Атаманчук Г.В. Теория государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

блема не только психологическая, но и социально-психологическая, даже

физиологическая, основывающаяся на комплексности и многогранности

человека. Вместе с тем специализация производства (а на его основе и

определенная "специализация" (профессионализация) сознания и

деятельности) — объективный факт, предполагающий умелое,

эффективное кооперирование единичных, "специализированных"

проявлений субъективного фактора.

Для государственного управления имеют значение все процессы,

свойства и возможности субъективного фактора. Здесь обнаруживаются

самые жесткие коррелятивные зависимости, которые либо способствуют

управленческим процессам, либо их тормозят, деформируют и разрушают.

В наш менталитет глубоко вошел ложный стереотип, состоящий в том, что,

мол, то, что было замыслено и решено в государственном управлении,

непременно должно получиться и на практике. На самом деле не все так

просто и однозначно и многое зависит от того, насколько, к примеру,

регулятивные элементы субъективного фактора и государственного

управления совпадают, поддерживают развитие общества.

Прежде всего речь идет о соотношении интересов и целей

субъективного фактора и интересов и целей, реализуемых

государственным управлением. Сложная структура субъективного фактора

приводит к тому, что часто индивидуальные, а также и групповые

(коллективные) интересы и цели весьма отличаются от всеобщих

интересов и целей, объективно стоящих в поле зрения государственного

управления. Возможна и обратная ситуация, при которой эгоизм и

некомпетентность властей предержащих превращают интересы и цели

государственного управления в нечто, противоречащее всеобщим

интересам и целям субъективного фактора. Необходима подлинно

демократическая организация государственного управления,

обеспечивающая согласованность, взаиморазвитие и актуальность

интересов и целей субъективного фактора и государственного управления.

Важное значение принадлежит "наложению" и взаимодействию

социальных норм, которые признаны субъективным фактором, с одной

стороны, и которыми руководствуется государственное управление — с

другой. Ведь субъективный фактор исторически сформировался и

поддерживается очень многообразной совокупностью религиозных,

моральных, эстетических, правовых и других норм, традициями и

обычаями, которые необходимо знать и использовать в управленческих

процессах. Государственное управление по замыслу должно

формироваться и реализовываться в соответствии с духом и буквой закона,

которые, в

свою очередь, должны отвечать представлениям о праве. Часто между

требованиями различных социальных норм, в том числе и законов,

существуют противоречия, и люди сами делают среди них выбор;

поведение, моделированное в социальной норме, и реальное поведение

тоже весьма различаются; результаты, предполагаемые от следования

социальным нормам и полученные на практике, не совпадают.

Поэтому государственное управление призвано исходить из реального

состояния нормативной урегулированное™ субъективного фактора,

объективно оценивать место и роль различных видов социальных норм и

лишь на этой основе вырабатывать и осуществлять свои управляющие

воздействия.

Следует, наконец, принимать во внимание связанность мотивов и

стимулов поведения людей в личной и общественной жизни и,

соответственно, в процессах государственного управления. Весьма часто

"должное" и "сущее" в поведении и деятельности людей дистанцируются

далеко друг от друга. Проповедуется и утверждается одно, делается совсем

другое и это другое получает свою мотивацию в сознании многих людей.

Широко наблюдается несовпадение мотивов и стимулов, по причине чего

стимулы, особенно содержащиеся в государственном управлении, не

срабатывают. Несмотря на то, что вроде бы давно проблема стимулов

исследуется, до сих пор в государственном управлении система стимулов

не представлена в реально действующем виде. Из-за этого реализуемость

государственного управления оставляет желать лучшего.

Тем самым вырисовывается сложная система элементов субъективного

фактора "потребности — интересы — цели — воля — нормы —

мотивы (установки) — стимулы", в рамках которой формируется и

реализуется государственное управление. Ее развитость и

организованность во многом определяют возможности государственного

управления и характер его взаимоотношений с обществом.

3.4. Организованность субъективного фактора и

государственное управление

Вопросы места и роли, возможностей и объектов, потенциала и

пределов государственного управления нельзя рассматривать абстрактно,

из самих себя (как это нередко делается). Они обусловлены, причем в

весьма существенных моментах, организованностью субъективного

фактора, которая возникает под влиянием многих общественных усилий.

