Атаманчук Г.В. Теория государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

составлены из многообразной и всеохватывающей мозаики личных

отношений, коллективной работы, совместной учебы, одинакового

социального происхождения. В японской культуре информация,

ценностные установки, традиции, навыки становятся инструментами

выработки и достижения общих целей . Вот понимание связанности

управления с обществом, а общества с управлением.

Третью, в известной мере обобщающую, проблему можно

сформулировать в виде набора правил, которые должны быть

разработаны и реально использоваться для обеспечения многообразия и

целостности системы государственного управления. Не претендуя на

исчерпывающий перечень, хотелось бы предложить следующие правила

дифференциации и согласования различных элементов государственного

управления, способные придать устойчивость и динамизм

соответствующей системе.

При формировании "древа" целей: четкое выделение главной цели,

ради осуществления которой что-то создается в государственном

управлении; правильное определение обеспечивающих целей

(целейсредств), достижение которых способствует главной цели;

прогностический учет производных или побочных целей, которые могут

возникнуть при реализации главной и обеспечивающей цели и увести

подсистему или ее отдельные элементы в сторону.

При построении функциональной структуры: предоставление

подсистеме государственных органов (либо одному органу)

управленческих функций, совместимых по направленности, предмету,

содержанию и формам осуществления; сосредоточение в подсистеме

достаточно насыщенного, концентрированного объема управленческих

функций, позволяющего самостоятельно реализовать комплексные

управленческие задачи; обеспечение достаточного разнообразия

управленческих функций с тем, чтобы они в общей совокупности и

комбинировании отдельных из них соответствовали месту, роли и целям

подсистемы управления; "наполнение" управленческих функций

адекватными их содержанию и объему организационными,

юридическими, информационными и иными ресурсами.

При создании организационной структуры: распределение общего

объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали

таким образом, чтобы общее, кол-

^См.: Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М-, 1988. С. 71.

лективное осуществление управленческих функций и полномочий

подсистемы управления органично сочеталось с индивидуальным и

ответственным ведением конкретной управленческой работы;

установление отчетливо видимых субординационных взаимосвязей,

вычленяющих руководящие центры, оперативно исполнительские

процессы, обслуживающие действия, линии подчинения и контроля;

обязательное формирование координационных, горизонтальных

взаимосвязей между одно- и разновидовыми элементами с тем, чтобы они

имели значительный объем свободного, самостоятельного согласования

своих действий; непременное выделение реординационных

(инициирующих снизу) взаимосвязей, обеспечивающих

самостоятельность и самоуправляемость нижестоящих элементов, а также

их способность влиять на вышестоящие; согласованное "расположение"

человеческого субстрата организационной структуры и технических

средств управления, ведущее к повышению продуктивности

управленческих усилий.

При организации управленческой деятельности: обеспечение

совпадения социальной роли элементов государственного управления и

возможностей людей, призванных его реализовывать; использование

многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента

государственного управления; последовательная ориентация при работе с

элементами государственного управления на их информационное,

психологическое и педагогическое восприятие всеми участниками

управленческих процессов.

Системное освоение даже названных правил может способствовать

развитию многообразия государственного управления и придания ему

необходимых устойчивости и динамики. А в целом решение этой

проблемы требует знания того, что будет предложено в следующих

разделах и темах.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. В чем заключаются

системные характеристики государственного управления? Их различие

между собой.

2. Значение прямых и обратных связей в обеспечении системности

государственного управления.

3. Что такое типичное и уникальное в государственном управлении?

Какова зависимость между ними?

4. Как можно добиться устойчивости и динамики системы

государственного управления?

Раздел II. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

6. "Древо" целей и функциональная структура

государственного управления

6.1. Формирование "древа" целей государственного управления.

6.2. Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей

государственного управления. 6.3. Понятие и виды функций

государственного управления. 6.4. Функциональная структура

государственного управления и ее юридическое оформление.

6.1. Формирование "древа" целей

государственного управления

Вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а в

государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых

актуальных и важных для управленческой теории и практики. И, к

сожалению, к тем из них, методология которых менее всего разработана.

Долгие годы в нашей стране не обсуждалась проблема о том, какое

общество хочет народ, в чем реальные интересы последнего и как

добиться их практической реализации. Цели перед обществом и

государством обычно постулировали верховные правители в виде

императоров, вождей и лидеров со своим окружением. Народ на

государственном уровне по существу никогда не выступал субъектом

формирования целей государственного управления; обычно ему

отводилась роль средства реализации таких субъективистских целей,

причем в условиях, когда о цене средства особо не беспокоились.

