Бахрах Д.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти 237

влиянием возможностей применения государственного принуждения. Все разновидности правовых

санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию

правонарушений.

Основные виды принуждения — дисциплинарное, административное, гражданско-правовое и

уголовное — различаются основаниями и процедурами их применения. Но все они широко используются

для защиты законности в отношениях с исполнительной властью, и при этом государственной

администрации принадлежит ведущая роль. Только в процессе исполнительно-распорядительной

деятельности используется дисциплинарное и административное, т. е. внесудебное, принуждение, которое

можно считать особым видом административной власти. Она же инициирует, расследует, направляет в суды

уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний.

Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права;

как к тем, которые являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые не включены в

него.

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти

Президент Российской федерации в соответствии с Конституцией РФ обладает большими

полномочиями по контролю за исполнительными органами. Соответствующие права ему предоставлены как

главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Основной закон не говорит о президентском

контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке

Правительства (ст. 117), отменять его акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнитель-

ной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией

РФ.

Контроль за деятельностью исполнительной власти в стране Президент России осуществляет

непосредственно, но главным образом через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия

при подготовке вопросов об отставке Правительства, освобождении от должности отдельных федеральных

министров, руководителей иных центральных федеральных органов исполнительной власти, назначенных

им военачальников, дипломатических представителей в иностранных государствах, глав администраций и

других должностных лиц.

На Администрацию Президента возложено обеспечение контроля Президента за деятельностью

органов исполнительной власти. Многие структурные подразделения Администрации вправе

238 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

контролировать определенные направления работы публичной администрации. Например,

Аналитический центр Администрации Президента РФ по специальным президентским программам обязан

контролировать выполнение федеральных государственных программ и разрабатывать предложения по их

корректировке.

На другое структурное подразделение Администрации — Главное управление Президента РФ по

вопросам конституционных гарантийных прав граждан — возложено осуществление контроля за

своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы

государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации. Ему поручены также

анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого

оперативное и периодическое информирование Президента о количестве и характере обращений граждан.

Управление готовит предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.

16 марта 1996 г. Президент утвердил Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ'.

Управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента и подчинено

Президенту.

Основными функциями Главного управления являются: — контроль и проверка исполнения

федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и

распоряжений Президента;

— контроль и проверка исполнения поручений Президента и Руководителя Администрации

Президента;

— подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента Российской Федерации о

предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной

власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В соответствии со своими основными функциями Главное контрольное управление выполняет

следующие задачи:

1) организует контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов

исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей;

2) взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной

власти субъектов Федера-

' Российская газета. 1996. 26 марта.

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти 239

ции при осуществлении контроля и проверки исполнения федеральных законов;

3) осуществляет контроль и проверку деятельности подразделений Администрации Президента

Российской Федерации;

4) координирует при осуществлении проверки деятельность органов контроля и надзора федеральных

органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации;

5) вносит по результатам проверок предложения Президенту Российской Федерации о

совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти;

6) направляет в необходимых случаях в органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы

федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных

нарушениях. Управление имеет право:

— создавать комиссии с привлечением представителей правоохранительных и контролирующих

органов, а также специалистов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной

власти субъектов Федерации для проведения проверок и принятия в ходе проверок необходимых мер по

оперативному устранению выявленных нарушений и их предупреждению;

— направлять должностных лиц Главного управления на заседания Правительства Российской

Федерации, его Президиума, коллегий федеральных органов исполнительной власти, органов

исполнительной власти субъектов Федерации и совещания, проводимые федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

— требовать самостоятельно или через привлеченных к проверке представителей соответствующих

органов государственной власти от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной

власти субъектов Федерации, а также от организаций документы, объяснения и другую информацию,

необходимые для проведения проверок в соответствии с задачами, возложенными на Главное управление;

— вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов

исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации о привлечении к

ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения

по результатам проверки;

— вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и

неисполнения федеральных

240 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации;

— ставить перед соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти,

органов исполнительной власти субъектов Федерации вопрос о наложении дисциплинарных взысканий на

государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных на них

обязанностей, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной

проступок, от исполнения должностных обязанностей;

— направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных

органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Предписание

подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в

предписании, должны быть приняты меры по устранению нарушений и о результатах должно быть

сообщено в Главное управление; и др.

