Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование

Подождите немного. Документ загружается.

На правах рукописи

БЕЛИЦКАЯ АННА ВИКТОРОВНА

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ПОНЯТИЕ,

СОДЕРЖАНИЕ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право;

семейное право; международное частное право

АФТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2011

Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В.

Ломоносова (юридический факультет)

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент

Паращук Сергей Анатольевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Занковский Сергей Сергеевич

(Институт государства и права

Российской академии наук)

кандидат юридических наук

Габов Андрей Владимирович

(Институт законодательства и

сравнительного правоведения при

Правительстве Российской Федерации)

Ведущая организация:

Московская Государственная Юридическая

Академия имени О.Е.Кутафина

Защита состоится 11 мая 2011 года в 15 часов 15 минут на заседании

диссертационного совета Д.501.001.99 при Московском государственном

университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1,

Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический

факультет, аудитория 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского

государственного университета имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991,

Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан ________________марта 2011 года

Ученый секретарь

диссертационного

совета

Чибисов В.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В России в

настоящее время активно идет обсуждение возможностей сотрудничества

государства и частного предпринимательства в сферах, в которых государство

традиционно являлось монополистом (энергетика, транспортная

инфраструктура, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование,

культура и др.). Перспективным способом такого сотрудничества является

хорошо зарекомендовавшее себя в зарубежных странах государственно-частное

партнерство. Данный инструмент позволяет привлечь частные инвестиции в

капиталоемкие проекты, имеющие важное общественное и государственное

значение, а также использовать опыт частных предпринимателей для более

эффективного управления публичным имуществом и повышения качества

предоставления публичных услуг.

Мы считаем активное использование инструментов государственно-

частного партнерства актуальным. Отсутствие специального федерального

закона в Российской Федерации препятствует развитию государственно-

частного партнерства. В течение последних нескольких лет в нашей стране был

принят ряд нормативно-правовых актов на федеральном и региональном уровне

с целью найти приемлемые правовые формы осуществления государственно-

частного партнерства. В настоящее время в России уже имеется отдельный опыт

проектов государственно-частного партнерства. Все вышеизложенное

свидетельствует о необходимости комплексного исследования проблем

правового регулирования государственно-частного партнерства, призванного

сыграть существенную роль в развитии важнейших сфер экономики и

предпринимательства в России.

Объектом диссертационного исследования являются отношения

государственно-частного партнерства.

Предмет диссертационного исследования состоит из

библиографических, нормативных, правоприменительных источников

относительно государственно-частного партнерства.

Цель диссертационного исследования состоит в постановке, изучении и

разрешении основополагающих теоретических и практических проблем

государственно-частного партнерства, выработке категориального аппарата,

выявлении принципов его правового регулирования.

Задачи диссертационного исследования. Достижение указанной выше

цели обусловлено решением следующих основных задач:

- исследовать генезис явления государственно-частного партнерства;

- охарактеризовать сущность явления государственно-частного

партнерства;

- выявить существенные признаки, сформулировать законодательное

определение понятия государственно-частного партнерства;

- выявить и охарактеризовать принципы правового регулирования

государственно-частного партнерства;

- проанализировать правовое положение субъектов государственно-

частного партнерства;

- исследовать и классифицировать правовые формы осуществления

государственно-частного партнерства;

- проанализировать средства государственного регулирования

государственно-частного партнерства;

- выявить и охарактеризовать особенности осуществления и механизм

правового регулирования государственно-частного партнерства в отдельных

сферах: в сфере государственных и естественных монополий, социальной сфере

и сфере инноваций.

Методологическая основа диссертационного исследования

представляет собой совокупность научных приемов и методов исследования

явлений и процессов. В ходе проведения диссертационного исследования

применялись общенаучный (диалектический) метод познания, общие приемы

формальной логики (анализ и синтез, дедукция и индукция, аналогия и

сравнение и др.) и связанные с ними частнонаучные методы: исторический,

системно-структурный, социологический, технико-юридический,

лингвистический, сравнительного правоведения. Многие проблемы диссертации

исследовались как междисциплинарные, существующие на стыке юридической

науки и экономики, что было обусловлено задачами комплексного анализа

указанного явления. В качестве частных методов исследования особое значение

приобрели историко-правовой и метод сравнительного правоведения, автор

исследовал обширный практический опыт использования государственно-

частного партнерства зарубежных стран, а также исторический и современный

отечественный опыт взаимодействия государства и частного

предпринимательства.