Подумать только: за XX век истощены природные и человеческие

ресурсы богатейшей страны, а ни одна жизненная проблема

(продовольствие, жилье, транспорт и т.д.) так и не решена!

Переход к подлинной (а не словесной) демократии предполагает

прежде всего изменение механизмов целеполагания в государственном

управлении, придание данной подсистеме элементов объективно

обусловленного, обоснованного и рационального ха-

рактера. Как уже отмечалось, цели представляют собой продукт сознания,

субъективное отражение объективного. Подобная двойственность —

объективное основание и идеальное выражение — ведет к тому, что в

каждой цели может быть весьма различным соотношение между

действительным и идеальным (воображением), образно говоря, между

"земным" и "небесным". Чаще в целях превалирует субъективное, ибо его

легче "создавать": лежи на диване, смотри в потолок — и сочиняй

посмелее да поглобальнее. Этим-то и занимается уже не одно столетие

наша "радикальная" интеллигенция.

Между тем выдвижение целей перед государственным управлением, с

одной стороны, касающимся всего общества, а с другой — опирающимся

на государственную власть, — очень трудный интеллектуальный процесс.

В нем можно выделить следующие системообразующие моменты.

Во-первых, общественные источники возникновения и

фиксирования целей государственного управления. Надо сразу же и четко

сказать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым "сверху",

мол, виднее, объективно цели государственного управления рождаются и

должны рождаться "внизу" — идти от потребностей и интересов людей,

объединенных в государство. Пора в конце концов осознать, что смысл и

цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы

благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа.

Нет избранных народов, и ни на один народ Господь не возложил какие-

либо мессианские функции. Если кто и пытался их присваивать, то делал

это по собственной инициативе и в своих корыстных интересах. Тем

самым именно внутреннее состояние общества и волнующие его

проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования

целей государственного управления.

Это требует большой умственной работы. Необходимо изучение

объективных условий, которые складываются вокруг общества и внутри

его. реальное определение возможностей и силы субъективного фактора,

конкретное знание потребностей и интересов конкретных управляемых

объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала

государственного управления и свершение иных действий, способных

привести в совокупности и в итоге к объективной практической

целенаправленности государственного управления. Не случайно в

предыдущем разделе освещению данных вопросов отведено столь много

места. Целеполагание в государственном управлении должно рано или

поздно стать объективизированным.

Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею

относительность и открытость сформулированных целей

государственного управления. Существуют реальные трудности в

обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое

будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто.

Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом. Все, что

свершилось, стало историей, мы знаем, но что будет, можем только

предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей,

однозначных проявлений создает предпосылки для известного

проникновения в будущее. В то же время без начертания будущего нельзя

строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной, к тому же в

рамках государства. Известна формула французского философа Огюста

Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. Без

"заглядывания" в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.

Еще в 20-х годах нашего столетия Н.Д. Кондратьев поставил проблему

о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного

хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми

действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на

события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных

действий и мероприятий и их влияния на жизнь . Уже тогда начало

возникать понимание связанности тех явлений, которые можно обозначить

как четыре "π" — предвидение, прогнозирование, программирование,

планирование. Всем ясны ограничения, накладываемые на эти явления,

все признают трудности в их интеллектуальном описании и, особенно, в

практической реализуемости, но все столь же отчетливо осознают

неизбежность введения данных явлений в процессы государственного

управления, да и в другие виды управления. Сама сущность управления

требует налаженного механизма целеполагания, а в нем — логического

продвижения от более абстрактного общего предвидения (футурологии) к

конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него —

к программированию с использованием современной математической и

иной методологии и методики, а далее и к планированию — выбору

надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь.

Как отмечают исследователи из США, "планирование — это принятые

заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать.

Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем,

которого мы

ICM.: Кондратьев Н.Д. План и предвидение. Проблемы экономической динамики. М.,

1989. С. 91 - 134.

хотим достичь" . Поэтому отказ от планирования (при всей условности

многих его элементов) означает отказ от целеполагания в

государственном управлении, а следовательно, и от самого управления

как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные

механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.

