Акмалова А.А., Капицын В.М. Социальная работа с мигрантами и беженцами: Учеб. пособие

Подождите немного. Документ загружается.

более короткие сроки. Показатели смертности населения России имели

некоторую тенденцию к росту, начиная с 1960-х гг., но серьезно возросли в

1990-е гг. Общий коэффициент смертности увеличился с 7,4 умерших (на 1

тыс. чел.) в 1960 г. до 10,7 - в 1989 г.; 14,7 - в 1999 г.; 16,4 - в 2005 г. По

показателям смертности Россия значительно превышает европейские

государства. В России, хотя и снизились, но остаются высокими показатели

младенческой смертности, смертности мужчин трудоспособного возраста.

Здесь есть ресурсы снижения, хотя и они не так велики. Идет старение

населения, что негативно влияет на показатели смертности, приводит к росту

демографической нагрузки на работников. За последние 40 лет доля

населения в возрасте старше трудоспособного увеличилась с 11,8% в 1959 г.

до 20,3% - в 2004 г. и 20,5% - в 2005 г.

Сложившиеся тенденции свидетельствуют, что потенциал преодоления

депопуляции за счет естественного прироста населения ограничен, даже по

факторам снижения смертности. Комплекс мер, направленных на

сокращение смертности, прежде всего младенческой (в 2006 г. — 11 случаев

на 1 тыс. родившихся), и улучшение репродуктивного здоровья населения, а

также на повышение рождаемости, предусмотрен в разделах Программы,

связанных с развитием человеческого капитала и в первую очередь с

реформированием здравоохранения, сокращением масштабов бедности,

формированием рынка доступного жилья. Но в среднесрочной перспективе

естественно-антропологическая сфера России не сможет обойтись без

замещающей миграции, т. е. миграции людей из других государств на

постоянное место жительства, в том числе с обретением гражданства в

Российской Федерации. А для этого необходимо совершенствовать развитие

естествено-антропологи-ческой сферы.

4.2. Замещающая миграция и оздоровление естественно-

антропологической сферы

Наряду с улучшением естественно-антропологической сферы

«коренного» для России населения важнейшим направлением становится

обеспечение условий для замещающей миграции. Замещающая миграция

рассматривается в двух аспектах:

а) замещение выбывающих из России и умирающих граждан

соотечественниками и другими иммигрантами, переезжающими в Россию на

постоянное или преимущественное место жительства и получение

гражданства, т. е. предполагающими в той или иной степени интеграцию в

российское общество;

б) замещение недостающих работников в различных сферах народного

хозяйства, в том числе и для обслуживания естественно-антропологической

сферы — строительства жилья, жилищно-коммунального хозяйства,

здравоохранения, дошкольных учреждений.

Регулирование замещающей миграции — чрезвычайно сложная задача.

В этих условиях необходимость разработки современной иммиграционной

политики диктуется требованием решить накопившиеся проблемы,

связанные с целым рядом внутренних и международных факторов, в том

числе и фактором глобализации. Сложившиеся демографические тенденции

делают экономически целесообразным создание комплементарных условий

для замещающей миграции, компенсирующей сокращение численности всего

или отдельных групп населения. Без замещающей миграции, даже с учетом

возможного повышения уровня рождаемости, численность населения России

сократится, по прогнозам В. Ионцева, к 2025 г. как минимум на 20 млн чел., а

в 2050 г. будет составлять около 100 млн чел. В результате демографического

старения доля лиц в возрасте старше 60 лет увеличится с 18% в 2000 г. до

26% — в 2025 г. Изменение количественных соотношений между

поколениями в пользу пожилых людей окажет сильное влияние на состояние

рынка труда, систему социального обеспечения и здравоохранения, на

экономическое развитие в целом. Приток мигрантов может затормозить

процесс демографического старения. М.В. Ломоносов еще в 1761 г. в

трактате «О сохранении и размножении российского народа» предлагал

привлекать в страну иммигрантов, «ежели к тому употреблены будут

пристойные меры». Тогда такая необходимость диктовалась не столько

демографическими проблемами, замещающей миграцией, сколько

необходимостью развития ремесел, науки и государственного управления. В

то время население России увеличивалось, поскольку одна женщина в

среднем рожала до 7 детей. Сейчас же призывы М.В. Ломоносова стали

чрезвычайно актуальными, так как этот показатель составляет уже всего 1,3

вместо необходимых 2,2 рождений на одну женщину. Население России

продолжает сокращаться. Сельские районы в России пустеют. Состав

работников агропромышленных предприятий приблизился к

предпенсионному показателю. Демографический кризис в первую очередь

ударит именно по этим регионам, а также по Сибири, Дальнему Востоку,

Северу.

Все это стимулирует замещающую миграцию в Россию и

соответственно актуализирует необходимость социальной работы с

мигрантами. Однако для того чтобы принимать замещающую миграцию,

России необходимо серьезно подумать о развитии естественно-

антропологической сферы. Поскольку Западная Европа также нуждается в

миграции, в том числе и замещающей, а естественно-атропологические и

другие условия принятия мигрантов там более привлекательные, то России

трудно будет выдержать эту конкуренцию. Если в США нуждаются в

основном в трудовой миграции, то Европа при серьезном уменьшении

коренного («старожильского») населения в ближайшие годы не сможет

обойтись без замещающей миграции. Необходимо учитывать и опыт

интеграции иммигрантов в Европе (в Германии на интеграцию отводится до

8 лет). Там довольно развиты миграционная политика и инфраструктура,

социальная работа по интеграции мигрантов. В России такие направления

социальной политики и социальной работы пока только формируются.

