Балашенко С.А. Государственное управление в области охраны окружающей среды
Подождите немного. Документ загружается.
131
загрязняющих видов хозяйственной деятельности (производство энергии,
химическое производство и т. п.);
♦ координацию при обработке заявлений на получение различных
разрешений по одному проекту. Конечной целью такой деятельности должна
стать выдача единого комплексного разрешения, охватывающего все
природные среды;
♦ учет экологических соображений в секторальной политике, планах и
программах на национальном, региональном и местном уровнях;
♦ изучение текущего воздействия на окружающую среду действующих
предприятий и установок, наносящих существенный ущерб, и внесение (при
необходимости поэтапно) на основе результатов такого изучения надлежащих
корректив или изменений в целях сокращения, ограничения или
предотвращения отрицательного воздействия;
♦ обязательное включение ОВОС в процедуру санкционирования
предлагаемых новых проектов экономического развития. При этом в качестве
руководства можно использовать директивные рекомендации ЕЭК о
применении ОВОС и о ревизии ОВОС;
♦ предоставление государственными органами периодических отчетов о
состоянии окружающей среды и вменение в обязанности компаний и
предприятий регулярно сообщать компетентным органам информацию по
вопросам окружающей среды;
♦ закрепление за общественностью права на доступ к экологической
информации и принятие соответствующих процедур с учетом четко
сформулированных ограничений, касающихся права на личную жизнь,
промышленной и коммерческой тайны и национальной безопасности.
Следует также обеспечить право оспаривать в судебном порядке
административные решения.
Особое внимание уделяется согласованию там, где это необходимо,
национального законодательства с положениями имеющих обязательную
юридическую силу двусторонних и многосторонних документов в области
окружающей среды. Для выполнения международных обязательств, имеющих
юридическую силу, в дополнение к процессуальным нормам и административным
процедурам следует осуществлять другие тщательно подготовленные
мероприятия. При ведении переговоров о заключении новых договоров следует
консультироваться с теми, кого они непосредственно затрагивают, например, с
представителями деловых и промышленных кругов, а также региональных или
местных властей.
Для усиления мер по обеспечению выполнения экологического
природоохранительного законодательства и нормативных документов
разрабатываются обоснованные и выполнимые экологические стандарты. Вместе с
тем рекомендуется осторожно подходить к вопросу о снижении действующих,
подчас чрезмерно строгих, экологических стандартов, также в тех случаях, когда
132
принятие такого решения обосновано экономическими и экологическими
соображениями, поскольку подобные действия могут затрагивать особенно
чувствительные политические и социальные проблемы. Если действующие
стандарты являются слишком жесткими, их можно рассматривать как конечные
цели достижения высокого качества окружающей среды. С другой стороны,
стандарты Европейского союза или равноценные стандарты следует вводить
постепенно путем применения промежуточных стандартов.
Для соблюдения действующими промышленными предприятиями и
объектами экологических норм и стандартов необходимо разработать
соответствующие реальные планы, включающие графики выполнения в
отдельных отраслях промышленности и на отдельных предприятиях, с учетом
охраны здоровья людей и экологических, экономических и социальных задач.
Целью этих графиков должно стать содействие устойчивому развитию при
одновременном соблюдении экологических стандартов и выполнении
природоохранительных задач. Возможно, для успешной реализации этих планов
потребуется специальное стимулирование.
Следует разработать эффективные режимы ответственности за ущерб
окружающей среде или усилить действующие режимы. Они должны быть
законодательно оформлены с тем, чтобы истцы и ответчики не испытывали
сомнений в отношении их правового статуса. Чтобы избежать ненужной траты
ресурсов на управленческий аппарат и создания препятствий экономическому
росту, эти режимы определяют приемлемые уровни регулирования, позволяющие
обеспечивать эффективное выполнение нормативов. В основу режимов
ответственности за ущерб окружающей среде должны быть положены принципы
предупредительных мероприятий, принцип "загрязнитель платит" и право
общественности на ограничение или прекращение загрязняющих видов
деятельности, а также право на компенсацию. Предлагается рассмотреть
возможность введения строгого режима материальной ответственности, в
особенности, если его можно использовать для содействия интернализации
издержек, связанных с экологическим ущербом. Необходимо предусмотреть
введение в действие соответствующей системы финансовых гарантий для
возмещения ущерба окружающей среде.
