Атаманчук Г.В. Теория государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
чтобы своевременно принимать управленческие меры по недопущению
разрастания негативных явлений и процессов; в) управленческим органам
шире вступать посредством обращений в прямой диалог с гражданами.
В общем научная мысль предлагает немало критериев социальной
эффективности государственного управления и процедур их применения.
Важно, чтобы общество, люди, их институты знали их и хотели ими
практически пользоваться.
Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Раскройте смысл общей
социальной эффективности государственного управления.
2. Назовите основные критерии специальной социальной
эффективности государственного управления и охарактеризуйте их.
3. Расскажите, как в вашей практической деятельности применяются
критерии конкретной социальной эффективности государственного
управления.
4. Что такое оценка эффективности государственного управления и
каковы общественные институты ее применения?
20. Развитие и освоение возможностей
государственного управления
20.1. Государственное управление перед грядущим. 20.2. Новые
знания, технологии и государственное управление. 20.3. Понятие
"опережающее состояние" государственного управления. 20.4.
Процесс совершенствования государственного управления.
20.1. Государственное управление
перед грядущим
Вспомним <хотя бы в общих чертах) все сказанное в курсе лекций,
особенно в первом разделе о месте и роли государственного управления в
жизнедеятельности общества и каждого человека, и сравним его с тем, что
было в нашей истории (не обязательно очень далекой, достаточно одного
XX века) и что мы вместе с вами наблюдаем каждый день вокруг себя.
Думаю, каждый согласится с тем, что государственное управление,
разумеется, как система, как общественное явление, а не замыслы и
поступки отдельных людей, пусть даже самых выдающихся и
нравственных, не выполнило своей общественной миссии.
13 Теория государственного управления
Оно не смогло уберечь нас и, главным образом, наших предков от
кровопролитных и малопродуктивных революций, от жестоких и
разрушительных войн, от диктаторов и пустозвонов, от
межнациональных конфликтов, терроризма и преступности, от
напрасных растрат огромных природных, материальных и человеческих
ресурсов. Чего стоит только послевоенная гонка вооружений и
непримиримая конфронтация между бывшими союзниками в борьбе
против фашизма, развязанная, кстати, по инициативе и вине обеих сторон
(и западной, и восточной). Теперь для того, чтобы довести вооруженные
силы и оборонную промышленность до разумной достаточности
(оптимума), понадобятся десятки лет напряженного труда, новые
технологии и опять же большие материальные издержки. К этому можно
добавить деградацию природы, утрату нравственности, распад культуры
(во всех уголках планеты), возникновение новых болезней и многое
другое, чего можно было не допустить, если бы государственное
управление было более демократично, рационально и эффективно.
В то же время государственное управление не сумело сполна
воспользоваться теми большими возможностями, которые открывали
перед обществом и им самим рост образованности людей, творческое
гуманистическое наследие XIX века, крупные научные прорывы по
обширному спектру фундаментальных и прикладных исследований,
переход к индустриальному типу производства, научно-техническая
революция, начавшееся освоение космического пространства,
становление новых средств коммуникаций и информационного
обеспечения потребностей общества и многие иные достижения
человеческого разума, таланта, опыта и труда. Результаты свершенного и
потенциалы оказались весьма отдаленными друг от друга.
Но я говорю об этом вовсе не для того, чтобы в очередной раз
попрекнуть прошлое, покритиковать или отринуть его, найти повинных в
нем и поиздеваться над ними. Это легкое, простое, однако бесполезное
дело, если из прошлого не извлекать уроки, если не учиться на ошибках и
заблуждениях наших предков и нас самих. Прошлое ни вернуть, ни
переделать нельзя. Ценность истории состоит только в научении
разумной жизни и полностью определяется способностью людей делать
из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное (и
положительное, и отрицательное) наследие. История дает нам
основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.
Это означает, что если в прошлом государственное управление не
оправдало возлагавшихся на него надежд, то надо что-то делать так,
чтобы в будущем изменить его состояние к лучшему. Предвидеть,
прогнозировать, программировать, планировать всегда трудно:
переменчивы обстоятельства жизни, потребности и
страсти людей; решенные проблемы порождают новые и неожиданные;
случаются природные катаклизмы, крупные технологические аварии и
катастрофы и т.д. Но, с другой стороны, ни одному человеку, ни одному
обществу не удается нормально жить, если они не заглядывают в будущее
и не готовы его созидать. И здесь им помогают выявленные посредством
познания определенные тенденции и закономерности общественного
функционирования, движения и развития, логика тех или иных процессов,
типичные явления и их последствия, опыт прошлых цивилизаций,
взаимозависимости между поведением, действиями и их результатами, в
конце концов человеческая интуиция и фантазия. Мы можем и должны
думать о будущем, предусматривать его "вызовы" (в смысле А. Дж.