Организованность, как и дезорганизованность, создается объективными и

субъективными

источниками, импульсами и механизмами, в результате чего многое здесь

определяется состоянием общественных связей и, в конечном счете,

сознанием, поведением и деятельностью каждого отдельно взятого

человека.

Следует признать, что в обществе, несмотря на обилие

организационных структур, призванных упорядочивать общественные

процессы, сильно дают о себе знать стихийные механизмы как

объективного, так и субъективного свойства. Природные катаклизмы,

технологические аварии, пожары от молний, эпидемии и эпизоотии

выводят неожиданно и помимо воли людей некоторые процессы из

состояния равновесия, а в локальных масштабах порой их совсем

разрушают. Видимо, чернобыльская катастрофа и землетрясение в

Армении немало повлияли на судьбу СССР. Деструкция общественных

связей часто идет из-за субъективных стихийных механизмов:

нетерпимого, раскольного, злоумышленного сознания,

антиобщественного и преступного поведения, бессознательной и

разрушительной деятельности. Кстати, на интересные организационные

выводы наводит анализ преступности: при ослаблении борьбы с ней и

определенном росте ее удельного веса она приобретает организованный

характер и начинает диктовать обществу свои условия и волю. Значит,

субъективная негативная стихийность имеет известные пределы, перейдя

которые она становится организованной, но с целями, отличными от

общественных.

Естественно также, что стихийные механизмы, как объективные, так и

субъективные, могут приносить и позитивные результаты (счастливая

случайность), которые сказываются на общественном развитии. Важно

постоянно отслеживать характер, направления и объем действия

стихийных механизмов и на основе соответствующих знаний выстраивать

государственное управление. Мыслить реально и не отклоняться ни в ту,

ни в другую сторону.

Большое место в организации субъективного фактора принадлежит

менеджменту, общественному управлению и общественному

самоуправлению. Эти виды управления связаны между собой тем, 4ψ их

субъектом выступает непосредственно само общество, но различаются

они по уровню и характеру организованности. В общественном

самоуправлении проявляет себя общественная самодеятельность людей,

опирающаяся на соответствующие общественные институты. Это семья,

собственность, мораль, право (в социологическом смысле), традиции,

обычаи, иные регуляторы, используемые людьми при реализации ими

своего статуса свободной личности (в отличие от статуса гражданина). В

общественном управлении задействованы специальные

общественные организационные структуры, создаваемые для

осуществления определенных целей: общественные объединения, партии,

религиозные организации, органы территориального общественного

самоуправления и т.д. Статус наших российских структур регулируется

законодательством, а сами они имеют сложную организацию. Во многом

они выступают организационной основой того, что именуется

гражданским обществом.

Менеджмент организует активность субъективного фактора, главным

образом, в экономической и социальной сферах, хотя он может

трактоваться и шире.

При развитой демократии и состоявшихся общественных институтах и

структурах определяющую роль в организации субъективного фактора

призваны, конечно, играть общественные самоуправление и управление,

между которыми порой трудно провести четкую грань, а также

менеджмент. Но даже в странах с устойчивой историей (без войн и

революций) и относимых к передовым, общественной саморегуляции явно

недостаточно для придания субъективному фактору необходимой

организованности. Более того, довольно часто плюрализм форм

общественной саморегуляции приводит к тому, что между ними возникают

противоречия, конкуренция, борьба за доминирование. Вместо

организации субъективного фактора вокруг согласованных, общих

интересов и целей в нем самом наблюдается напряженность, конфликты,

изнурительные столкновения. В результате силы субъективного фактора

уходят не на созидание, а на выяснение "отношений" между различными

общественными, в том числе политическими, институтами и структурами.

В любом обществе существуют проблемы консолидации и интеграции

субъективного фактора, которые решаются посредством выдвижения

определенных идей и создания обеспечивающих их институтов и структур.

Таких идей можно выделить несколько.