В-третьих, иерархия целей государственного управления, которая

имеет большой социологический смысл. Под влиянием Марксовой

концепции экономического детерминизма у нас длительное время в

государственном управлении его первичной, основополагающей целью

считалось экономическое развитие. Но такой подход приемлем лишь в

том смысле и пределах, что, действительно, экономика создает ресурсную

базу для общества и решения его проблем. Превращение же экономики в

самоценность ведет часто к разрушению системы "природа — общество

— человек", что хорошо видно на примере многих стран, в том числе и

развитых. Думается, что главным для общества и тем самым для

государственного управления является создание, поддержание и

улучшение условий для свободной, спокойной, творческой

жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений

между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей

государственного управления, построенная на принципе приоритета

потребностей и интересов развития общества.

По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от более к

менее сложной и в то же время производной) и логической

последовательности (когда предыдущая детерминирует последующую)

основные виды целей государственного управления образуют следующую

структуру: общественно-политические, охватывающие комплексное,

целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на

социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов,

состояние и уровень социальной жизни людей; духовные, связанные в

одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей,

которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного

потенциала общества в реализацию общественно-политических и

социальных целей; экономические, характеризующие и утверждающие

систему экономических отношений, обеспечивающих материальную

основу реализации общественно-политических и иных целей; 1 См.: Кунц Г.,

0'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. В 2-х

т. Пер. с англ. М., 1981. Т. 1. С. 147.

производственные, состоящие в создании и поддержании активности

тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным

целям и способствуют их осуществлению; организационные,

направленные на решение организационных проблем в субъекте и

объектах государственного управления — построение соответствующих

функциональных и организационных структур; деятельностно-

праксеологические, предполагающие распределение и регулирование

деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей

необходимой, достоверной и адекватной информацией; разъяснительные,

требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих

практическому осуществлению комплекса целей государственного

управления.

Разумеется, данная иерархия целей государственного управления во

многом условна, является предметом логических размышлений, но она

создает известный ориентир, "шкалу отсчета" в данном вопросе и

позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что

она дает обществу и какие в нем осуществляет цели.

И, в-четвертых, построение, собственно говоря, самого "древа" целей

государственного управления. Центральными, определяющими

("стволом") "древа" целей государственного управления являются

стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением

или преобразованием. По своему характеру эти цели Д.К. Гэйбрейт

называет защитными и положительными

. Стратегические цели

развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий

по достижению первых, а оперативные — в тактические, определяющие

каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых

целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели,

позволяющие их достигать, обеспечивающими. В научной литературе

отмечается градация целей государственного управления и по другим

основаниям: по объему — общие (для всего государственного управления)

и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных

компонентов), по результатам — конечные и промежуточные, по

времени — отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о

так называемых побочных (производных) целях, которые напрямую не

связаны с реализацией стратегических (главных) целей, но могут

возникать при этом и

1 См.: Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества. Пер. с англ. М., 1976.

С.126, 147.

носить негативный, противоположный смысл. Они нежелательны, и все-

таки с ними приходится считаться.

Построение "древа" целей государственного управления на базе и с

учетом их иерархии предполагает в целом непростую процедуру, причем

применительно как к государственному управлению в целом, так и к его

отдельным частям. Нужно иметь продуманное определение

стратегических (главных) целей, а затем произвести "разветвление" этих

целей по всем другим их видам. Важное значение принадлежит

согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и

взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная

субординация целей, при которой они как бы "работали" друг на друга и

реализация одной цели становилась источником для другой.

Субординация целей усиливает механизм целеполагания в

государственном управлении. И, конечно, первостепенная проблема

заключается в достижении адекватности целей государственного

управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые

объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких

требований может действительно превратить цели государственного

управления в мощную движущую силу функционирования государства и

развития общества.

6.2. Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей

государственного управления

Обоснованность и действенность целей государственного управления

и их "древа" определяются с другой стороны (обратной их генезису)

связанностью с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими.

В том-то и состоит, да и возможна практичность целеполагания в

государственном управлении, что это не благие пожелания и не

свободный полет субъективистской мысли, а цели-задачи, решаемые на

деле. Особое значение здесь имеют, как и во всем, природные и

человеческие ресурсы, но это столь очевидно, что не требует

доказательств. Таких ресурсов мало и увеличения их не предвидится, из-

за чего внимание хотелось бы привлечь к тем, которые не требуют

больших затрат, возобновляемы и развиваемы и находятся в нашем

распоряжении.

