Атаманчук Г.В. Теория государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

динамику, подвергается произвольному столкновению индивидуальных,

эгоистических интересов.

Нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных

противоречий в субъективном факторе, подготовлена для их анализа и

разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и

деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде

государственной власти и осуществляемого посредством ее

государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии

этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть

просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и

интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

"Опережающее состояние" государственного управления означает,

что в его системе, главным образом, в его субъекте широко используется

современная научная мысль, принят свободный творческий поиск

оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее

подготовленные специалисты по различным областям управления, идет

открытое сравнение результатов управления с общественными

потребностями, управление служит интересам общества и продвигает его

развитие.

Государственное управление в "опережающем состоянии" обладает

следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих

решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных

условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений;

ориентацией государственной политики на использование наиболее

прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в

современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и

ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей;

тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики,

развитой общественной экспертизой принципиальных государственных

решений, поддержанием подготовленности персонала управления на

уровне современного общественного знания; открытостью и

восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления,

способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы

и способы решения управленческих проблем; гибкостью и

адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей,

потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения

исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в "опережающем состоянии" государственного управления

видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем,

всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное

аналитическое и прогностическое мышление, общественная

направленность исповедуемых ценностей (благо Отечества), высокая и

искренняя личная нравственность, навыки демократического управления

общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью

людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические

организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и

профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в

самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного

развития нужен хорошо организованный и функционирующий

государственный аппарат, а в нем — наилучшие, наиболее

подготовленные и талантливые представители народа.

Политическая деятельность и государственная служба считаются одним

из престижных поприщ приложения человеческих усилий.

Управление становится явлением, в котором сплав науки, искусства и

опыта является не модной фразой, а действительностью. Примеров по

данному поводу можно приводить немало; достаточно посмотреть на

историю политических и государственно-правовых институтов США,

Франции, Германии, Китая, Японии, Великобритании и других стран за

последние 25 лет. Везде и почти непрерывно ведутся конструктивные

"административные" (таково их обобщающее название) реформы. На

всех уровнях и по всем направлениям государственного управления идут

поиск и использование современных научных знаний, эмпирических

приобретений, технических средств и талантливых людей. Страны

управляются сегодня и готовятся к тому, чтобы быть управляемыми в

будущем.

Ведь ресурсов и резервов управления в общественной жизни и в

самой системе государственного управления очень много. Они

присутствуют буквально в каждом государственно-управленческом

явлении. Назову некоторые из них в той последовательности, как они

были когда-то мною написаны и остались, скорее всего, вне внимания

тех, кому адресовались.

Так, в 1980 году в числе источников и ресурсов, способных поднять

уровень государственного управления, назывались: а)

территориальный фактор, связанный с рациональным

разделением государственной власти и государственного

управления по территории государства — его национально-

государственным и территориально-государственным

образованиям, административно-территориальным единицам;

б) социальный фактор, предполагающий ориентацию

государственного управления на интересы всех классов, социальных

слоев, профессиональных групп, национальных и конфессиональных

структур общества, а также возможно широкое вовлечение граждан в

управленческие процессы (демократизм государственного управления); в)

технический фактор, состоящий в использовании новых технических

средств, создании локальных автоматизированных систем управления и

формировании единой информационной системы государственного

управления; г) правовой фактор, позволяющий упорядочивать

посредством правового регулирования и исполнения соответствующих

норм поведение и деятельность участников управленческих процессов, а

также системное взаимодействие управленческих элементов; д)

организационный фактор, вызванный высокой динамикой

организационных отношений и необходимостью постоянного изменения

организационных структур под влиянием экономических, социальных и

духовных новаций; е) кадровый фактор, обусловленный актуальностью

вовлечения в государственный аппарат высококвалифицированных

специалистов и необходимостью их развития при осуществлении

управленческой деятельности .

Буквально через 10 лет в результате анализа процессов,

происходивших в то время в нашем обществе и особенно в системе

государственного управления, было выделено семь видов ресурсов,

использование которых позитивно сказалось бы на обеспечении

рациональности государственного управления.

Речь шла об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении

отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан.

Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но

отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон

колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди

оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало было

оказано об усилении системности государственного управления, которая

в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям

вообще утрачена. Ставился вопрос об углублении демократизма

государственного управления, который необходим в любом современном

обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может

развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности

рождает надежды, но до их воплощения в провозглашен-

^См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С.

230 -237.