Исторически первыми были идеи сохранения и укрепления

родоплеменных отношений, которые и сейчас кое-где живут и

выполняют свои функции. Позднее эти идеи преобразовались в

национальные (в частности, и в виде самоопределения наций),

приведшие и приводящие к становлению так называемых

национальных государств. Употребляю эпитет "так называемых"

потому, что практически нигде нет государств с мононациональным

составом. Национальные идеи имеют как позитивный, так и

негативный смысл, а главное — серьезные ограничения, поскольку

нередко нарушают принцип равноправия наций. Кроме того,

придание какому-либо государству односторонне национального признака

обычно ущемляет права и свободы представителей других наций

(национальных меньшинств). Поэтому консолидирующие функции

национальных идей весьма относительны и требуют (в политическом

плане) очень осторожного и ответственного обращения.

В истории всегда большую объединительную роль выполняли

религиозные идеи и обеспечивающие их организации (церкви). Благодаря

им огромные массы людей оказались подвержены определенным

религиозным мировоззрениям. Но в современных условиях

принадлежность к той или иной религии является частным делом

человека, в результате чего многие общества превратились в

поликонфессиональные, в которых разные люди свободно исповедуют

различные верования. Тем самым и религиозные идеи в организации

субъективного фактора встречаются с жесткими пределами, вытекающими

из свободы совести любой личности. Признавая это, большинство стран

посчитало целесообразным провозгласить светский характер своих

государств.

Большие надежды в свое время возлагали на объединительные

возможности социальных идей, в том числе и особо — социалистических

и коммунистических. Предполагалось, что пролетарию, рабочему,

крестьянину, одним словом, труженику нечего делить, что во всех странах

они имеют идентичные интересы, которые способны их объединить чуть

ли не в мировом масштабе. В какой-то мере данные идеи воплощались и в

исторической практике: I и II Интернационалы, Социалистический

Интернационал, Коммунистический Интернационал и т.д. Однако в целом

события XX века не оправдали надежд, возлагавшихся на социальные

идеи, хотя многое конструктивное из них вошло в жизнь и существенно

преобразовало общества. Как и в отношении других идей, было выявлено,

что социальные идеи имеют определенное "поле" позитивного действия,

выход за пределы которого приводил к разрушению органичных

взаимосвязей между различными «? социальном плане) людьми. Ведь

обществу, урегулированному справедливым законом, нужны все классы,

социальные слои и сословия, профессиональные группы, придающие ему

посредством сотрудничества комплексный характер.

В таких условиях, когда организованность субъективного фактора за

счет собственных сугубо общественных сил не вполне отвечает

содержанию и актуальности проблем, стоящих перед людьми в наши дни,

сохраняют и скорее всего укрепляют свое значение идеи

государственности, которые как бы впитывают в

себя другие консолидирующие идеи и организуют общество во всей его

целостности и многообразии. Именно государство, выражая всеобщие

потребности, интересы и цели, представляя и законодательно закрепляя

всеобщую волю, может и должно посредством своих управляющих"

воздействий ограничивать "поле" и ослаблять действие негативных

стихийных механизмов, поддерживать и развивать общественную

саморегуляцию. .

Государство несвободно в определении своего места и роли, функций и

поведения в общественной жизнедеятельности людей. Оно, как уже

отмечалось, связано обществом. И если в последнем деструктивные

элементы выходят за пределы допустимого, если общественные связи

разорваны или находятся в состоянии конфронтации, если общественные

институты и структуры сами не справляются со своими задачами и т.п., то

государство в интересах сохранения общества вправе и обязано

использовать весь потенциал своего аппарата, в том числе его возможности

принуждения. Ибо только в условиях спокойствия, безопасности людей,

целесообразного труда возможно развитие общества и решение любых его

проблем.

Осознание объективных основ и субъективного фактора

государственного управления имеет не только общетеоретический смысл,

раскрывающий "среду" формирования и реализации государственно-

управляющих воздействий, но и непосредственно практический. Каждый

раз в каждом государственном органе, когда приходится разрабатывать,

принимать и исполнять управленческие решения, а также совершать

управленческие действия, необходимо прежде всего уяснять и достоверно

оценивать те конкретные, порой уникальные объективные условия и

потенциал субъективного фактора, в рамках и с использованием которых

осуществляются управленческие процессы. Это — одна из аксиом

государственного управления.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Что такое объективные

основы государственного управления и в чем их управленческий смысл?

