Атаманчук Г.В. Теория государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
Раздел I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
СИСТЕМНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ
1. Понятие государственного управления
1.1. Управление—общественный институт. 1.2. Сущность
управляющего воздействия. 1.3. Многогранность управления. 1.4.
Специфика государственного управления.
1.1. Управление — общественный институт
В раскрытии понятия государственного управления, а на его основе
всего богатства соответствующего научного знания важное значение
принадлежит толкованию обоих его составных — "государственное" и
"управление". Дело в том, что в каждое из слагаемых этого понятия
привнесено столько различных смыслов, интерпретаций, семантических
нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и
что имеется в виду. Особенно много трактовок дано понятию
"управление", в результате чего последнее стало охватывать почти
безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и
процессов.
К управлению относят взаимодействие гравитационных,
электромагнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. В его
терминах иногда описывают геологические и географические процессы.
Управленческие аспекты усматривают в механизмах, в физических,
химических и биологических явлениях. Порой даже стихийное,
произвольное действие природных и социальных элементов пытаются
представить в качестве управления.
Возникло и получило признание управление как родовое понятие,
характеризующее упорядочение взаимодействия определенного
множества элементов или составных частей природы, общества, самого
человека. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н.
Винер), которая выделяет наиболее общие (универсальные) свойства
взаимосвязей и взаимодействий в механических, биологических и
социальных системах.
Соответственно этому разработаны математические и информационные
теории управления (К. Шеннон, У. Росс Эшби). С подобных "общих"
подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем
(Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г. Хакен), "организмической
теорией управления" (А.Н. Колмогоров), другими отраслями, как принято
говорить, точной науки.
Такой подход многое дал для уяснения назначения и смысла
управления. Он имел и практическое применение: способствовал
познанию космического пространства, совершенствованию управления
механизмами и производственными технологиями, физическими и
химическими процессами, возникновению биотехнологий, продвижению
в анализе сущности генетического "кода" и его роли в развитии
организмов и их популяций.
Вместе с тем расширение понятия "управление", подведение под него
стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов
объективной саморегуляции привело к тому, что оно начало терять свой
собственный смысл, стало употребляться для обозначения явлений,
отношений и процессов, где, в общем-то, отсутствует сознательное
начало, момент непременной связи управления с человеком. Ведь
нетрудно видеть, что естественно-природные закономерности, формы их
проявления в варианте стихийности (случайности) либо объективной
саморегуляции весьма отличаются от отношений, процессов и явлений,
формируемых людьми в рамках своей частной и особенно общественной
жизни. Причем отличие здесь качественное, позволяющее разграничивать
стихийные и саморегулятивные механизмы и управление.
В природе любая саморегулирующаяся система имеет в известной
мере, в контурах саморегуляции, замкнутый, локализованный, в какой-то
степени закрытый характер (атом, молекула, клетка, организм, популяция,
солнечная система и т.д.) и объективно (независимо от желания и воли
человека) детерминирована внутренними, имманентными данной
системе закономерностями и источниками (импульсами) существования,
движения и развития. Человеку приходится познавать тайны таких систем
и вводить их в свою жизнедеятельность лишь с обязательным учетом их
закономерностей, форм и возможностей. Здесь субъективное,
сознательное проявление человека весьма ограниченно и связанно.
Управление, конечно, осуществляется в системах "человек —
техника", "человек — технология", "человек — природа", "человек
— техника (технология) — природа" и других, но осуществляется
именно потому, что в них первичным, "управляющим"
компонентом выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания
интересов человека. Какой бы сложной ни была подобная система, она
формируется и действует по модели, заданной ей человеком, и призвана
удовлетворять его потребности. Скажут, что сейчас имеются
автоматизированные (даже автоматические) системы, которые
управляются компьютерами и без прямого участия человека. Да, таких
систем становится все больше, но они пока что создаются и
программируются по замыслу человека и являются отражением его
творческого потенциала — продуктом его сознания и труда. Тем самым,
все знания, накопленные кибернетикой, общей теорией систем, теорией
информации, математикой, синергетикой, "организмистикой" и другими
отраслями науки, требуют при их применении в управлении
существенной поправки на то обстоятельство, что управление
представляет собой специфическое явление.