При необходимости предлагается использовать соответствующие правовые
и административные санкции, такие, как наложение штрафов в административном
или судебном порядке и меры уголовного наказания, приостановление действия
или отзыв разрешения или лицензии, а также выдача распоряжений о
прекращении деятельности, нарушающей природоохранительные требования и
представляющей серьезную угрозу здоровью людей и окружающей среде.
Необходимо уточнить, что некоторые из указанных положений в Беларуси
реализованы.
Вместе с тем в ряде министерств нашей республики и их подразделений
отсутствуют юридические службы, что отрицательно сказывается на подготовке
нормативных материалов, правовом обеспечении исков и ответственности за
133
нарушения экологического законодательства. Представляется необходимым
внести в штатное расписание министерств должности юристов или создать
юридические управления или отделы.
Органы управления специальной компетенции в области охраны
окружающей среды также издают нормативные акты. Предписания нормативных
актов обычно носят общий характер и направлены на регулирование
определенного вида экологических правоотношений. Нормативные акты,
регулирующие экологические правоотношения, классифицируются по их
юридической силе, определенной компетенцией и положением издавшего органа в
общей системе правотворческих органов государства, а также по видам
экологических отношений, которые они регулируют.
Руководители министерств, государственных комитетов и других
республиканских органов государственного управления в пределах своих
полномочий издают приказы и инструкции, которые регулируют отношения
внутри отрасли экологического права (земельного, лесного, водного и т.д.).
Однако некоторые акты руководителей данных органов имеют общее значение и
для других отраслей народного хозяйства, а также граждан. Это одна из
действенных форм управления. В приказах отмечаются недостатки в работе
структурных подразделений, намечаются пути ликвидации (устранения)
недостатков, конкретные мероприятия по профилактике нарушений, сроки и
порядок контроля. Необходимо отметить, что в приказах учитываются
специфические особенности (например, зоны радиоактивного заражения). Вместе
с тем меры персональной ответственности применяются редко. Встречаются
приказы, которые просто копируют постановления Совета Министров Республики
Беларусь. На наш взгляд, в подобных случаях не следует издавать приказы,
достаточно ознакомить должностных лиц с соответствующими нормативными
актами правительства.
Распад СССР и самоопределение его бывших республик, в том числе
Беларуси, обусловили, во-первых, разрушение системы общесоюзного
природоохранительного законодательства; во-вторых, положили начало
формированию, по сути, одноименных и однотипных систем национальных
законодательств; в-третьих, вызвали настоятельную необходимость увязки
нормативных актов с международными правовыми нормами в рамках СНГ и на
уровне мирового сообщества. Учитывая сохранившиеся между республиками
бывшего Союза многие социально-экономические и иные связи, а также
наметившиеся тенденции углубления этих связей, наиболее вероятными и
оптимальными являются перспективы согласования, даже унификации и
интеграции природоохранительных норм именно между странами СНГ, вплоть до
разработки, как это уже имеет место, модельных (рекомендательных) кодексов и
законов об использовании конкретных видов природных ресурсов, охраны
окружающей среды, по ликвидации стихийных бедствий, катастроф и аварий,
повлекших или способных повлечь за собой негативные экологические
последствия в межгосударственных масштабах. Основная социально-
134
экономическая и экологическая цель согласования национальных законодательств
сводится к формированию и закреплению на межгосударственном уровне
правового статуса единого природоохранного пространства для обеспечения
сбалансированного использования, восстановления, воспроизводства, иного
улучшения природных ресурсов и охраны окружающей среды. Особенно это
актуально для Беларуси с ее ограниченными запасами многих природных
ресурсов, полным отсутствием некоторых из них и наиболее пострадавшей от
последствий чернобыльской катастрофы [32].