Тойнби) и искать на них "ответы".
В данном контексте вполне можно полагать, что грядущий XXI век
предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие
требования, к которым уже нужно начинать готовиться, не ждать пока
"гром грянет". Уже имеются основания утверждать, что общество
встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной
стороны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для
человеческого существования, а с другой — ростом спроса на них
вследствие расширения цивилизационных потребностей людей.
Свидетельством этого являются следующие тенденции: сужение, а по
некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального
сырья желаемого качества и объема; обострение, а кое-где и кризисное
состояние природной среды обитания человечества; усложнение, а в
ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов,
усиливающих антропогенное давление на планету; снижение темпов и
одновременно углубление географической неравномерности развития
производства с соответствующими социальными последствиями;
обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации
и подражательности распространяемой и массово используемой
социальной информации.
Разумеется, сказанным не исчерпываются "вызовы" будущего,
диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их намного
больше, причем как глобального, так и локальных масштабов. Но и
названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем,
которые стоят перед человечеством и каждым отдельно взятым народом.
Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали
людей в течение всего XX
13*
века. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному
управлению. Прежде всего сам характер проблем, их структура,
масштабы и вовлекаемые в их решение ресурсы таковы, что лишь
свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной
борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и
регуляторам их не осуществить. Необходимо будет сильное
межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с
продуманным, согласованным и рациональным государственным
управлением в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене
других видов управления (менеджмента, местного самоуправления,
общественного управления и общественного самоуправления, свободного
поведения человека), ибо каждый из них призван получить свое
объективное развитие, а об исполнении государственным управлением
функций координации и интеграции управленческих процессов на
территории страны, в пределах регионов и континентов, всей планеты.
Разные страны имеют разный уровень и структуру развития, решают и
будут решать разные проблемы. Но очевидно, что независимо от того, в
каком обществе они живут или какое созидают — аграрное,
индустриальное, постиндустриальное, информационное,
капиталистическое, социалистическое или какое-либо еще (названий
немало и, наверное, будут придуманы новые)—всегда и везде необходимы
общие цели деятельности, организация взаимодействия всех,
согласованные и исполняемые всеми правила (нормы) поведения,
необходимые механизмы обеспечения, практического осуществления
всего этого. Короче, актуально государство и управление с его стороны.
Тем самым, видимо, не стоит противопоставлять государство и общество,
власть и свободу, государственное управление и другие виды управления.
Продолжение спора между этатистами и либералами вряд ли
целесообразно, гораздо продуктивнее сочетание различных явлений с
тем, чтобы позитивное в них от "суммирования" возрастало, укреплялось,
а негативное в каждом нейтрализовалось другим и снималось.
Сущность управления определяется, конечно, его субъектом, но во
многом она зависит также от целей и технологий их осуществления.
Власть собственника может быть не менее диктаторской, чем власть
государства, как и государство способно быть демократическим,
либеральным, гуманным. Все воспроизводится от общественных
институтов, создается их развитостью и авторитетом. Я вижу в
государственном управлении обширные, еще неосознанные и, разумеется,
неиспользуемые резервы. Несмотря на длительную историю
государственности, человечество только подступает к познанию и
практическому построению
демократического, рационального и эффективного государственного
управления. Ибо впервые оно подходит к такому состоянию, когда
повсеместно решаемые проблемы (и обеспечивающие их процессы)
вышли за локальные (национальные или территориальные) границы и
приобрели глобальный масштаб. А глобальные решения могут быть
только государственными и межгосударственными. Ошибки, иллюзии
и заблуждения здесь чреваты тяжелыми последствиями. Скажем, разве
ростом организованной преступности, разгулом терроризма, всплеском
наркомании и других страшных явлений не платит человечество за
внедряемые в последние десятилетия "модные" либеральные концепции?
