Бахрах Д.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

§ 5. Общий административный надзор 247

движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей

деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции

занимаются и не свойственными любой управленческой деятельности техническими, хозяйственными и .

иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического контроля проводят анализы крови,

природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГАИ оказывает помощь лицам,

пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды и

материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное

осуществление контроля. А он предполагает сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого

субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов,

брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить проверки, досмотры, обследования на местах,

направлять материалы специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций,

участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

Как правило, надзорная деятельность включает в себя предварительный, текущий и последующий

контроль. Предварительный контроль осуществляется при регистрации, выдаче разрешений (прав на

управление транспортными средствами, проведение взрывных работ, приобретение и хранение

огнестрельного оружия, наркотических средств и т. д.), выдаче заключений по проектам строительства

зданий и сооружений, по документации, регламентирующей производство машин, продуктов питания,

государственных испытаний средств измерений, аттестации работников и иными способами.

4. Применение разнообразных предупредительных мер. Это обязательные прививки, карантины,

запрещение проезда по дорогам, закрытие границы, изъятие и уничтожение предметов и продуктов,

представляющих угрозу для здоровья населения, общественной безопасности. Так, государственные

ветеринарные инспектора вправе принимать решения о вакцинации животных по эпизодическим

показаниям.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности, применение принудительных мер. Субъекты

административного надзора пресекают противоправные действия, выявляют их причины, устанавливают

виновных, применяют административные санкции, ставят перед компетентными органами вопросы о

привлечении виновных к административной, дисциплинарной или уголовной

248 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

ответственности. Юрисдикционная деятельность включает в себя сбор доказательств для выявления

обстоятельств и виновности, оценку полученной информации, принятие административных актов, дознание.

В ходе надзорной деятельности меры административного принуждения могут применяться как к

индивидуальным (гражданам, должностным лицам), так и к коллективным субъектам административного

права. Широко используются разнообразные пресекательные средства, реже — карательные и совсем редко

— правовосстановительные санкции.

С целью пресечения противоправной деятельности, предотвращения вредных последствий

применяются меры психического и физического принуждения: обязательные предписания об устранении в

определенный срок вскрытых нарушений, приостановление деятельности, доставление, принудительное

освидетельствование, отстранение от работы и др.

Большинство субъектов административного надзора вправе давать обязательные предписания, в

которых содержатся перечни недостатков, сроки их устранения и предостережения о неблагоприятных

последствиях неисполнения требований.

Приостановление работ осуществляется в разных формах: приостановление всей деятельности

предприятия или его части, запрещение отдельных видов работ, эксплуатации отдельных машин и

механизмов, отгрузки и реализации, отключение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и

т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты

номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения. Госэнергонадзор имеет

право ограничивать отпуск электрической энергии, органы государственного надзора за стандартами и

средствами измерений вправе вводить на предприятиях особый режим приемки готовой продукции.

Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и

привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Поэтому в главе 16

КоАП РСФСР названы субъекты административного надзора, которые вправе налагать на граждан

административные взыскания, т. е. применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их

имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные инспектора и

иные уполномоченные лица.

Почти 20 статей КоАП РСФСР определяют подведомственность различных надзорных структур,

устанавливают, какие ^атего-

§ 5. Общий административный надзор 249

рии дел рассматривают органы пожарного, санитарного, ветеринарного, пробирного надзора, органы

охраны водных ресурсов, лесного хозяйства, таможенные органы и другие субъекты административной

юрисдикции. Они вправе применять к гражданам и должностным лицам такие взыскания, как

предупреждение, штраф, а некоторые из них, кроме того, могут лишать виновных специальных прав,

производить конфискацию предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом ад-

министративного правонарушения. В тех случаях, когда субъекты административного надзора не

уполномочены применять административные взыскания, они, возбудив дела, направляют их народным

судьям, в административные комиссии или иным уполномоченным органам.

В производстве по делам об административных правонарушениях все органы надзора руководствуются

положениями, установленными КоАП РСФСР. Многие центральные органы надзорных систем издали

ведомственные инструкции, положения, . постановления, которые детализируют, уточняют нормы Кодекса.