Кроме необходимости согласования национального
природоохранительного законодательства с международными правовыми актами,
большое значение придается разработке и совершенствованию универсальных,
многосторонних и двусторонних правовых документов. Их цель должна
заключаться в оценке и стимулировании эффективности международного права и
в содействии интеграции политики в области охраны окружающей среды
посредством эффективных международных соглашений и документов с учетом,
как универсальных принципов, так и особых и дифференцированных
потребностей и проблем Беларуси. При этом должны быть учтены следующие
важнейшие аспекты деятельности: дальнейшее совершенствование
международного права в области устойчивого развития с особым акцентом на
обеспечение должного баланса между приоритетами охраны окружающей среды и
потребностями общества [238].
К настоящему времени реализуется ряд экологических программ.
За последние годы законодательными органами Республики Беларусь
принято достаточно большое количество законодательных актов, затрагивающих
различные стороны общественной жизни.
Знакомство с некоторыми из них, помимо воли, порождает определенные
сомнения в компетентности специалистов, занимающихся законотворческой
деятельностью в той или иной отрасли.
Возьмем самый нейтральный документ, не затрагивающий каких-либо
политических аспектов – Закон Республики Беларусь "Об охране и использовании
животного мира" от 19 сентября 1996 г. Попытка выяснить авторов законопроекта
не увенчалась успехом.
Анализ данного Закона дает представление об уровне законодательной
мысли, выявляет некоторые проблемы законодателя в понимании правовых
категорий и отход от традиционных принципов законотворчества. Остановимся на
некоторых из них.
Сложившаяся практика показывает, что различные слова, используемые в
нормах, имеют различную смысловую правовую нагрузку, даже если они
являются синонимами. В нашем случае законодатель дал определение категорий
"животный мир" и "объект животного мира", но сам недостаточно уяснил их
содержание.
В главу III, именуемую "Охрана животного мира", вошли и должностные
лица с их правами и обязанностями, а именно:
135
♦ ст. 32 – Права должностных лиц;
♦ ст. 33 – Права работников, осуществляющих охрану объектов животного мира
в арендованных охотничьих и рыболовных угодьях;
♦ ст. 34 – Права должностных лиц на ношение, применение и использование
табельного оружия;
♦ ст. 35 – Социально-правовая защита и страхование должностных лиц.
Мы не ставим цель принизить роль социально-правовой защиты
должностных лиц специально уполномоченных государственных органов в
области охраны и использования животного мира, но положения,
регламентирующие охрану и правовое положение должностных лиц, не могут
размещаться в вышеназванной главе. Также необходимо уточнить, что эти
отношения не регулируются данной отраслью права, а применение оружия
должностными лицами не имеет ничего общего с охотой.
Ст. 36 определяются пользователи животного мира. Ими могут быть
юридические и физические лица независимо от форм собственности, в том числе и
иностранные, а также иностранные государства и международные организации.
В данном случае проблематично определить случаи, когда иностранные
государства являются пользователями животного мира Республики Беларусь.
В ст. 63 главы V законодатель указывает, что система платежей за
пользование животным миром включает в себя штрафы и иски за нарушение
законодательства об охране и использовании животного мира, сверхлимитное
изъятие объектов животного мира. Думается, что такая формулировка не
совсем корректна для правового государства, которое мы строим, и
необходимо разграничивать понятия "платежи" и "санкции за нарушение
законодательства".
Забыто и такое специфическое понятие, как материальная ответственность
за нарушение законодательства об охране животного мира.
Мы и дальше можем говорить о недостатках данного Закона.
Представляется, что законодатель недостаточно уверенно владеет некоторыми
правовыми категориями. Сходное впечатление производит и Закон "Об объектах,
находящихся только в собственности государства".
Как мы уже отмечали, Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. "Об
объектах, находящихся только в собственности государства" к таковым относит:
земли сельскохозяйственного назначения, а также другие земли, не подлежащие в
соответствии с законами Республики Беларусь передаче в частную собственность;
недра; воды; леса; особо охраняемые природные территории и объекты
(заповедники, национальные парки, заказники и памятники природы) и их
имущество; дикие животные, обитающие в состоянии свободы и включенные в
Красную книгу Республики Беларусь; редкие и находящиеся под угрозой
исчезновения виды растений, включенные в Красную книгу Республики Беларусь;
воздушное пространство.