Опыт истории недвусмысленно свидетельствует, что ослабление
государственности под каким-либо предлогом (революционным или
реформаторским) неизбежно ведет к неорганизованности, стихии,
анархии, хаосу, распаду общественных связей, социальным напряжениям
и конфликтам.
Само собой ничего не приходит. И если мы хотим иметь лучшую
управляемость общественной и частной жизнедеятельности, то надо уже
сегодня государственному управлению начать осваивать свое будущее,
используя для этого главным образом активно развивающиеся
интеллектуальные возможности.
20.2. Новые знания, технологии
и государственное управление
К настоящему времени накоплены огромные знания о человеке,
обществе, природе. Многим кажется, что мы знаем все, отчего и
уверовали в непобедимую силу субъективных замыслов, в способность
делать то, что нам захочется. Но — увы! — не только объемом и
качеством знаний определяется наша жизнедеятельность; она зависит
главным образом от вовлеченности знаний в практику, в систему
воспроизводства, в отношения "человек — общество — природа". Когда-
то К.Маркс высказал мысль, которая сохраняет свою актуальность и до
сих пор: "Развитие основного капитала является показателем того, до
какой степени всеобщее общественное знание (Wissen, knowledge)
превратилось в непосредственную производительную силу, и отсюда —
показателем того, до какой степени условия самого общественного
жизненного процесса подчинены контролю всеобщего интеллекта
(подчеркнуто мною. — Г.А.) и преобразованы в соответствии с ним..."
1
.
Мало иметь большие знания, надо превратить их в производительную
силу, а саму эту силу поставить под контроль
\
Mapкc К., Энгельс Ф. Соч. Т. 46. Ч.П. С, 215.
всеобщего интеллекта, т.е. направить на удовлетворение всеобщих
потребностей и интересов, обеспечение развития человека, его прав и
свобод.
С этой точки зрения наше недавнее прошлое представляет собой
удивительную картину. По данным руководителей АН СССР, мы в 80-х
годах давали 1/3 (одну треть!) мировой научной продукции. В то же
время из запатентованных открытий и изобретений, результатов
академических и университетских исследований на практике
использовалось едва ли 10%. И если американская "лунная" программа
принесла отдачу по огромной цепи технологий и в несколько раз
оправдала себя, то наши достижения от "Востока" до "Бурана" и "Мира"
мало что изменяли в гражданских технологиях. После некоторого
публичного представления военно-оборонного производства многие
зарубежные специалисты удивлялись на выставках и салонах нашим
научно-техническим изделиям. Но опять и по-прежнему все локализуется
в незначительном количестве экземпляров и узком кругу "посвященных".
Иметь много знаний вовсе не означает уметь их использовать, причем
массово, в интересах развития всего общества.
Следующий вопрос заключается в том, на каком знании мы
акцентируем внимание, что хотим освоить практически. Весь XX век
прошел под знаком индустриального производства и рожденных им
стереотипов. Отдавая ему должное, надо признать, что он создал
современную цивилизацию, позволил многим странам насытить
материальные потребности людей. Вместе с тем нельзя не видеть, что он
оказался слишком агрессивным по отношению к среде обитания человека
и к нему самому и в общем-то исчерпал себя. Обслуживая этот тип
производства, давно возникла и функционирует система "наука —
техника — производство", которая весьма сузила общественную
сущность науки (знания), да и человека рассматривает лишь как средство
своего саморазвития. Состоялась двузначная схема формирования
личности: по линии образования и воспитания — создание хорошего
работника (грамотного и дисциплинированного производителя), по
линии жизненных ориентации, ценностей и установок — ненасытного
потребителя, все расширяющего емкость рынка.
В итоге идеи Возрождения и Просвещения, заложившие современную
цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были
отодвинуты в сторону, стали, образно говоря, антуражем дороги, по
которой сломя голову мчится мир.