Известно, что КоАП регламентирует только административную ответственность граждан и

должностных лиц. Чтобы раскрыть полномочия субъектов административного надзора, связанные с

применением административных взысканий к организациям, необходимо обратиться к текущему

законодательству и многим иным некодифицированным правовым актам.

Так, на организации может быть наложен штраф в сумме со-: крытого или заниженного дохода

(прибыли), а при повторном на-. рушении — штраф в двухкратном размере этой суммы. У орга-, низаций

может быть аннулирована лицензия на право ведения разрешенной деятельности в случае нарушения

условий ее действия. А такая принудительная мера есть не что иное, как разно-' видность лишения прав.

: По инициативе органов административного надзора решаются вопросы о применении такой

административной санкции, как ликвидация (прекращение деятельности) организаций.

Для конкретизации теоретических положений целесообразно проиллюстрировать их данными об одном

из наиболее известных надзоров — санитарно-эпидемиологическом. Он действует на основе Закона РСФСР

«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г. в редакции Закона РФ от

2 июня 1993 г.'

' ВВС РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641; ВВС РФ. 1993. № 29. ст. 1111. Кстати, это ; первый закон по этому

вопросу. В прошлом действовали правительственные постановления о санитарном надзоре, на смену

которых пришел закон.

250 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Указанный надзор проводится специальным общефедеральным ведомствам — Государственной

санитарно-эпидемиологической службой России. В ее систему входят Государственный комитет по

санитарно-эпидемиологическому контролю и центры государственного санитарно-эпидемиологического

надзора субъектов Федерации, городов и районов. Центры подчиняются только по вертикали, что ослабляет

влияние на их деятельность местных органов и органов субъектов Федерации.

Руководители органов данного надзора являются соответственно Главными государственными

санитарными врачами РФ, субъектов Федерации, городов и районов.

Президент РФ 19 ноября 1993 г. утвердил Положение о Госсан-эпиднадзоре России', в котором сказано,

что Госсанэпиднадзор осуществляет нормативное регулирование, обеспечивает создание системы

санитарно-эпидемиологического нормирования, организует разработку федеральных санитарных правил и

гигиенических нормативов, утверждает и издает их, разрабатывает формы государственной и

ведомственной статистической отчетности о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения,

выполнении гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

Органы Госсанэпиднадзора активно пропагандируют правила санитарии, проводят гигиеническое

воспитание и образование граждан, ведут государственный учет инфекционных, паразитарных,

профессиональных и массовых инфекционных заболеваний и отравлений населения в связи с

неблагоприятным влиянием на здоровье человека факторов среды его обитания. Они обеспечивают

проведение ряда медицинских анализов, обеззараживание помещений, участвуют в разработке программ

повышения санитарно-эпидемиологического благополучия и т. д. В целом организационно-массовая работа

санитарно-эпидемиологической службы очень разнообразна.

Формами контрольной деятельности органов санэпиднадзора являются заключения о соответствии

санитарным правилам вводимых в эксплуатацию зданий и сооружений, новых технологий, веществ,

изделий. Разработка и постановка на производство новых видов пищевых продуктов, внедрение новых

технологических процессов и технологического оборудования, производство тары, посуды и упаковочных

материалов, применение пищевых добавок и других веществ разрешаются только на основании ги-

гиенической оценки их соответствия санитарным требованиям и заключения санитарно-

эпидемиологической службы.

' САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4527.

§ 5. Общий административный надзор 251

Для получения необходимой информации должностные лица Государственной санитарно-

эпидемиологической службы вправе: беспрепятственно посещать и проводить обследования организаций,

предприятий, жилищных условий граждан; получать от организаций и граждан сведения и документы,

необходимые для выполнения возложенных на них задач; изымать образцы (пробы) материалов, веществ,

изделий, пищевых продуктов, воды и почвы для лабораторных исследований и проведения гигиенической

экспертизы.