136
Этим Законом исключены из субъектов права пользования природными
объектами физические и юридические лица негосударственной формы
собственности.
С. Мышковец указывает на необходимость изменения ст. 165 УК
Республики Беларусь, так как она не предусматривает ответственность за
незаконную порубку в лесах второй группы [234, 21–27]. Мы хотели бы
продолжить эту дискуссию и указать, что нынешнее содержание этой статьи
обусловлено либо редакционной ошибкой, либо лоббированием интересов
определенных групп в органах государственного управления. Так, в редакции
Указа Президиума Верховного Совета БССР от 16 декабря 1982 г. данная статья
звучала следующим образом: "Незаконная порубка деревьев и кустарников в лесах
первой группы, выполняющих защитные, санитарно-гигиенические и
оздоровительные функции, в лесах заповедников, национальных и природных
парков, заповедных участках, лесах, имеющих историческое значение, природных
памятниках, лесопарках, если ущерб превышает сто рублей, а в остальных лесах,
относящихся к первой группе, – двести рублей по таксе, установленной..., либо
незаконная порубка деревьев и кустарников в других лесах, если ущерб превышает
триста рублей по той же таксе, а также порубка деревьев и кустарников в
указанных лесах, повлекшая причинение ущерба в меньшем размере, но
совершенная повторно, – наказывается..."
В редакции Закона Республики Беларусь от 1 марта 1994 г. при проведении
в связи с инфляционными процессами денежных взысканий в соответствие с
минимальными заработными платами "выпала" фраза "либо незаконная порубка
деревьев и кустарников в других лесах, если ущерб превышает сорок минимальных
заработных плат", что привело к изменению смысловой нагрузки данной статьи.
Конечно, эти частные случаи не отражают уровень законодательных актов,
регулирующих другие стороны общественной жизни, но основной принцип
законотворческой деятельности – "не навреди" нужно помнить всегда.
Законотворческая деятельность предполагает очень высокую квалификацию,
специализацию именно в той отрасли, в которой готовится законопроект,
детальное владение смежными отраслями. Принятие одного закона и прекращение
деятельности другого для социального управления сопоставимо с
трансплантацией жизненно важных органов у человека и требует всесторонней
проработки вопросов и экспертизы проектов.
Тенденции в международном праве направлены на упрощение и
унификацию категорийного аппарата. Белорусский законодатель в ряде случаев
делает попытки отступить от мировых тенденций, от традиционных принципов и
основ построения норм, предлагает новые правовые категории, не давая их
разъяснений, что может в значительной мере не только снизить эффективность
права, управления, но и разрушить основы правовой культуры. Развитие норм, на
наш взгляд, вместе с тем должно опираться на консервативность права.
Правоприменительная и правоохранительная деятельность государства
тесно переплетается с методами и функциями управления.
137
2.3. Методы управления в области охраны окружающей среды
Вопрос о методах управления относится к числу дискуссионных.
Например, Ю.М. Козлов рассматривает методы управления как способы
воздействия управляющих на управляемых, субъекта управления на его объект
[150, с. 34]. А.Е. Лунев указывает, что методы управления – это способы
воздействия на управляемых в целях наиболее правильного и оперативного
решения задач, стоящих перед аппаратом управления [209, с. 138]. По мнению М.
Тылаева, метод управления есть конкретный способ практического осуществления
стоящих перед ним задач, т.е. метод составляет фактическое содержание
управленческой деятельности. Различным путем осуществляется в юридической
литературе и классификация методов управления. Г.В. Атаманчук выделяет
морально-идеологические, социально-политические, экономические и
административные методы [16, с. 37]. В.А. Юсупов и Н.А. Волков
классифицируют методы политического воздействия, организационные,
административные, экономические, социально-психологические и индивидуально-
психологические [495, с.34]. Ю.М. Козлов подразделяет методы управления на
методы внеэкономического и экономического воздействия или административные,
экономические и моральные [150, с. 34–38].
Последняя классификация, на наш взгляд, наиболее удачная.