2. Структура объективных основ государственного управления.

3. Состав субъективного фактора; взаимозависимости и развитость его

элементов.

4. Роль государственного управления в организации субъективного

фактора.

4. Общественные процессы как объекты

государственного управления

4.1. Сущность управляемых объектов. 4.2. Свойства и структура

управляемых объектов. 4.3. Социальный механизм формирования

и реализации государственного управления.

4.1. Сущность управляемых объектов

В научных публикациях зафиксировано несколько представлений об

управляемых объектах государственного управления, придающих им во

многом некорректный вид. Длительное время поддерживалось мнение,

что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными

процессами, проникать во все и вся, определять сознание, поведение и

деятельность людей. Такой тотальный подход и подвел к известному

тоталитаризму. Обратные этому суждения так называемых неолибералов

вообще оставляют государство без управляемых объектов, разве что

позволяют ему бороться с преступностью. Часто наряду с человеком

объектами государственного управления признавали территорию,

природу и ее ресурсы, средства и орудия труда, технику и другие

вещественные элементы. Утверждается также, что объект и субъект

управления — вообще понятия относительные и каждый субъект

управления есть одновременно и объект управления, и наоборот. Все,

мол, диктуется местом в иерархической структуре управления.

Подобная путаница не проясняет сущности управленческих явлений и

негативно отражается как в теории, так и в практике государственного

управления, да и других видов управления.

Конечно, поскольку единичным (элементарным) действующим лицом

в управлении всегда выступает человек, то существуют трудности в

различении его статуса в качестве компонента либо субъектов, либо

объектов управления. Но трудности преодолимы, если внимательно

исследовать управленческую "материю" и свойства ее различных

образований в системе государственного управления. Высказанные ниже

суждения важны соответственно и для понимания процессов

самоуправления, куда тоже привнесено много терминологических

"шумов".

Между субъектами и объектами управления существует

принципиальная разница, которая исходит из того, что это качественно

разные управленческие явления. Различение здесь происходит по

крайней мере по трем основаниям.

По характеру и видам общественных отношений, в системе

которых действует каждый человек. Одно дело — участие в эконо-

мических, социальных, духовных отношениях, другое — в политических,

третье — в сугубо управленческих, притом разных видов. Везде

проявляются различные потребности, интересы и цели людей и,

соответственно, возникают разные результаты от участия.

По характеру и видам деятельности, ибо для каждого вида

деятельности нужны определенные знания, навыки, профессиональная

подготовка, опыт, средства и орудия труда. Деятельность людей может

быть по отношению к природе, к биологической сущности человека, по

отношению людей друг к другу. По содержанию (смыслу) ее

подразделяют на познавательную, преобразовательную, ценностно-

ориентационную, коммуникативную и эстетическую. Имеются и другие

классификации.

По социальным ролям, выполняемым человеком, которые

представляют собой сочетание индивидуального и общественного,

благодаря чему личные способности и интересы человека находят

общественное восприятие, поддержку и признание. Один и тот же человек

может попеременно выполнять различные социальные роли и находиться

одновременно в разнообразной системе функциональных зависимостей.

Отношения, возникающие в субъекте государственного управления, и

формируемые им виды деятельности и социальные роли, выполняемые

при этом, имеют своим смыслом и назначением разработку и

практическое осуществление управляющих воздействий. Это —

отношения, через которые, в процессе которых и благодаря которым

социальная энергия, воля, цели, другие упорядоченные представления

управляющих компонентов переходят в сознание, энергию, волю

управляемых компонентов, вызывают их движение в общественно

желаемом направлении или повышают активность внутреннего

"самодвижения". Материальным (видимым, осязаемым) выражением и

опредмечиванием управленческих отношений, управленческой

деятельности, управленческих социальных ролей всегда являются

управленческие решения и действия. И суть этого не меняется от того,

что субъект государственного управления образует собой сложную

иерархическую систему, в которой одни государственные органы и

должностные лица (вышестоящие) управляют другими (нижестоящими).

Бесспорно, есть "внутреннее" управление в субъекте государственного

управления, но оно сводится к совершенствованию управленческих

отношений внутри иерархии, улучшению форм и методов управленческой

деятельности, к рационализации и повышению эффективности

управляющих воздействий.