Степень научной разработанности и теоретическая основа

диссертационного исследования. Государственно-частное партнерство

является новым понятием для отечественного права. В научной юридической

литературе можно встретить разрозненные теоретические исследования

отдельных проблем государственно-частного партнѐрства, но полноценного,

комплексного исследования, имеющего целью упорядочить полученный ранее

опыт, в правовой литературе не проводилось. Однако, такая задача является

первостепенной при разработке нормативно-правовой базы государственно-

частного партнерства.

В последний год было защищено две диссертации на соискание степени

кандидата юридических наук: А.А. Родина

, который рассматривает

государственно-частное партнерство в аспекте взаимодействия международного

и внутригосударственного права и И.А. Губанова

, который исследует

государственно-частное партнерство в реализации функций российского

государства. В последние несколько лет было защищено также более десяти

диссертаций на соискание степени кандидата экономических наук, а также

кандидатов политических и социологических наук, что также подчеркивает

актуальность выбранной темы. Отметим, что задача нашего исследования

рассмотреть государственно-частное партнерство в рамках

предпринимательского права как вид инвестиционной деятельности и в таком

аспекте данное явление рассматривается впервые.

Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании

государственно-частного партнѐрства: автореф. дис. … канд. юр. наук. М. 2010.

Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций российского государства.

(вопросы теории и практики): автореф. дисс. канд. юр. наук. СПб. 2010.

В своей работе мы опирались на труды зарубежных авторов по проблемам

государственно-частного партнерства, в том числе на работы на английском и

немецком языках Budäus, Dietrich, D. J. Darr, A. Grahame, Dr. Neckargemünd, D.

Hartmann, F. Roth, D. Knop, M. Gerrard, C. Skelcher и др.

Существенный вклад в исследование государственно-частного

партнерства внесли отечественные ученые, среди которых экономисты: М.С.

Айрапетян, В.Г. Варнавский, И.А. Власова, Ю.В. Зворыкина, М.В. Матявина,

И.М. Осадчая, политологи М.В. Вилисов, В.А. Михеев, Е.А. Махортов,

правоведы А.А. Зверев, Е. Зусман, А.С. Еганян, Н.А. Игнатюк, И.Л. Иванов,

А.В. Кабашкин, К.Ю. Ратников, Е.В. Салогубова, М. Черниговский и др.

В диссертационном исследовании использовались также работы,

посвященные отдельным правовым формам государственно-частного

партнерства, в частности, концессионным соглашениям (А.Г. Ахмаев, А.В.

Багдасарова, А.Н. Баранова, И. С. Вахтинская, В.В. Галлов И.К. Дроздов, В.Н.

Дурденевский, С.А. Зинченко, Б.А. Ландау, О.Г. Ломидзе, А. И. Попов, О. Н.

Савинова, С.Н. Широков В.Н. Шретер и др.), соглашениям о разделе продукции

(Г.Е. Быстров, И.В. Ершова, Р.А. Какулия, А.Н. Королев, В.Н. Кокин, С.Б.

Немченко, Н. Платонова, А.Ф. Шариффулина и др.), договорам доверительного

управления (З.Э. Беневоленская, В.А. Дозорцев, Н.В.Фунтикова и др.), а также

исследование вопросов осуществления государственно-частного партнерства в

отдельных сферах (М.А. Войнатовская, Н.Н. Лебедева, П.Л. Селезнев и др.). В

работе использовались исследования, посвященные вопросам публичной

собственности (Г.Н. Андреева, С.С. Алексеев, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин,

Е.А. Суханов и др.), публичных услуг (А.В. Нестеров, Н.В. Путило, Л.К.