ной модели весьма далеко. Обращалось внимание на улучшение

информационного обеспечения государственного управления, без

которого в условиях огромного массива перерабатываемой

управленческой информации просто нельзя рационально управлять в

масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривалось

развитие человеческого потенциала государственного управления,

поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны

быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного

управления, так и управляемых объектов. Акцентировалось внимание на

совершенствовании стиля государственного управления, который как

бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт

управления. В завершение говорилось об измерении эффективности

государственного управления, посредством механизмов которого

общество не только оценивает результаты управления, но и формирует

обратные связи для выявления ошибок и слабых мест

Разумеется, что об источниках, ресурсах, резервах, способах

приведения государственного управления в "опережающее состояние"

писали и другие авторы как в нашей стране, так и за рубежом. Пишут и

сегодня, будут писать и в будущем. Важно, чтобы лица, от которых

зависит принятие решений по всем аспектам развития государственного

управления, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию

изучать и осознавать. Нужен, видимо, налаженный процесс

совершенствования государственного управления.

20.4. Процесс совершенствования

государственного управления

Итоговым, концентрированным выражением деятельности общества и

государства по созданию "опережающего состояния" государственного

управления в общественном развитии является процесс

совершенствования самого государственного управления. Он

представляет собой подсистему в государственном управлении с

соответствующими целями, предметом, принципами и организацией,·

смысл которой заключается в придании государственному управлению

как системному общественному явлению способности

самопреобразования, саморазвития, самоулучшения.

Целевая ориентация совершенствования государственного

управления, исходя из всего сказанного, видится в том, чтобы, во-первых,

обеспечивать максимально достижимое соответствие со-

^См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.,

1990.

держания управляющих воздействий органов государственной власти и

местного самоуправления потребностям и закономерностям управляемых

объектов — всей общественной системы; во-вторых, формировать

наиболее рациональные и эффективные взаимосвязи между

управляющими компонентами государства и управляемыми объектами, а

также субъектами других видов управления; в-третьих, поддерживать в

оптимальном состоянии (с общественной и экономической точек

зрения) организационную структуру государственного управления; в-

четвертых, способствовать постоянному относительному и абсолютному

уменьшению общественных затрат на управление; в-пятых, повышать

эффективность форм, методов и других элементов государственно-

управленческой деятельности.

Эту общую целевую ориентацию совершенствования

государственного управления можно условно подразделить на две группы

целей: внешние и внутренние. Внешние цели состоят в повышении

эффективности управляющих воздействий, их упорядочении и

систематизации, в обеспечении адекватности объективным запросам

управляемых объектов. Реализация внутренних целей предполагает

совершенствование самой управляющей системы, улучшение ее

мобильности, рациональности, внутренней жизнедеятельности. Далее

цели конкретизируются в зависимости от объекта анализа и

преобразования (элементов, сторон и аспектов государственного

управления). Поэтому важнейшим и исходным элементом процесса

совершенствования государственного управления выступает его научно

обоснованное "древо целей", на основе которого определяются предмет,

структура, актуальность, последовательность и другие проявления

совершенствования государственного управления. Должна быть ясность

в том, чего же мы хотим добиться от совершенствования

государственного управления.

Наряду с целями и на их основе важным элементом процесса

совершенствования государственного управления выступает его предмет.

Ведь надо заранее и точно знать, что подлежит совершенствованию, какие

реальные процессы следует познавать и улучшать. Предмет данного

процесса имеет двойственный характер: гносеологический и предметно-

практический, свидетельствующий о том, что подлежащие

совершенствованию управленческие явления представляют собой и

объекты познания (теоретического постижения), и объекты практического

преобразования.

Если обобщить все сказанное в курсе лекций о государственном

управлении, то можно обозначить такие "блоки" предмета его

совершенствования:

а) постоянное и охватывающее все уровни и направления улучшение

и упрочение взаимодействий между управляющими и управляемыми

компонентами системы государственного управления, что предполагает

совершенствование главным образом "древа целей" и функциональной

структуры государственного управления; б) непрерывное развитие

общественной сущности государственного управления посредством его

все более глубокой демократизации, расширения участия граждан в его

процессах, становления и активизации самоуправляемых общественных

механизмов, что связано преимущественно с совершенствованием

организационной структуры государственного управления; в) системная

рационализация государственно-управленческой деятельности с

целью все большей социальной, организационной и правовой

обусловленности, обоснованности и эффективности каждого ее элемента,

умелое сочленение и полное использование человеческого потенциала и

научно-технических средств управления; г) создание информационных,

организационных и других условий, факторов и стимулов,

обеспечивающих введение в управленческую практику и эффективное

применение в ней научных форм, методов и средств овладения

человеком объективной действительностью ; д) постоянно и научно

прогнозируемое улучшение системы подбора, использования, подготовки

и повышения квалификации управленческих кадров всех категорий,

развитие методов, средств и форм стимулирования инициативного,

качественного и ответственного исполнения государственных

должностей; е) широкое использование социально-психологических

факторов развития свободных, демократических, обоюдоответственных

отношений между всеми участниками государственно-управленческих

отношений.