Прежде всего — это ресурс права, причем права в широком, искомом

смысле, включающем в себя как соответствующие мировоззрение,

традиции, образ жизни и поведение людей, так и систему законов и

механизмов их обеспечения. Очень многие и давно, по меньшей мере с

времен Древнего Рима, знают, что частное и публичное право (jus)

выступает самым испытанным историей и действенным инструментом

упорядочения, организа-

ции и поддержания возможной рациональности и эффективности

общественной жизнедеятельности. Отсюда идет и современная установка

на сформирование правового государства, которая является

господствующей в мировой политике. Значит, любые цели, которые

ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки

зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды,

гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой

на силу законов и государственных механизмов осуществления

последних. Тогда можно надеяться, что цели государственного

управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в

пределах правовых возможностей, практически реализовываться.

Исключительно богатым по потенциалу ресурсом как формирования,

так и осуществления целеполагания в государственном управлении

является демократия — определенная система самоорганизации жизни

людей на основе их прав и свобод. В России давно, где-то со времен

декабристов, любят порассуждать о демократии, ее типах и формах, это

понятие широко практикуется в политическом лексиконе, особенно среди

тех, кто занимает положение оппозиции, оно предмет мудрствования

почти в любом кругу интеллектуалов. Но в самой власти, в процессах

государственного управления формы, методы и другие элементы

демократии используются робко, с опаской. Не этим ли вызваны все беды,

зафиксированные историей и сегодняшним днем? Понятием демократии

все еще оперируют на абстрактном уровне, где многое выглядит вроде бы

убедительным, в то время как демократия в виде явлений, отношений и

процессов весьма конкретна и заявляет о своем существовании тогда,

когда действительно проникает в жизнь большинства людей, становится

атрибутом их повседневных ощущений, мыслей и практических действий.

В буквальном смысле слова демократия есть организованная сила

общества. И цели государственного управления с минимальными

затратами и максимальными результатами могут достигаться тогда, когда

потенциал демократии включен в их реализацию. Люди должны знать

цели государственного управления и разделять их, желать их реализации

и мочь практически работать в этом направлении. А для того чтобы

участие людей в осуществлении целей государственного управления было

осознанным и активным, нужно доверие к этим целям и реальное

ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их

потребностями и интересами. Такое "наложение" целей и ожиданий в

жизненно доступном диапазоне времени и приносит, если исходить из

исторического опыта, использование демократии.

Следует сказать и о таком ресурсе целеполагания в государственном

управлении, как организация. Последняя в данном процессе решает две

проблемы. Организация позволяет упорядочить, рационализировать и

облегчить выработку целей государственного управления. Как отмечается

специалистами в области целевого управления, одним из главных

достоинств открытого установления целей является возможность

сплотить одних и ясно показать другим, что они могут обратиться к

другим организациям как к источнику экономического и морального

удовлетворения.

Доказана действенность нескольких подходов к организации

дискуссий по выбору целей. Среди них такие методы, как "мозговая

атака", "ориентация группы", "альтернативные сценарии будущего" и

метод "Дельфы"

. Не стоит, видимо, доказывать, что организованный

интеллект позволяет выстроить лучшее "древо" целей государственного

управления, по сравнению с тем, которое создано единичным, даже

талантливым умом. То же имеет место и при реализации целей: должны

быть организованы функции, структура, деятельность, используемые

принципы и т.д. А что касается "древа" целей государственного

управления, то о его практическом осуществлении без организации не

может быть и речи.

В качестве ресурсов целеполагания в государственном управлении

необходимо учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как

знания или, иными словами, инновационно-технические возможности

общества. К концу XX века накоплен большой объем общественного,

естественного и точного знания, подготовлен значительный и

квалифицированный персонал по различным направлениям человеческой

деятельности. Но все это слабо используется в процессах управления, в

частности, и для того, чтобы намеченные цели государственного

управления непременно осуществлялись. Вероятно, заслуживают

большего внимания менталитет народов и людей, укоренившиеся среди

них социальнр-психологические стереотипы. Ведь в подобных

характеризующих признаках кроются как определенные консерватизм и

традиционность, так и известные рационализм и конструктивность

представлений, подходов и действий. И каждый из них имеет свое

значение, актуален в разных ситуациях и вполне может обеспечивать

реализацию некоторых целей государственного управления.

ICM.: Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная

политика. Пер. с англ. М., 1982. С.156; подробнее о методах см. на с. 157 — 162.