Терещенко, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, А.Е. Шаститко и др.), публичного

интереса (В.А. Бублик, С.В. Дорохин, А.В. Кряжков, С.В. Михайлов, С.А.

Муромцев, Ю.А. Тихомиров, Г.Ф. Шершеневич, В.Ф. Яковлев и др.),

инвестиционного права (О.М. Антипова, М.М. Богуславский, А.Г. Богатырев,

В.Е. Гульнева, Н.Г. Доронина, Ю.В. Куликова, В.Н. Лисица, А.В. Майфат, М.И.

Махлина, С.Е. Нарышкин, Н.Г. Семилютина, В.А. Трапезников, И.Ю.

Целовальникова, Т.И. Шадрин и др.).

Исследование механизма правового регулирования, а также понятия,

сущности и содержания государственно-частного партнерства предопределило

необходимость изучения трудов отечественных ученых (С.А. Авакьяна, С.С.

Алексеева, В.К. Андреева, Е.Г. Афанасьевой, В.А. Белова, В.С. Белых, М.И.

Брагинского, С.Н. Братуся, А.Г. Быкова, Н.А. Богдановой, В.А. Вайпана, А.Б.

Венгерова, А.В. Габова, Г.А. Гаджиева, В.П. Грибанова, Е.П. Губина, Д.И.

Дедова, И.В. Ершовой, С.Э. Жилинского, С.С. Занковского, С.А. Зинченко, О.С.

Иоффе, С.А. Карелиной, С.Ф. Кечекьяна, К.В. Кичика, О.А. Красавчикова, Н.В.

Козловой, М.И. Кулагина, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, Е.Б. Лаутс, К.К. Лебедева,

Д.В. Ломакина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, С.В. Михайлова, Н.И. Михайлова,

А.Е. Молотникова, С.А. Паращука, В.Ф. Попондопуло, Б.И. Пугинского, О.Н.

Садикова, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Ю.К.

Толстого, Р.О. Халфиной, А.Е. Шерстобитова, И.С. Шиткиной, В.Ф. Яковлева и

др.).

В работе также использовались данные отечественных и международных

экономических организаций и специальных государственных органов,

занимающихся вопросами реализации проектов государственно-частного

партнерства (данные ООН, ЕБРР, Внешэкономбанка), а также практические

материалы юридических фирм Clifford Chance и Magisters.

В работе использовались тексты законов (как федеральных, так и законов

субъектов Российской Федерации) и иных нормативных актов, материалы

судебно-арбитражной практики, которые составляют эмпирическую основу

настоящего диссертационного исследования.

Научная новизна диссертационного исследования. В настоящем

диссертационном исследовании впервые в современном российском праве

проведено комплексное исследование явления «государственно-частное

партнерство». Рассмотрены понятие государственно-частного партнерства, его

объект, правовое положение субъектов государственно-частного партнерства,

исследованы правовые формы и средства государственного регулирования

государственно-частного партнерства. На основе сформулированных в ходе

диссертационного исследования теоретических положений может быть

построена единая целостная система нормативного правового регулирования

государственно-частного партнерства.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Государственно-частное партнерство является одной из форм

взаимодействия между государством и частным предпринимательством,

которая нуждается в эффективном правовом регулировании в качестве вида

инвестиционной деятельности. Государственно-частное партнерство относится

к видам инвестиционной деятельности наряду с государственным

инвестированием и частным инвестированием, которые выделяются по

критерию субъекта инвестирования. Под государственно-частным партнерством

понимается юридически оформленное на определенный срок, основанное на

объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и

частного партнеров в целях решения государственных и общественно-значимых

задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в

отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля.

2. Государственно-частное партнерство как совокупность общественных

отношений, подлежащих правовому регулированию, основывается на

определенных принципах. Единым системообразующим принципом правового

регулирования государственно-частного партнерства является принцип

сбалансированного сочетания публично-правовых и частноправовых средств.