Анализируя эти воззрения, можно дать следующее определение: методы
управления представляют собой способы воздействия на поведение и
деятельность управляемых объектов в целях обеспечения рационального
природопользования и охраны окружающей среды. Их можно подразделить на:
а) административные, т.е. использующие прямой приказ органов управления в области охраны
окружающей среды, что обеспечивается возможностью государственного
принуждения;
б) экономические – создающие непосредственную материальную
заинтересованность в выполнении предприятиями, организациями, трудовыми
коллективами, гражданами решений органов управления в области охраны
окружающей среды;
в) методы морального стимулирования, которые реализуются как посредством
применения мер поощрительного характера, так и в форме воздействия на
нарушителей.
В правовой литературе имеются и другие мнения по данному вопросу
[421, с. 40]. К методам управления можно также отнести императивные
предписания, порождающие обязанность их выполнения; запреты на действия,
причиняющие вред окружающей среде; разрешения, заключающиеся в выдаче
документа на пользование природными ресурсами с учетом требований закона;
согласования при проектировании, размещении, строительстве объектов с целью
предотвратить возможность причинения вреда окружающей среде;
санкционирование утверждения решений при выдаче разрешений и согласований;
рекомендации при организации тех или иных мероприятий по использованию
138
природных ресурсов и восстановлению окружающей среды там, где нет
надобности в прямых предписаниях.
Представляется необходимым остановиться лишь на некоторых общих
аспектах такого административного метода управления, как привлечение к
ответственности виновных за нарушение законодательства в области охраны
окружающей среды.
Правовая ответственность в управлении за нарушение экологического
законодательства проявляется как элемент статуса субъекта и объекта управления,
как метод организации процесса управления, как метод обеспечения
функционирования системы управления в единстве целевой деятельности
субъекта и объекта [99, с. 71–110].
Исходя из этого, данный институт ответственности следует рассматривать
в двух аспектах: как институт организации управления и как правовой институт.
Ответственность как правовой институт представляет собой совокупность
материальных и процессуальных норм экологического и других отраслей права,
обеспечивающих соблюдение законности в области пользования,
воспроизводства, охраны и защиты лесов, а также государственной дисциплины в
управлении [30, с. 13].
Ответственность, как институт организации управления, понятие более
емкое – это центр тяжести в реализации правовых норм и субъективных прав
участников управления. Это система мер, обеспеченных правовыми,
политическими, моральными и организационными средствами, стимулирующими
соответствующее поведение субъектов управления путем применения позитивных
и негативных мер воздействия, направленных на достижение эффективного
функционирования системы управления.
За нарушение экологического законодательства предусматриваются
следующие виды юридической ответственности: административная, уголовная,
гражданско-правовая, дисциплинарная. Экологическое законодательство выделяет
также такой специфический вид гражданско-правовой ответственности, как
материальная, размеры которой определяются специально установленными
таксами.
В этой, казалось бы, достаточно стройной системе мер ответственности за
нарушение экологических норм вместе с тем возникают неразрешенные
проблемы.
Административная ответственность означает применение компетентными
органами и должностными лицами в установленном порядке административных
взысканий за нарушения экологического законодательства. В.Я. Кожевников
предлагает классификацию административных проступков по шести основным
признакам: 1) объекту, 2) субъекту, 3) материальному содержанию, 4) способу
совершения, 5) форме вины, 6) правовым последствиям [159, с. 49–52].
Но вместе с тем экологическое законодательство предусматривает и такие
специфические санкции, как приостановление или прекращение деятельности
предприятия; лишение специального права (лицензии); прекращение права
139
собственности, владения, пользования природным объектом или ресурсом и
другие, хотя и не определяет, к какому виду ответственности они относятся.
Вместе с тем в Кодексе об административных правонарушениях юридические
лица не предусматриваются как субъект административной ответственности.
В этой связи необходимо или законодательное закрепление признания
эколого-правовой ответственности, или изменение основ применения
административной ответственности. Автор придерживается позиции о
необходимости законодательного совершенствования по двум направлениям
одновременно.