Законом установлено, что в целях охраны здоровья, предупреждения возникновения и распространения

заболеваний работники предприятий и организаций должны проходить медицинские осмотры как при

приеме на работу, так и впоследствии.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора могут принимать решения:

— о временном отстранении от работы граждан, являющихся носителями возбудителей инфекционных

болезней и могущих быть источниками их распространения в связи с особенностями выполняемой работы;

— о проведении лабораторного обследования и медицинского наблюдения за гражданами,

контактировавшими с больными инфекционными заболеваниями;

— об обязательной госпитализации инфекционных больных и граждан с подозрением на инфекционное

заболевание, представляющих опасность для окружающих;

— о проведение дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также

в помещениях и на территории, где сохраняются условия для возникновения или распространения

инфекционных заболеваний;

— о проведении профилактических прививок населению или отдельным группам граждан по

эпидемиологическим показаниям.

С целью пресечения санитарных нарушений организациям и гражданам могут быть предъявлены

требования о проведении гигиенических и противоэпидемических мероприятий и устранении санитарных

нарушений.

Довольно часто органы Государственного санитарно-эпидемиологического надзора используют право

приостанавливать впредь до устранения имеющихся нарушений санитарных правил, а в случае

невозможности их соблюдения прекращать:

— работы по проектированию и строительству, а также введение в эксплуатацию законченных

строительством, реконструированных объектов;

252 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

— эксплуатацию действующих предприятий, отдельных производственных цехов, участков,

помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, а также выполнение отдельных

видов работ и производственной деятельности;

— производство и применение (использование) продукции народного хозяйства;

— производство, хранение, транспортировку и реализацию продовольственного сырья и пищевых

продуктов, использование воды (водоисточников) для питьевых, хозяйственных и культурно-оз-

доровительных целей.

А за совершение санитарных правонарушений к должностным лицам и гражданам могут быть

применены административные взыскания в виде предупреждения и штрафа.

7 июля 1994 г. Госсанэпиднадзор России утвердил инструкцию, регламентирующую порядок

привлечения к административной ответственности за санитарные правонарушения.

Главные санитарные врачи вправе направлять в компетентные органы, компетентным должностным

лицам материалы о санитарных нарушениях и ставить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной

или даже уголовной ответственности. Они могут также предъявлять требования: о возмещении ущерба от

вреда, причиненного здоровью граждан, и расходов лечебно-профилактических и санитарно-

профилактических учреждений на проведение ими гигиенических, противоэпидемических и медицинских

мероприятий при возникновении массовых заболеваний и отравлений людей.

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти

Вопрос о необходимости и преимуществах судебного контроля за государственной администрацией —

один из важнейших в административном праве. Выше (см. § 7 глава 3) уже рассматривался его

существенный аспект — право граждан на судебную защиту. Но административная юстиция — только один

из каналов судебного надзора за исполнительной властью. Существуют и другие его формы: а)

рассмотрение жалоб организаций;

б) рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными

административных актов;

в) проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел

законности административных актов, имеющих значение для разрешения дел;

§ 6. Судебный надзор за законностью административной власти 253

г) проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования;

д) рассмотрение дел о преступлениях субъектов исполнительной власти.

С точки зрения порядка обращения в суд можно различать: 1) исключительно судебный (вопрос о

законности решается только судом);

2) альтернативный (с жалобой, протестом, требованием можно обратиться в вышестоящий

государственный орган или в суд);

3) последовательный или ступенчатый (вначале заинтересованный субъект вправе обратиться в

вышестоящий исполнительный орган, иногда вплоть до центрального, а при несогласии с его решением

вправе обратиться в суд);

4) исключительно административный (дело не подведомственно суду).

Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) граждан и

организаций, по требованиям государственных органов, по протестам прокуроров, а также по инициативе

самих судов. Он может быть прямым или косвенным.

Прямым считается контроль, когда суд рассматривает гражданское дело по жалобе (требованию,

протесту) о незаконности правоприменительного акта в соответствии с нормами ГПК, АПК. По существу

это дела о законности властных действий, выяснение этого — главная цель правосудия, и решение суда

посвящается оценке законности правового акта.