Одновременно следует подчеркнуть, что проблема ставится гораздо
шире. Дело в том, что любая механическая, физическая, химическая и
биологическая системы, любое явление и вещество природы приобретают
для человека смысл только при соотнесении их с потребностями,
интересами и целями его жизнедеятельности, тогда, когда он с ними
соприкасается и ощущает их в своем существовании. Разумеется, что речь
идет не об отдельном человеке, а о человечестве в целом, представленном
в его историческом развитии. Утилитарная точка зрения, конечно, не
лучшая, но нельзя не признавать, что естественно-природные "продукты"
и творения "второй", искусственной, природы значимы для человека
главным образом тем, что обеспечивают его частные и общественные
запросы.
Поэтому управление (в латинском языке — regere, в английском —
control, management, во французском — administration, в немецком —
Regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в
каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют
сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и
действия человека.
Управление находится в ряду явлений "второй" (искусственной)
природы, возникших и развившихся в течение всей истории человеческой
цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции
своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и
интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и
право, способ производства и государство, знания и информация и другие
общественные институты.
Отсюда "связанность" управления уровнем развития и организации
человеческого потенциала, все его зависимости от со-
стояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и
ценностей. В каждый данный исторический момент управление
воспроизводится соответствующим обществом, от него "берет"
свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его
частью, существует для него, по уровню его развития
характеризуется и совершенствуется. В глубоких и активных
взаимосвязях со всей системой организации и функционирования
общества, в поддержании ее динамики, рациональности,
эффективности и содержится, в общем-то, "секрет" управления,
раскрыть который, а тем более овладеть им — очень непростая
задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью
данной системы, в которой представлены интересы и воля,
сознание и поступки миллионов людей, ее инертностью и
подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же время
многообразным элементным составом самого управления,
огромнейшим спектром его взаимосвязей и взаимодействий с
обществом. Короче говоря, управление — это одна из труднейших
и ответственных сфер интеллектуальной и практической
деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом
зависит благополучие общества и в конечном счете — судьба
каждого человека.
Управление существует в рамках взаимодействия людей, в
пределах субъективного фактора. Посредством управления
прежде всего и главным образом люди связываются между собой,
совместными усилиями формируют "ткань" коллективной и
общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает
управление между людьми, могут быть материальные вещи,
технические средства, технологические процессы, социальные
ценности, продукты духовного творчества и т.д., но сторонами в
управлении могут быть только люди. И положение не меняется ни
при создании АСУ, ни при взаимодействии управления с
техническими, технологическими и биологическими системами с
самым высоким уровнем объективной и искусственной
саморегуляции — в управлении все исходит от человека и
ориентировано на человека.
Хотелось бы сразу выделить и подчеркнуть (чтобы к этому
постоянно не возвращаться), что управление в сообществе людей
(большом или малом) потому-то и возникло, необходимо и всегда
актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в
которой будущее вовсе не детерминировано прошлым, а зависит от
воли, энергии и организованности действий людей. Оно бывает
таким, каким его сообща созидают люди. Историческое наследие,
которое люди используют в качестве "материала" для
строительства своей жизни (завтрашнего дня), тоже является
продуктом жизнедеятельности предыдущих поко-
лений и открыто для них в своей оценке и возможностях. Можно
его отрицать, низвергать, отказываться от него и строить на пустом
месте. Можно относиться к нему бережно, избирательно, брать все
ценное и конструктивное и таким образом наращивать
национальное богатство. Все упирается в выбор. И еще: жизнь
отдельного человека, коллектива, общества открыта и в том
смысле, что ничто в ней не дается раз и навсегда, является
нерушимым и абсолютно устойчивым, осуществляемым по
известной программе. Личностные и социальные взаимосвязи
воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеминутно усилиями
сознания, реальным поведением и активной деятельностью людей.
Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, распад.
В таких условиях — открытости всего человеческого
(общественного) — управление служит важнейшим общественным
институтом самосохранения, восстановления, преодоления
негэнтропии общественной, а часто и личной жизни. Значит, надо
понимать сущность управления, с тем чтобы лучше использовать
его потенциал в решении всех проблем жизнедеятельности людей.
1.2. Сущность управляющего воздействия
В научной литературе управление рассматривается в разных
аспектах, и, соответственно, в его понятие вкладывается разное
содержание. Причем имеются в виду не просто разные подходы к
управлению, разные его стороны, а понимание самого
управления, на базе которого и формулируются его концепции.
Давно и преимущественно в юридической науке управление
характеризуется через термин "деятельность", означающий, что
управление состоит из специфических видов человеческого труда,
фиксируемого в адекватных им формах. Смысл такой деятельности
видят в совершении действий административного свойства, в
направленности ее на исполнение законов, в создании правовых
актов, их реализации и проведении организационных мероприятий.
Данное понимание управления весьма импонировало (и
импонирует!) авторитарной бюрократии, поскольку оно, с одной
стороны, не ставит вопроса о целях управления (что и во имя чего
исполнять?) и об объективных результатах их достижения, а с
другой — всегда позволяет создавать видимость управления путем
издания большого числа правовых актов и проведения множества
организационных мероприятий.
В управлении, вне сомнения, осуществляется деятельность
людей и имеются сложные проблемы ее организации, но термин
"деятельность" не раскрывает социальной сущности управления,
его специфического места и роли в жизни людей.
Немало научных публикаций характеризует управление как
отношение, входящее в систему общественных отношений. В них
показано, что управление представляет собой особое отношение в
человеческой жизнедеятельности: в иерархической общественной
структуре это отношение, как правило, вертикальное по характеру и
связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно
выражать и осуществлять свою волю. Генезис и специфика управления
как отношения справедливо усматриваются в социальной (классовой)
структуре общества, общественном разделении труда, сущности и
социальных функциях управления. Причем в экономической науке
внимание обращается преимущественно на исследования экономического
содержания управленческого отношения, а в юридической — его
правовой формы.
Следует признать, что в определенных своих проявлениях управление
можно представить в виде отношения, ибо оно, действительно, входит в
систему общественных отношений и формирует определенные отношения
между людьми, как "по вертикали", так и "по горизонтали". Но столь
абстрактное понимание управления опять же уводит в сторону от анализа
и описания его собственных, уникальных качеств, в том числе
выделяющих его из системы общественных отношений и позволяющих
ему оказывать особое влияние на саму эту систему.
Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления
является его определение посредством термина "воздействие", который
указывает на главное в управлении — момент влияния на сознание,
поведение и деятельность людей. Ведь управление существует тогда,
когда некий его субъект на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует,
переводит из одного состояния в другое, чему-то придает новое
направление движения или развития. Во многих процессах может быть
деятельность ("объемная"), могут быть отношения (и прочные), но если
нет действительного воздействия — влияния, обеспечивающего какую-то
цель, то нет и управления. В известном смысле воздействие — это
результирующая деятельности, взаимодействия, отношения.
В обществе'различных видов деятельности, взаимодействий,
отношений, воздействий множество и каждый из них имеет свое
специфическое внутреннее содержание и внешнее выражение.
Специфично и управление, и его управляющее воздействие. Не
управленческое, как нередко пишут, а именно управляющее, т.е. реально
действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовывающее. Поэтому
в понимании управления очень важно раскрытие особенных качеств и
возможностей управляющего воздействия.