Возможна, конечно, и дальнейшая детализация элементов и

взаимосвязей предмета совершенствования государственного управления,

но это уже относится к специальным отраслям государственного

управления, в которых они должны и изучаться, и практически

реализовываться.

Сложность целей и предмета совершенствования государственного

управления обусловливает использование определенных принципов при

осуществлении всей этой работы. Назову следующие основные

принципы. Прежде всего это принцип системности, обусловливающий

охват данным процессом какой-либо крупной составной части

функциональной и организационной структуры государственного

управления, подсистемы органов государствен-

ной власти и местного самоуправления. Далее, принцип комплексности,

требующий учета многообразия элементов государственного управления,

их сторон, свойств, аспектов, охвата различных факторов, средств, форм,

методов и т.д., которые реально и в совокупности влияют на

управленческие процессы. Нельзя забывать также о принципе

непрерывности, исходя из которого действия по совершенствованию

государственного управления должны вестись каждодневно, шаг за

шагом, но неуклонно. Любые "радикальные" преобразования система

государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет

уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время

как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя

целостность государственного управления, постепенно переводят его в

новое качество. Это, наконец, принцип плановости, свидетельствующий

о том, что цели процесса совершенствования государственного

управления могут достигаться лишь путем тщательно спланированных и

последовательно выполняемых действий. Ведь речь идет о

совершенствовании системы государственного управления, а не только

каких-то отдельных ее элементов. Принципы необходимо применять

скоординированно, во взаимосвязи друг с другом.

Процесс совершенствования государственного управления должен

быть, разумеется, надлежаще организован. На практике сложилось в

основном три способа решения таких вопросов: осуществление

рационализации тех или иных элементов управления силами персонала

соответствующего органа или подсистемы органов (по собственной

инициативе и за счет внутренних ресурсов); обоснование предложений по

рационализации силами привлеченных специализированных (проектных,

экспертных и т.п.) организаций, внешних по отношению к

рассматриваемой структуре управления; разработка и реализация

проектов (планов) рационализации объединенными силами

представителей как соответствующего органа, так и внешних

специализированных организаций.

Каждый из названных способов имеет свои достоинства и слабые

стороны. Полной и достоверной информацией о состоянии

управленческой деятельности в определенном органе (ее тайнах) владеет,

конечно, его коллектив, которому, как говорится, "на месте виднее". Но

специализированные организации лучше знают в большинстве своем

мировой и национальный опыт, имеют отработанные методики анализа и

оценки управленческих процессов, настроены на объективный подход; им

не хватает лишь конкретной информации. Поэтому самые плодо-

творные результаты приносит объединение усилий, сочетание здесь

типичного, что освоено специализированными организациями, и

уникального, носителем чего выступает коллектив каждого отдельного

органа.

Вместе с тем опыт и дореволюционной России, приведший к

известным событиям начала XX века, и советского периода, не

решившего намеченных целей, и периода становления Российской

Федерации, и зарубежных стран однозначно подтверждает, что в вопросах

совершенствования государственного управления не может быть

самодеятельности, субъективистских "вариаций", революционных

"скачков" и реформаторской неопределенности. Если подобное и бывает,

то оно никак не связано с совершенствованием государственного

управления и не ведет к нему. Нужна серьезная организация процесса

совершенствования государственного управления (да и других видов

управления) на общегосударственном уровне и в масштабах всего

общества.

Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и

реализуют программы (планы) совершенствования своего государства, его

аппарата и государственного управления, создали для этих целей

различные структуры в виде министерств, комитетов, комиссий и т.д.

Почти каждая политическая партия в своих программных документах

имеет раздел, посвященный развитию государственности. Свидетельством

актуальности данной проблемы является существование в большинстве

стран, прежде всего США, Японии, Европейского сообщества,

значительного числа консультационных структур (фирм),

специализирующихся на совершенствовании управления. Имеет место по

этим вопросам международное сотрудничество, где действуют

соответствующие международные организации. Пора и в

демократической России организовать на современном уровне процесс

совершенствования государственного управления.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. В чем прогнозируется

специфика объективных условий и субъективного фактора XXI века,

определяющих государственное управление?

2. Каковы новые возможности общества и государственного

управления в нем?