А косвенный контроль осуществляется при рассмотрении иных гражданских дел, а также всех

уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение

главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом (о наличии преступления, виновности

подсудимого, взыскании ущерба и т. д.), и он рассматривается попутно. Специального решения о

законности акта исполнительной власти суд (судья) не принимает. Установив несоответствие

административного акта юридическим нормам, суд (судья) либо выносит частное определение (ст. 321 УПК,

225 ГПК), либо возвращает дело на доследование, либо кладет этот факт в основу принимаемого приговора

(решение, постановления).

Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все имеющиеся в России суды:

общие, военные, арбитражные, конституционные (уставные).

254 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

В арбитражных судах созданы специальные коллегии, рассматривающие споры организаций и

предпринимателей с властными структурами.

Одним из главных направлений деятельности Конституционного суда РФ в период перехода к

рыночной экономике является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, свободных

предпринимателей, равноправных участников договорных отношений. Он рассмотрел ряд индивидуальных

жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику относительно увольнений

граждан с работы по возрасту; установления ограничительного срока обжалования незаконных увольнений

с работы, считая его ограничением права на судебную и иную защиту; выселение из незаконно занятых

жилых помещений с санкции прокурора без права судебного обжалования такой санкции и др.

Право на судебную жалобу (иск) теоретически всегда существует, но реально им пользуются далеко не

все, поскольку для его реализации мало знать, что есть такое право, нужно знать, как его можно

осуществить, иметь определенные финансовые средства, не испытывать опасений по поводу возможных

неблагоприятных последствий. Если к тому же учесть, что суды рассматривают дела очень часто с

нарушением процессуальных сроков, а исполнение решений организовано не лучшим образом, то стано-

вится более понятным, почему граждане, организации в нашей стране скупо используют право на судебную

защиту от незаконных действий исполнительной власти. И это позволяет более трезво оценить возможности

судебной защиты прав граждан, роль судов в обеспечении законности*.

^ См.: Российские вести. 1995. 12 окт.

Часть П. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному праву

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его

поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на

моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его

волю, добиться подчинения.

Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод

государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на

основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных

предписаний.

Принуждение можно различать по отраслевому критерию, т. е. какой отраслью законодательства

установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государственному,

гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному праву.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия,

применяемых исполнительной властью для обеспечения правопорядка. Рассматриваемый вид принуждения

охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и

иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы исполнительной власти.

Следует различать меры административно-правового принуждения и принудительные меры,

установленные нормами административного права. Административное законодательство закрепляет

административные (1), дисциплинарные (2), общественно-правовые (3) санкции. Так, им установлена

дисциплинарная и материальная ответственность военнослужащих, определены властные полномочия

общественных инспекторов. Административное принуждение полностью регулируется нормами

административного права, которыми, кроме того, регулируется общественно-правовое и частично —

дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дис-

256 Глава 13. Административно-правовое принуждение

циплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.

Ответственность — разновидность принуждения, а меры ответственности — особый вид мер

принуждения. Так, составной частью административного принуждения является административная от-

ветственность, а дисциплинарное принуждение включает в себя дисциплинарную и материальную

ответственность. В целом, ответственность по административному праву — часть принуждения по

административному праву.

Административным законодательством урегулированы следующие виды ответственности: а)

административная ответственность граждан; б) административная ответственность организаций; в)

дисциплинарная ответственность милитаризованных служащих (военнослужащих, работников милиции и

др.), студентов, учащихся и лиц, свобода которых ограничена в административном порядке;

г) материальная ответственность военнослужащих, работников органов МВД.

Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами

используют средства дисциплинарного и административного воздействия. Органы милиции, службы

безопасности, налоговой полиции возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследование и

применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одной из важнейших задач системы МВД

является исполнение уголовных наказаний.

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения

В научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении. Но корректнее

было бы говорить об административно-правовом принуждении. История СССР и многих Других стран дает

много оснований для горьких выводов о том, что административное принуждение намного шире

административно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием. Для административного

принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной

ответственности.

Административно-правовое принуждение — один из видов государственно-правового. Поэтому ему

присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспечить защиту

правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает

рядом особен-