Лишь в последние десятилетия вновь вспомнили о человеке, заговорили о
его правах, свободах и, главное, самоценности, на-
чали разработку теории человека, осмысление возможностей ноосферы,
познание социально-психологических детерминант поведения человека,
пытаются использовать социальные критерии оценки экономической
деятельности и т.д. Многие явления стали анализироваться в рамках более
широкой системы "наука — техника — производство — общество —
человек — природа". Но до коренного перелома далеко. И основным
препятствием здесь представляется сложившаяся система просвещения (в
самом широком смысле), которая утилитарна по своей сущности. В ней по
целям и содержанию, формам и методам, используемому инструментарию
и оценкам преобладает производственный подход. Гуманитарный
аспект, который, конечно,, признается и даже поддерживается, остается на
второстепенном, скорее, вспомогательном месте. Есть, разумеется,
гуманитарная специализация в структуре обучения, но речь идет о
всеобщих, касающихся каждого человека образовании, воспитании и
развитии. В школе и вузах, средствах массовой информации и в
обыденных взаимоотношениях людей робко и приглушенно дают о себе
знать этика и эстетика, языкознание и история, литература и искусство,
философия и правоведение, т.е. именно то, что придает материальной и
духовной культуре человеческую окраску, способствует становлению в
каждом индивиде разумного и гуманного начала. Не отсюда ли истоки
нетерпимости, непримиримости, жестокости и насилия, буквально
сотрясающие нашу жизнь по всей планете?
Большим и сложным является, далее, вопрос об актуальности,
достоверности и применимости знаний. Ведь не все знание, которое
накоплено человечеством в традициях, обычаях, религиях, в библиотеках
и фондах, содержится в памяти людей и передается из поколения в
поколение, имеет в современных условиях и тем более для будущего
непосредственно практическое значение. Многое осталось достоянием
того времени, когда оно было создано и использовалось в
соответствующих исторических условиях. В общем, необходим глубокий
анализ существующей социальной информации и выделение из нее
именно того знания, которое актуально в свете требований XXI века.
Заслуживает внимания проблема достоверности тех знаний, которыми
мы намерены пользоваться. Время рождает сомнения в, казалось бы,
очевидных выводах и оценках, даже там, где принят эксперимент и
многое перепроверяется производственной практикой. Вновь и вновь в
естественных и точных науках, положенных в основу механики,
химических и биологических
производств, атомной энергетики, космонавтики и т.д., приходится
возвращаться к исходным концепциям, понятиям и прогнозам, их
пересматривать и по-новому интерпретировать. На порядок сложнее
ситуация в области знания об обществе и человеке. Не случайно, по-
видимому, наибольшее число ошибок, заблуждений, иллюзий, и весьма
серьезных, приходится на выбор той части общественного знания,
которая становится основанием политики тех.или иных партий, а
нередко и государств в целом. Одни взывают к прошлому, как будто его
можно восстановить, другие ищут истину подальше от родных краев,
полагая, что ее лучше взять готовенькой и "внедрить" дома, третьи
бросаются на что-то модное, разрекламированное, четвертые просто
"попадаются на удочку", когда недруги подсовывают им то, что несет
вред. Достоверность того или иного знания, его способность решать
соответствующие проблемы не всегда выверяются. А для
государственного управления это просто недопустимо.
Логичен и такой аспект знаний, как их применимость. Не все, что
имеется в человеческом знании, можно применять в конкретных условиях
места, времени и участия конкретных лиц. Нужна большая осторожность
при анализе и оценке используемого в управлении знания, как выросшего
на отечественной почве, так и взятого из мировых кладезей. Здесь особое
значение принадлежит соотнесению национального менталитета и
знания, способного решить ту или иную проблему. Нельзя забывать и о
возможности формального (на словах) применения знания.
Поэтому не стоит рассматривать существование того или иного знания
абстрактно; оно приобретает практическую роль лишь тогда, когда
закладывается в реально действующие технологии и посредством них
приносит людям (обществу) ощутимую пользу — социальный эффект.
Технологии являются сложными системами, в которых каждый их
элемент и каждая взаимосвязь элементов должны быть пронизаны
адекватным знанием и устойчиво воспроизводить заложенный в
технологии объективный результат. Это не технология, если результат
зависит от случая. В таком варианте неопределенности результатов не
стоит тратить ресурсы на создание и отработку технологий.
Напомню и расширю сказанное в сюжете об управленческих
технологиях (11.9.5). Технология есть система жестко
скоординированных следующих элементов: "цели — процедуры
(правила) — технические средства — операции (действия) — мотивы
(стимулы)". Главное в ней — согласованность и последовательность
элементов, что является непременным для любой технологии, будь то
образовательная, воспитательная, информационная, про-
извод ственная, сервисная, коммуникационная, управленческая. Везде
реализация сформулированных целей должна осуществляться путем
установления четких, ясных и неуклонно исполняемых процедур,
диктующих логику тех или иных, разумеется, обоснованных и
продуктивных действий.