Еще одной формой президентского контроля за исполнительной властью является деятельность

полномочных представителей Президента в субъектах Федерации. Они обязаны содействовать исполнению

правовых актов Президента и Правительства РФ, контролировать выполнение этих актов органами исполни-

тельной власти субъектов Федерации.

Полномочные представители Президента в субъекте Федерации назначаются на должность

Президентом РФ и подчиняются ему. Деятельность полномочных представителей координирует и

обеспечивает Управление Администрации Президента по работе с территориями.

Полномочные представители Президента обязаны представлять Президенту аналитическую и иную

информацию об экономических, социальных и политических процессах на территории и вносить

соответствующие предложения. Они вправе:

— вносить в соответствующие органы государственной власти представления о нарушениях

Конституции, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства. Представления

рассматриваются соответствующими органами исполнительной власти в десятидневный срок;

— вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей

территориальных служб федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории;

§ 4. Контроль органов законодательной власти 241

— запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, организаций и учреждений

необходимые сведения, документы и материалы;

— принимать участие в работе органов исполнительной власти; — осуществлять по отдельным

поручениям Президента другие полномочия.

Подводя итоги, можно выделить основные особенности президентского контроля:

1) он охватывает все сферы деятельности федеральной исполнительной власти;

2) он состоит в проверке выполнения положений Конституции РФ, федеральных законов, актов

Президента и Правительства России;

3) он осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами, находящимися в

системе Администрации Президента;

4) его результаты могут быть использованы Президентом Российской Федерации для принятия мер

воздействия, предусмотренных Конституцией РФ, привлечения виновных к дисциплинарной

ответственности, поощрения отличившихся;

5) субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Президенту об обнаруженных недостатках, а

сами могут вносить представления, делать предписания. Они не могут вмешиваться в деятельность

проверяемых организаций, применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных. Они

обеспечивают Президента необходимой информацией, а он решает, какие следует принять меры.

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами-исполнительной власти

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать федеральные исполнительные органы, а

законодательные органы субъектов Федерации — исполнительные органы соответствующих республик,

краев, областей, округов, городов. Контрольные полномочия законодательных органов закреплены

соответствующими конституциями.

Конституция РФ предоставила Федеральному Собранию Российской Федерации довольно

ограниченные возможности для контроля за федеральными органами исполнительной власти. Главным

образом они принадлежат Государственной Думе, которая дает согласие Президенту на назначение

Председателя Правительства. Отрицательную оценку деятельности Правительства

242 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

В основном Государственная Дума может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она

дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое

обязано ежегодно представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за

прошедший год.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную Палату. Она

должна выполнять следующие задачи:

— осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей

федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому

назначению;

— определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования

федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов

федеральных внебюджетных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов

федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств

федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов

федеральных внебюджетных фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов

федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на

совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств

федеральных внебюджетных фондов в Центральном Банке Российской Федерации, уполномоченных банках

и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

— регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе

исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий'.

' См.: Федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации от II января 1995 г. (СЗ РФ. 1995. №

3. Ст. 167).

§ 4. Контроль органов законодательной власти 243

Государственная Дума оказывает влияние на финансовую деятельность, назначая и освобождая от

должности Председателя Центрального Банка РФ.

Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями — деятельность

назначаемого Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, который проверяет

реализацию конституционных норм о правах и свободах личности.

Статья 103 Конституции РФ предусматривает, что Уполномоченный по правам человека действует в

соответствии с федеральным конституционным законом. Указом Президента РФ от 4 августа 1994 г. с

целью обеспечения его работы установлено, что до принятия такого закона органы государственной власти

и местного самоуправления:

— представляют по запросам Уполномоченного по правам человека информацию, необходимую для

осуществления его полномочий;

— дают ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных лиц;

— направляют ему все принимаемые акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод

человека и гражданина'.

Плодотворная, как свидетельствует опыт многих парламентов, но пока не использованная в

Федеральном Собрании форма парламентского контроля — депутатский запрос. . Депутат, группа депутатов

Совета Федерации или Государственной Думы вправе обращаться с запросом к Правительству, Гене-

ральному прокурору, председателю Центрального Банка, руководителям федеральных органов

исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

и органов самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Адресат обязан дать ответ

на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15

дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок. Запрос, внесенный в письменной фор-

ме, и письменный ответ на него оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до

сведения депутатов данной палаты иным путем^.

^ СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1713. ' СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

244 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Депутаты Государственной Думы кроме того вправе на ее заседании обращаться с вопросом к любому

члену Правительства. Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой

депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения на заседание Думы

члена Правительства.

Если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в

обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ

доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты.

Конституции и Уставы субъектов федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за

исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия

законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета. Многие

субъекты Федерации предоставили своим представительным органам более широкие контрольные

полномочия, чем их имеет Федеральное Собрание Российской Федерации. Так, Уставом Свердловской

области предусмотрено, что Областная Дума дает согласие на назначение руководителей областных органов

внутренних дел, финансов, социальной защиты и комитета по управлению имуществом. В ряде республик

конституции закрепляют подотчетность правительств представительным органам, в частности, такую форму

контроля, как депутатский запрос к правительству, его главе, отдельным министрам и руководителям

других органов.

§ 5. Общий административный надзор

Важную роль в достижении целей, поставленных перед субъектами исполнительной власти, играет

контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль — атрибут управления, одна из важнейших его функций. Он включает в себя

наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных,

социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы

граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки правовыми

актами контрольные полномочия субъектов власти ограничивают, представляют им возможность

осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной

подчиненности, ограничение контроля надзором необходимо для предотвращения

§ 5. Общий административный надзор 245

вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан,

перехода к правовому государству роль надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля.

Административный надзор осуществляется специальными ведомствами, ведомственными службами,

органами, для которых такая функция является важнейшей или даже главной (1). Его субъекты наделены

функциональной властью, широкими надве-домственными полномочиями, их деятельность —

разновидность межотраслевого управления (2). Его субъектами могут быть как государственные, так и

общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также граждане (3). Администра-

тивный надзор, как правило, состоит в обеспечении исполнения общеобязательных норм, установленных

как законами, так и подзаконными актами, многие из которых к тому же относятся к технико-юридическим

(4). Осуществляется он систематически и обычно по инициативе властных субъектов (5). И еще одна важная

особенность: он, как правило, связан с применением административного принуждения (6).

Административный надзор — надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением

коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. С одной стороны, — это часть

управленческого контроля, особый вид исполнительно-распорядительной деятельности. Если же подойти к

нему с позиций обеспечения законности, — это одно из средств охраны такого режима, разновидность

государственного надзора, который включает в себя еще и прокурорский, судебный, конституционный.

Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором.

Среди них есть специализированные ведомства. Это:

1) Государственный таможенный комитет РФ;

2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;

3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

4) Федеральный горный и промышленный надзор России;

5) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

6) Государственная налоговая служба РФ;

7) Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью.

246 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых

называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений. В

их числе: государственная ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции, главное

управление государственного энергетического надзора Министерства топлива и энергетики; морской,

речной, авиационный регистры; Главное управление охраны общественного порядка МВД РФ.

Специализированные надзорные ведомства подчинены Правительству РФ, а ведомственные службы —

соответствующим центральным федеральным органам специальной компетенции.

Главные задачи административного надзора состоят в том, чтобы обеспечить: 1) безопасность граждан,

общества, государства; 2) надлежащее качество продукции и услуг.

А для этого необходима охрана соответствующих общественных отношений и материальных

ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных

явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить,

предотвратить наступление вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их

причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом необходимо выявить

виновных и решать вопросы об их ответственности. Иными словами, на первом плане — прогноз,

предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане —

применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

Содержание административного надзора как разновидности межотраслевого управления,

направленного на обеспечение законности, можно раскрыть, назвав основные направления этой

деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях

центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (санитарные, ветеринарные,

технических осмотров, учета происшествий и т. п.); в других — утверждают их совместно с органами

администрации; в третьих — нормы принимаются по согласованию с ними; в четвертых — они готовят

проекты соответствующих актов.

2. Организационно-массовая и материально-техническая деятельность. Субъекты административного

надзора используют разнообразные формы неправовой управленческой деятельности для достижения

поставленных перед ними целей. Они активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил

дорожного