Импульсом и формирующей силой в управлении служат знания,
мысль и воля человека. Управляющее воздействие, прежде чем
осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека,
проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости
что-то изменить, от замысла и раздумий до конкретных решений,
подкрепленных расчетами, ресурсами, проектами, моделями и главное
волей — желанием и стремлением сделать дело. А это значит, что
управляющее воздействие необходимо должно содержать в себе момент
целеполагания (направления). Зачем нужно управляющее воздействие?
К чему оно способно привести? Вот первые вопросы, возникающие перед
любым субъектом управления.
Представляя собой отражение осознанных потребностей и особенно
интересов, идеальный прообраз возможных путей и средств их
удовлетворения, мыслительную структуру направленности и содержания
предполагаемой деятельности, цели выполняют в жизни людей обширные
побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Часто от
выбора целей полностью зависит результат общественных, коллективных
и личных усилий. По этому поводу можно привести сколько угодно
примеров из истории народов и судеб отдельных людей.
Целеполаганием в той или иной мере занят каждый человек. Огромная
роль в целеполагании общественного развития и конкретных видов
деятельности принадлежит науке, художественному творчеству, религии,
идеологии, другим формам познания и мышления, политике и
политическим институтам. Поэтому в управлении целеполагание имеет
особый характер, который можно обозначить как практическую
целенаправленность. В отличие от других интеллектуальных сфер в
управлении цели наиболее "операциональны", замкнуты на практику; это
своего рода цели-задания. В управлении все сказанное, описанное и
обдуманное, выраженное в литературной форме и политических
документах выступает уже как бы проработанным применительно к
реальным возможностям власти и собственности, сформулированным с
учетом наличных материальных, финансовых, информационных,
правовых и организационных ресурсов.
Сложность управленческого целеполагания заключается в том, что
необходимо "отобрать" цели, выделить из их естественного множества
именно те, которые не только нужно (обычно нам нужно всего немало),
но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет
собственное содержание, свою преобразующую конструктивную силу и
превращается в информационную или разъяснительно-
популяризаторскую деятельность.
А чтобы все цели (безусловно, признанные, поддерживаемые,
разделяемые, популярные, зовущие и т.д. и т.п.) были поддержа-
ны управлением, стали опираться на его силу и возможности, они должны
быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не
вообще цели, хотя и самые прекрасные, а цели, достижимые в
обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных
ресурсов; цели, по-настоящему дифференцированные и
конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива,
группы, человека и вместе с тем скоординированные между собой таким
образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а, наоборот,
способствовала ее реализации.
В этом смысле любое управляющее воздействие должно всегда
содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к
тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать действительное
движение к цели и приближение к ней.
Далее, управление необходимо там и тогда, где и когда возникает
потребность в распределении и согласовании деятельности энного
количества людей. Отдельный человек самоуправляет своей социальной
активностью. Но чтобы группа совершила какие-либо
скоординированные поступки и действия, уже не обойтись без того,
чтобы сообща не определить общие цели и их реализации не подчинить
совместно намеченное поведение каждого из членов группы. Даже в лес
за грибами нельзя сходить группой, если в ней не состоится управление,
пусть самое свободное и добровольное. Любая целенаправленная
коллективная деятельность нуждается в управлении и таком его важном
проявлении, как организационный момент.
"Организовывать" означает располагать людей в пространственной
(территория, сооружения) и функциональной (социальные роли, виды
работ) координатах, соединять их с орудиями и средствами труда,
обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной
жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и
концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности
людей, придает им новое качество.
Любая организация взаимодействия людей имеет два "среза": статичный
(структурный), придающий взаимодействию устойчивость,
определенность, последовательность, и динамический
(функциональный), связанный с реальным, практическим
взаимодействием, вследствие которого и возникает итоговый, совокупный
результат труда. Оба "среза" взаимообусловлены, ибо только структура в
виде организованного коллектива людей известного уровня может
функционировать (осуществлять деятельность) и лишь наличное,
действительное функционирование, выражаемое в объективных
результатах, свидетельствует о структуре и ее активности. Одного "среза"
нет без другого.