Конец XX века характеризуется активным переложением
накопленных научных знаний и практических навыков на язык
современных технологий. Имеет место сочетание специализации и
диверсификации, многооперационности на одном рабочем месте и
широкой кооперации. Большинство ученых в области прогнозирования
усматривают именно в усилении технологичности любых процессов
(видов деятельности) грядущий XXI век. Отсюда выводы для
государственного управления.
Центральный из них, ради которого, собственно говоря, и задуман
данный сюжет, заключается в том, что между знаниями и технологиями
самых разнообразных видов деятельности находится управление.
Конечно, в разных видах, объемах, уровнях деятельности —
соответственно и разные виды управления. В любом месте земного шара
процветают только те компании, у которых менеджмент поднят на
должную высоту. И успешно решаются каждодневные вопросы жизни
людей там, где развито местное самоуправление. Как и удовлетворение
социальных и национальных интересов лучше идет в условиях сильного
общественного управления и самоуправления. Локальные технологии и
призваны создаваться локальными видами управления.
Но когда речь идет о состоянии и развитии общества в целом, о
судьбе всей страны, о становлении всего многообразия современных
технологий, тогда все упирается в государственное управление. Его долг
перед обществом в этом контексте сводится к тому, чтобы быть
соединительным звеном между мировым и национальным знанием,
прежде всего научным, и практикой поведения и деятельности своих
граждан. Можно, конечно, уповать на то, что "кто ищет, тот найдет", что,
если кому-то понадобятся новые технологии, тот и обратится к нужным
знаниям, проектам, наработкам. Однако вряд ли где в наши дни кто-то
рассчитывает на усредненное и итоговое действие стихии, вроде того, что
"из хаоса родится порядок". Знание для того и дано людям и расширяется
и углубляется ими, чтобы во все привносить сознательное начало:
мысль, опыт, умение и волю. Социальная (общественная) ценность
государственного управления в том-то и состоит, что оно должно в
масштабах всего общества обеспечивать практическую
целенаправленность, организацию взаимодействия и регулирование
жизнедеятельности людей. По
идее — это инициирующая и движущая сила общественного развития,
гармонизации системы "человек — общество — природа". Но быть таким
государственное управление может, лишь основываясь на способности,
опираясь на динамику человеческого познания, развиваясь опережающе,
о чем следующий сюжет.
20.3. Понятие "опережающее
состояние" государственного
управления
Опыт разных видов управления (причем в историческом измерении)
однозначно показывает, что выдвигать обоснованные цели (к чему
стремиться, чего хотеть), формировать необходимые для этого
управленческие функции (как, каким образом добиваться целей),
создавать работающие организационные структуры (механизмы
взаимодействия людей), обеспечивать активность внутренней
жизнедеятельности и прочее субъекты управления могут лишь при
условии, если они развиты лучше и выше, чем управляемые объекты.
Нельзя же, в самом деле, вести управляемые объекты (воздействовать на
них), если не знаешь зачем, куда и как вести. Трагедии, драмы, кризисы
и обвалы в общественной жизни чаще всего и происходят как раз из-за
беспомощности, инертности, отсталости субъектов управления, которые
нередко вместо того, чтобы идти впереди ("и тянуть воз"), плетутся у
"хвоста" управляемых объектов или как ярмо висят бесполезно на их шее.
Многими исследователями, в том числе и автором этих строк, давно
говорится о необходимости опережающего развития управления, прежде
всего государственного, но суть данного понятия пока не раскрыта.
Попытаюсь предложить свои суждения по данному вопросу.
Важнейшее сущностное свойство людей, объединенных в общество,
состоит в их способности созидать новое, необычное, то, чего еще не
было на момент творчества. Благодаря этому люди открывают тайны
Вселенной, выстроили огромный "второй", искусственный, мир,
постоянно что-то изобретают, конструируют, сочиняют,
рационализируют, улучшают. Вместе с тем не все в равной мере владеют
таким эвристическим дарованием. Немало людей лишь копируют,
наследуют, подражают и то не всегда надлежащим образом. Отсюда
всегда будут актуальны образование, обучение, распространение опыта;
информационное обеспечение процесса формирования людей;
организация и регулирование поведения и деятельности; контрольные
механизмы, стимулы и санкции и другие явления, без которых
общественная жизнь прекращает совершенствование, теряет
целенаправленную