В качестве управляемых со стороны государства выступают те

общественные отношения, виды деятельности и социальные

роли, которые непосредственно связаны с воспроизводством

материальных и духовных продуктов и социальных условий

жизнедеятельности людей. На "выходе" управляемых объектов

возникают потребительские ценности, способные удовлетворять

разнообразные частные и общественные потребности, поддерживать и

укреплять существование человека и всей системы его связей с обществом

и природой. Управляемые объекты — центр приложения массовых усилий

общества, поскольку именно ими создается все необходимое для жизни

людей: пища, одежда, жилье, коммуникации, социальные услуги,

духовная продукция. Отсюда специфика включенности человека в те или

иные общественные отношения, а также выполняемых им видов

деятельности и социальных ролей. К примеру: от инженера, занятого

конструкторской работой или контролем за технологическими

процессами, требуются иные знания, навыки, опыт, содержание и формы

его активности, чем от того же инженера, находящегося на

государственной должности в аппарате управления. И результаты

активности весьма различны: в первом случае — новые технологические

проекты, эффективное производство, во втором — управленческие

решения и действия.

Важно отметить, что в общественных отношениях, различных видах

деятельности и многообразных социальных ролях государство управляет

не всем, а только теми их проявлениями, сторонами, взаимосвязями,

которые имеют значение для всего общества, относятся к реализации

всеобщих потребностей, интересов и целей. Часто государство

ограничивается взаимодействием лишь с управляющими структурами

(управляющими параметрами) экономических, социальных и духовных

объектов, упорядочивая их внешние связи, обеспечивая соблюдение

общих для них правил (норм) поведения. За пределами этого

воспроизводственная активность людей свободна и управляется другими

видами управления либо вообще самоуправляется.

Выделение и теоретическое осмысление управляемых объектов

создает концептуальные предпосылки для понимания и оценки многих

проблем государственного управления.

1. Управляемые объекты пользуются приоритетом перед субъектом

государственного управления (его конкретными органами), ибо

воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных

условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей.

Можно какие угодно реформы или революционные преобразования вести

в пределах субъекта государственного управления (от либеральных до

авторитарных), но если нет динамики в развитии управляемых объектов,

если не растет благосостояние общества, то для людей все эти "дергания"

не имеют ровно никакого значения.

2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-

природные и общественно-исторические условия и закономерности и в

соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности.

Создавая системы "человек — машина", "человек — технология",

"человек — природа", "человек — машина — технология", "человек —

машина — технология — природа" и другие, люди, их коллективы

руководствуются прежде всего познанными механическими,

физическими, химическими, биологическими и другими естественно-

природными законами и определяют параметры и действия этих систем

под углом требования последних. Много сконструировано и того, чего нет

в природе, но все творения материальной и духовной культуры человека

также подчиняются определенным закономерностям, открытым,

исчисленным и выверенным разумом и опытом людей.

Нередко кое-кто в государственных органах пытается не замечать либо

игнорировать такие условия и закономерности, навязывать управляемым

объектам свои, порой предельно волюнтаристские модели их

функционирования, требовать от них выполнения объективно

невозможного. В результате — разногласия, противоречия, столкновения

между государственными органами и управляемыми объектами, низкий

уровень деятельности той и другой стороны управленческих отношений.

3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют

лишь в адекватных им организационных формах. Каждый вид

кооперированной деятельности, а также коллективное выполнение

социальных ролей требуют своей организации; определенные формы

организационного выражения, институализации получают и различные

виды общественных отношений. Самое сложное и необходимое в данном

аспекте для управляемых объектов заключается в выборе таких

организационных форм, которые бы создавали условия для полной

реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных

отношениях, видах деятельности и социальных ролях. Надо постоянно

отслеживать зависимости между содержанием и формой и не позволять

форме тормозить реализацию обновляемого (развивающегося)

содержания.

4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет

общественный характер, связана с потреблением и производством

общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно

полном юридическом определении порядка формирования,

общественного статуса, процедур общественной подотчетности и

контроля. Это позволяет каждому управляемому объекту

самоконституироваться в общественной системе, придать публичность

своим целям, направлениям, содержанию и формам дея-