3. Дайте характеристику "опережающего состояния" государственного

управления.

4. Раскройте структуру и содержание элементов процесса

совершенствования государственного управления.

ПОСЛЕСЛОВИЕ

Когда в курсе лекций изложен столь, обширный материал, вроде бы и

ни к чему послесловие, в каждой теме и ее конкретных сюжетах была

сделана попытка представить все, по крайней мере, основное,

относящееся к их теоретическому описанию. И все же хочется в

завершение сказать несколько обыкновенных (не из научного аппарата)

душевных слов, объясняющих в какой-то мере смысл моего подхода и

моих рассуждений в области государственного управления.

Многие из прочитавших мою книгу наверняка подумают, что уж

слишком у нее сложное содержание, к тому же выраженное в

труднопостижимых понятиях и терминах. Вот, скажут, намудрствовал

автор.

Должен откровенно признаться, что я в жизни стремлюсь к ясности,

точности, четким мыслям и действиям, организованности и дисциплине,

считаю, что порядок есть обогащение и продление частной и

общественной жизни.

Однако когда входишь в систему общественных зависимостей, то

встречаешь здесь усложнение, опосредование, абстрагирование.

Смотришь вокруг: все возмущаются, ропщут, критикуют, недовольны, а

положение дел — ни с места. Сделаешь исторический экскурс: и в

далеком и в близком прошлом — тоже недовольства, возмущения, люди

идут на реформы, революции, восстания, забастовки и т.п., но проходит

время — и опять все возвращается на круги своя. Видимо, общественная

жизнь намного сложнее частной, хотя, как каждый знает по своему опыту,

и в последней разобраться трудно.

Еще древние римляне поняли, что нельзя приватизировать

общественную жизнь, и отделили частное право от публичного,

гражданско-правовые отношения от государственно-правовых. В частной

жизни многое (но не все) зависит от самого человека в общественной —

от всех вместе. И чем больше людей в обществе, чем оно крупнее

(многолюднее), тем более сложные, многообразные отношения между

ними. Описание таких отношений требует обобщения, классификации и

систематизации, использования особого языка — научных понятий и

терминов. Не всегда удается подыскать или "изобрести" нужные слова,

способные

адекватно отражать соответствующие общественные явления, отношения

и процессы. Есть проблемы перевода научных понятий и терминов с

одного языка на другой, их интерпретации (уяснения смысла) и

соотнесения с обыденным, "традиционным" национальным языком.

Поэтому сложность научного мышления есть неизбежность, вызванная

объективными свойствами общественной жизнедеятельности людей.

Надо понимать это и работать над усвоением современного научного

языка. '

И еще одно замечание — напутствие: в государственном управлении

как научном знании, историческом опыте и повседневной практике нет и

не может быть простых явлений, отношений и процессов, легких

решений и способов их реализации. Все — исключительно сложно и в

перспективе будет еще сложнее. Управлять множеством людей всегда

было сложно, и лишь немногим (имена их остались в истории) удалось на

этом поприще достичь серьезных успехов. Талант, интуиция рождают,

конечно, предпосылки, но как алмаз еще не бриллиант, так и

предпосылки еще не объективный результат. Только упорный труд над

собой, помощь и поддержка других людей, постоянная учеба,

преодоление "шипов" познания позволяют человеку взойти на уровень, с

которого он вправе управлять общественными процессами. Тот, кто

хочет идти по этой стезе, должен заранее осознавать, что его ждет и что

от него потребуется. Приобрести власть, даже высокую, в условиях

демократии не так уж трудно: сыграть роль могут многие обстоятельства,

вплоть до случайных. Наслаждение властью тоже не нуждается в особой

подготовке. Но реально управлять способен лишь очень

талантливый, опытный, многогранно обученный и добросовестный

человек. Поэтому не удивляйтесь, если вокруг много "управляющих", но

нет самого управления. И цените и уважайте тех, кто действительно

умеет вести управленческие дела. Это самый сложный вид человеческих

усилий.

В курсе лекций дан весьма ограниченный объем управленческого

знания методологического характера, скорее, показаны основные

подходы и направления в научной разработке такого знания. Российским

ученым предстоит большая (и сложная!) работа по раскрытию

государственного управления по линии как фундаментальных ^-

исследований, так и прикладных, доведенных до каждой конкретной

"ячейки" управления. Нужно идти по этому пути, добывать знания,

использовать их, поднимать эффективность государственного управления

в Российской Федерации. Иного не дано!

В конце своего курса хочу сказать: я сделал все, что мог, пусть

придут другие и сделают лучше.

Октябрь 1994 — август 1995 г. Москва —

д.Костино Владимирской области.