Управление призвано формировать, поддерживать, преобразовывать,
совершенствовать, развивать и т.д. оба "среза" организации
взаимодействия людей. Это исключительно трудная задача, сложность
которой возрастает буквально в геометрической прогрессии по сравнению
с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной
структурой. Значит, управляющее воздействие должно всегда и
непременно содержать в себе организационный момент, направлять и
практически осуществлять взаимодействие людей.
В то же время, придавая какому-либо общественному процессу
определенные цели (пред намерения), организуя в нем взаимодействие
людей, управление призвано, в рамках этих целей и организации,
конкретно регулировать поведение и деятельность каждого из
участников данного (управляемого) процесса. В обществе действует
множество социальных норм, направляющих и ориентирующих,
оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей.
Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль,
ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы
выступают важнейшими достижениями человеческой культуры,
помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее.
Такие социальные нормы, в том числе и закрепленные посредством
законодательства, в управлении приобретают реализуемость,
привязанность к какому-либо делу или человеку, становятся
необходимым моментом управляющих воздействий. В управлении
осуществляется прямое и практическое регулирование, при котором та
или иная социальная норма не только провозглашается, признается,
утверждается и т.д., но на самом деле претворяется в жизнь, применяется
при решении обозначенных целей, как бы опредмечивается. Любые
преобразования в обществе не снимают проблем социального
нормирования, выработки и практической реализации норм труда,
нормативов расходов сырья и энергии, стандартов получаемой
продукции, стимулов и санкций. Все это крайне необходимые моменты,
которые должны быть надлежащим образом представлены в каждом
управляющем воздействии.
В итоге можно утверждать, что когда произносится термин
"управляющее воздействие", то предполагается, что специфика такого
воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его
целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие
именно такой триады свойств позволяет говорить о существовании
управляющего воздействия.
Следовательно, управление представляет собой целеполагающее
(сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и ре-
гулирующее воздействие людей на собственную общественную,
коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как
непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально
созданные структуры (государство, общественные объединения, партии,
фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).
1.3. Многогранность управления
Управление как общественное явление, отработанное и
приспособленное людьми для решения жизненных проблем, имеет
многогранный характер, состоит из разнообразных элементов и
взаимосвязей. Это обусловлено тем, что в управлении как субъектом, так
и объектом управляющего воздействия выступает человек — сложнейшее
биосоциальное создание природы и общества. Влияет и то, что
управление органично включено в механизмы взаимодействия природы,
человека, общества.
В философской литературе (К. Поппер, К. Ясперс и др.) управление
анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных
самоуправляемых свойств общества. Оно признано историческим
феноменом, содержащим и преломляющим в себе многие диалектические
закономерности природы, общества и мышления. Положения и выводы
философской мысли создают методологическую и мировоззренческую
основу научного познания и практического совершенствования
управления, способствуют ориентации творческих поисков.
Важные аспекты управления раскрыты социологической мыслью (К.
Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм и др.), которая доказала глубокие
коррелятивные зависимости между состоянием управления и уровнем
упорядоченности общественных процессов. Здесь и двойственный
характер управления (ведение общих дел и классовая функция); и
концепция "идеальной" управленческой бюрократии — общей теории
административного управления; и отождествление управления с
автоматизированным регулированием в машинно-технологических
системах, что привело к технократическим подходам к управлению и их
модифицированию в представлениях об информационном или
технотронном обществах; и идеи о становлении класса менеджеров, и
многое другое, что, в общем-то, отражает реальные перемены,
происходившие в управлении в течение последних двух веков.
Возникло научное течение "социология управления", в рамках которой
управление рассматривается в качестве сложного механизма
взаимоотношений между классами, сословиями, социальными слоями и
профессиональными группами, представи-