Административный метод, применявшийся до недавнего времени наиболее
широко, характеризовался монопольным владением природными ресурсами;
определением правовых норм и порядка природопользования заинтересованными
ведомствами; сохранением предприятий, которые своей деятельностью наносили
ущерб окружающей среде, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой
продукции. Вместе с тем он позволял без применения жестких экономических
санкций в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации путем
директивных предписаний вышестоящих государственных органов. Переход
промышленности на экономические рельсы неизбежно приводит к стремлению
получить наибольшую прибыль за счет неконтролируемой эксплуатации
природных ресурсов. Все это, а также невозможность в ряде случаев использовать
административные методы управления, усугубит, на наш взгляд, и без того
критическую ситуацию. Выход один – доказать экономическую невыгодность
отрицательных воздействий на природу и нерациональное использование
природных ресурсов, сочетать в управлении экономические и административные
методы.
В связи с этим необходима дальнейшая разработка правовых основ
экономического метода управления в области охраны окружающей среды. Его
формирование в условиях перехода к рыночной экономике предполагается
осуществлять по следующим направлениям: установление жестких
производственных и экологических ограничений, в рамках которых должно
осуществляться развитие и размещение производительных сил, а также
экономической ответственности природопользователей за нарушения
экологических ограничений; создание системы платежей за пользование
природными ресурсами и учет всех факторов при налогообложении; упорядочение
источников финансирования на восстановление и охрану окружающей среды.
И.Ф. Панкратов разумно и обстоятельно характеризует экономические
методы управления, регулирования природопользования и охраны окружающей
среды. Его идеи в равной мере относятся к каждому природному объекту [362].
Если административные методы действуют путем приказа, предписания, то
экономические методы побуждают к необходимому поведению, основываясь на
имущественном интересе, выгоде. Экономические методы опосредуются
законодательством, хотя они действуют самостоятельно и объективно. Поэтому
наиболее важно как можно более эффективно использовать и внедрять
140
экономические методы управления в области охраны окружающей среды.
Более подробно остановимся на системе платежей. В нее могут входить:
♦ платежи за право пользования природными ресурсами;
♦ платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов, осуществляемые
государством или хозрасчетными специализированными предприятиями и
организациями;
♦ компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого
использования или ухудшения их качества, вызванное деятельностью этих
предприятий;
♦ платежи за выбросы (сбросы, размещение) загрязненных веществ в
природную среду;
♦ дополнительный налог с прибыли предприятий, выпускающих экологически
опасную продукцию, применяющих экологически опасные технологии;
♦ штрафы и другие экономические санкции за нарушение правил и норм
рационального природопользования;
♦ льготы по налогообложению прибыли предприятий.
В систему платежей могут быть включены также нормы ускоренной
амортизации природоохранных объектов и сооружений. Система платежей и
налогообложения рассматривается как стимулятор природоохранительной
деятельности предприятий и регионов, а также как механизм обеспечения
формирования централизованных источников финансирования охраны и
воспроизводства природных ресурсов.
Это не исчерпывающий перечень. Предполагается, что формирование
экономических методов управления в области охраны окружающей среды в
условиях перехода к рыночной экономике должно осуществляться по трем
основным направлениям: установление жестких ограничений по территориям, в
рамках которых должно осуществляться развитие и размещение
лесохозяйственных предприятий, а также экономической ответственности
природопользователей за нарушение норм и правил; создание системы платежей
за лесопользование и учет всех факторов при налогообложении; упорядочение
источников финансирования мероприятий по охране, воспроизводству и
сбережению лесных ресурсов.
Экономические методы управления в области охраны окружающей среды
проявляются также через установление лимитов допустимых выбросов
загрязняющих веществ, которые отрицательно воздействуют на окружающую
среду. Лимиты устанавливаются как в целом по природному объекту, так и по
территории. Ограничения ставят своей целью: предупредить возможное
наступление вредных последствий, истощение природных ресурсов; запретить
совершать действия или осуществлять деятельность, причиняющую вред
окружающей среде и природным объектам; восстанавливать нарушенное
состояние лесов, земель, вод и т.д. Ограничения заключаются, например, в
изъятии из промышленной эксплуатации некоторых лесов первой группы,