîìïëåêñíîñòè. Ñ ïîçèöèè ïîëèòèêè — ýòî ÿñíî âûðàæåííàÿ

ïîëèòè÷åñêàÿ âîëÿ ìóíèöèïàëüíûõ äîëæíîñòíûõ ëèö è ñîãëà-

ñèå ñàìèì ñòàòü îáúåêòîì ïðîâåðîê; ñ ïîçèöèè ýêîíîìèêè —

ýòî îïðåäåëåíèå ñôåð äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ è ÷åòêîå ðåãóëèðîâàíèå ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé

áåç ïåðåäà÷è äîëæíîñòíûì ëèöàì ïðàâà ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé ïî

ñîáñòâåííîìó óñìîòðåíèþ; ñ ïîçèöèè ïðàâà — ñîâåðøåíñòâî-

âàíèå íîðìîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè; ñ ïîçèöèè íðàâñòâåííî-

ñòè — âîññòàíîâëåíèå äåãðàäèðîâàâøèõ ýëåìåíòîâ ñèñòåìû ìî-

ðàëüíî-ýòè÷åñêèõ öåííîñòåé îáùåñòâà; ôîðìèðîâàíèå íà ýòîé

îñíîâå îáùåñòâåííîãî îñóæäåíèÿ êîððóïöèè.

Ýòà êíèãà íå èíñòðóêöèÿ ïî èñêîðåíåíèþ êîððóïöèè, íî,

áåçóñëîâíî, ïîëåçíà òåì, êòî âåðèò â áóäóùåå áåç ïðîäàæíûõ

÷èíîâíèêîâ è õî÷åò ó÷àñòâîâàòü â åãî ñîçèäàíèè.

Ñ.Ï. Êóøíèðåíêî,

êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, ñòàðøèé ñîâåòíèê þñòèöèè,

äîöåíò Ñàíêò-Ïåòåðáóðãñêîãî þðèäè÷åñêîãî èíñòèòóòà (ôèëèàëà)

Àêàäåìèè Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ

Ââåäåíèå

Ðîññèÿ ìåíÿåòñÿ íà ãëàçàõ. Ýêîíîìè÷åñêàÿ ñòàáèëèçàöèÿ

èìååò âàæíîå ñëåäñòâèå: ìû íà÷àëè äóìàòü î áóäóùåì. Ðîññèé-

ñêèå ìóíèöèïàëèòåòû ïëàíèðóþò äîëãîñðî÷íûå áþäæåòû, çà-

áîòÿòñÿ îá èíâåñòèöèîííîé ïðèâëåêàòåëüíîñòè, ñîçäàþò ñòðà-

òåãè÷åñêèå ïëàíû ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ. Îäíà-

êî äåòàëüíûé àíàëèç ïðàêòèêè ìóíèöèïàëüíîãî ïëàíèðîâàíèÿ

ïîêàçûâàåò — ñîçäàííûå â çäàíèè àäìèíèñòðàöèè êàðòèíû

ñ÷àñòëèâîãî áóäóùåãî çà÷àñòóþ íå èçâåñòíû æèòåëÿì, æèòåëÿ-

ìè íå ðàçäåëÿþòñÿ è íà ñåáÿ íå «ïðèìåðÿþòñÿ». Áûâàÿ â ðàç-

ëè÷íûõ ðîññèéñêèõ ãîðîäàõ è âåñÿõ, àâòîðó äîâîäèëîñü îáñóæ-

äàòü ñ ìåñòíûìè äåïóòàòàìè è ãëàâàìè ýòó ïðîáëåìó, âûÿñíÿòü,

îò÷åãî ëþäè íå æåëàþò ó÷àñòâîâàòü â ñàìîóïðàâëåíèè, íå æå-

ëàþò îáñóæäàòü ìåñòíûå ïðîáëåìû íà îáùåñòâåííûõ ñëóøàíè-

ÿõ è äàæå íå æåëàþò õîäèòü íà âûáîðû. Âñå ïðèçíàþò íàëè÷èå

ïðîáëåìû îò÷óæäåíèÿ: ëþäè ñàìè ïî ñåáå, âëàñòü ñàìà ïî ñå-

áå. Âëàñòè çàáîòÿòñÿ î áþäæåòíèêàõ, î ñîöèàëüíî íåçàùèùåí-

íûõ ñëîÿõ íàñåëåíèÿ, ïðèñëóøèâàþòñÿ ê ïðåäñòàâèòåëÿì ìåë-

êîãî, ñðåäíåãî è êðóïíîãî áèçíåñà è äàæå ê èíîçåìíûì èíâå-

ñòîðàì, íî ïðè ýòîì îíè ìîãóò ïîëíîñòüþ èãíîðèðîâàòü

(îñîçíàííî èëè íåîñîçíàííî) ìíîãèå íàñóùíûå èíòåðåñû æè-

òåëåé. Äåìîíñòðàöèÿ â çàùèòó âûðóáàåìîãî ãîðîäñêîãî ñêâåðà,

óïîðñòâî æèòåëåé ÷àñòíîãî ñåêòîðà, íå æåëàþùèõ âûñåëÿòüñÿ

èç ñâîèõ äîìîâ ïðè ðàçâåðòûâàíèè ñòðîèòåëüñòâà, èëè òðåáî-

âàíèå ñîõðàíèòü çàêðûâàþùóþñÿ øêîëó ìîæåò ïðèâåñòè íà-

÷àëüíèêîâ â ñîñòîÿíèå íåãîäîâàíèÿ, à óæ êðèòèêà â ñðåäñòâàõ

ìàññîâîé èíôîðìàöèè âîîáùå âîñïðèíèìàåòñÿ êàê ïðåäàòåëü-

ñòâî. Îò÷åãî íå ðàáîòàþò ìåõàíèçìû ñîãëàñîâàíèÿ èíòåðåñîâ?

Îò÷åãî ãðàæäàíå íå ó÷àñòâóþò â ñàìîóïðàâëåíèè è íå âåðÿò â

èñêðåííîñòü íàìåðåíèé âëàñòåé? Ìíîãî÷èñëåííûå ñîöèîëîãè-

– 10 –