Данный принцип находит свое развитие в следующих принципах: конкуренции

и равного (недискриминационного) доступа потенциальных инвесторов к

проектам государственно-частного партнерства, информационной открытости,

соразмерности при ограничении субъективных прав частного партнера, а также

принципах юридического равенства публичного и частного партнеров,

автономии воли партнеров, взаимной ответственности и добросовестности

партнеров, стабильности соглашения государственно-частного партнерства.

3. К субъектам государственно-частного партнерства относятся основные

(непосредственные) его участники - публичный и частный партнеры, а также

субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении

государственно-частного партнерства.

Публичный партнер – субъект, обладающий публичной властью,

обеспечивающий реализацию публичного интереса в государственно-частном

партнерстве (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации,

муниципальные образования), который может быть представлен

государственным и муниципальным органом, а также делегирующий свое право

быть непосредственным участником государственно-частного партнерства

унитарным предприятиям, хозяйственным обществам со стопроцентным

государственным участием и определенным государственным и

муниципальным некоммерческим организациям.

Частный партнер – субъект частного предпринимательства в любой

организационно-правовой форме.

4. К объектам государственно-частного партнерства относятся различные

виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого в результате

государственно-частного партнерства имущества, а также работы и услуги,

находящиеся в сфере публичного интереса и контроля. Реализация публичного

интереса и контроля обеспечивается, в частности, сохранением права публичной

собственности на указанные объекты, преобладающим участием публичного

партнера в уставных капиталах юридических лиц, правовыми режимами

государственных и естественных монополий и другими мерами. При этом

объект государственно-частного партнерства не обязательно должен находиться

лишь в собственности публичного партнера, возможно право собственности

частного партнера на объект (часть объекта) государственно-частного

партнерства.

5. Правовые формы государственно-частного партнерства

классифицированы на договорные, корпоративные и иные. Перечень правовых

форм государственно-частного партнерства должен быть предусмотрен

законом, но оставаться открытым (неисчерпывающим). К основным

договорным формам государственно-частного партнерства в Российской

Федерации относятся, в частности, концессионные соглашения, соглашения о

разделе продукции, договор аренды с инвестиционными условиями, договор

доверительного управления, к корпоративным формам – например,

хозяйственные общества со смешанным государственно-частным участием, к

иным правовым формам – особые экономические зоны, венчурные фонды и

другие. Выбор правовой формы и правовых средств государственно-частного

партнерства определяется исходя из особенностей правового регулирования в

той сфере экономической деятельности, в которой осуществляется

государственно-частное партнерство. В сфере государственных и естественных

монополий основными правовыми формами государственно-частного

партнерства являются концессии и соглашения о разделе продукции. В

социальной сфере, наряду с концессиями, перспективными формами являются

договор доверительного управления и договор аренды с инвестиционными

условиями. В сфере инноваций – соглашение о технико-внедренческой

экономической зоне, венчурные фонды, технопарки. Конкретный механизм

должен быть разработан непосредственно в конкурсной документации и в

соглашении в рамках реализации проекта государственно-частного партнерства.

6. Конкурсная процедура является наиболее оптимальной при выборе

частного партнера в государственно-частном партнерстве (конкурс может быть

открытым и закрытым). Нормы, посвященные проведению конкурса для

осуществления государственно-частного партнерства, должны устанавливаться

как в федеральном, так и в региональном законодательстве. Вне зависимости от

способа выбора частного партнера он должен осуществляться с обеспечением

равного доступа потенциальных частных инвесторов к проектам

государственно-частного партнерства. Необходимо осуществлять контроль за

процессом недискриминационного доступа к участию в конкурсе за право стать

частным партнером в проекте государственно-частного партнерства. Контроль

может быть как государственным, так и общественным с помощью независимых

аудиторов, которые должны состоять в специально созданной

саморегулируемой организации.

7. Осуществление государственно-частного партнерства в социальной

сфере тесно связано с защитой конституционных прав граждан. В ходе

реализации государственно-частного партнерства должен быть предоставлен

законодательно гарантированный минимум публичных услуг населению.