Даже в тех регионах России, куда иммигранты продолжают

прибывать, миграционному пополнению по-прежнему придается большое

значение. Но замещающая миграция распределяется стихийно и очень

неравномерно. Уже в Москве, на Кубани, в Ставрополье на уровне

региональных правительств и глав субъектов РФ говорят об ограничении

иммиграции. Быстрый рост численности населения Москвы идет на фоне его

быстрого уменьшения в большинстве регионов России. Городское население

страны за межпереписной период сократилось на 1,5 млн чел., тогда как в

Москве оно выросло на 1,8 млн чел. Только за 2004 г. из районов Сибири и

Дальнего Востока выехало 37,4 тыс. чел. За это же время в Москву и

Московскую область приехало более 80,9 тыс. чел. В Центральном

федеральном округе живет и работает 28,4% всех трудоспособных россиян

Концепция демографического развития Москвы принимает во

внимание отрицательную динамику развития соседних регионов, и в первую

очередь Тверской, Владимирской, Ярославской, Калужской и Тульской

областей. Оголяется российский Восток: население приграничных районов

от Читинской области до Приморского края в межпереписные 1989-2001 гг.

сократилось на 740 тыс. чел. (11,4%), и это — с учетом замещающей

миграции. Население Центрального федерального округа (без Московского

региона) сократилось на 1,5 млн чел. За межпереписной период 1989-2002 гг.

численность населения в 7 субъектах РФ, примыкающих к Московской

области, уменьшилось более, чем на 0,8 млн чел. (8,1%). В 7 областных

центрах «Золотого кольца» численность жителей сократилась за это время

почти на 6%.

В Концепции демографического развития г. Москвы отмечено, что в

столице возросла рождаемость, и Правительство Москвы будет

ориентироваться на то, чтобы сдерживать иммиграцию в город

. Но само

См.: Проект Концепции действий на российском рынке труда на 2005-2010 годы.

Представлен департаментом трудовых отношений Министерства здравоохранения и

социального развития РФ. Май 2006 г.

См.: Постановление Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. № 482-ПП «О

Концепции демографического развития города Москвы».

повышение рождаемости в городе в немалой степени связано с тем, что

мигранты, въехавшие в Москву, рожают детей больше, чем коренные

жители. Благодаря иммигрантам, в частности из Азербайджана, удается

остановить не только снижение общей численности москвичей, но и старение

населения

Следует также отметить, что даже применение техники и повышение

производительности труда не снимет проблемы замещающей трудовой

миграции, для которой необходимо создавать приемлемые естественно-

антропологические условия (проживание, санитарно-гигиенические условия,

питание). В Концепции отмечается необходимость создания нормальных

условий проживания для приезжающих. Ранее в Московской городской

программе регулирования миграции на 2002—2004 гг. от 31 июля 2Ю01 г.

уже намечалось обеспечение охраны здоровья мигрантов: организация

централизованной системы медицинского освидетельствования всех

подлежащих учету категорий мигрантов, осуществление надзора за

санитарно-гигиеническим содержанием мест размещения и проживания

мигрантов, своевременностью и полнотой проведения профилактических,

предварительных и периодических медицинских осмотров, развитием

медицинского страхования иностранной рабочей силы.

К сожалению, даже в Москве это в полной мере не удается

реализовать. К тому же принятие Федерального закона № 122 создало новые

трудности в социальной защите мигрантов, поскольку некоторые

направления социальной защиты были перенесены на федеральный уровень,

но это не было обеспечено необходимым финансированием. На основе

Концепции демографического развития Москвы должны формироваться

программные и нормативные правовые документы по вопросам

естественного воспроизводства населения, поддержки молодых семей,

ипотечного кредитования приобретения жилья молодыми семьями с детьми,

Подобные процессы характерны и для Московской области, где повышение

рождаемости сопряжено в немалой степени с притоком мигрантов /V Российская газета.

2006. 9 июня.

укрепления здоровья москвичей, увеличения продолжительности жизни,

миграции и иных направлений регулирования демографического развития.

Процессы замещающей миграции приобретут еще «большее значение в

ближайшей перспективе в связи с дальнейшим сокращением численности

населения России. По прогнозам Федеральной службы государственной

статистики, к началу 2011 г. население России составит 138 млн, а к началу

2016 г. — 134 млн чел. Значение интеграционной работы с мигрантами также

озрастать. Об этом свидетельствуют происходящие сдвиги в этнической

структуре населения Краснодарского и Ставропольского краев, г. Москвы,

Московской, Белгородской, Воронежской, Калининградской областей. Речь в

данном случае идет о постоянном населении (натурализующихся мигрантах),

т. е. в данные расчеты не входят внешние и внутренние трудовые мигранты.

В Краснодарском крае доля мигрантов достигла 20%, при этом серьезно

изменилась этническая структура. В Москве за 1989—2002 гг. доля русских

сократилась с 89,7 до 84,8%, а вместе с украинцами и белорусами

соответственно с 93,0 до 87,8%. В свою очередь в населении Москвы

возросла доля представителей народов Северного Кавказа с 0,2 до 0,5% (в

том числе ингушей увеличилась в 5,9 раза, чеченцев — в 6,9 раза), Закавказья

— с 1 до 2,8%, Центральной Азии с 0,3 до 0,8%. Особенно выросла

численность корейцев — в 2,3 раза, армян и грузин — в 2,8 раза, арабов — в

2,9 раза, азербайджанцев — в 4,6 раза, молдаван — в 5,2 раза, таджиков — в

12,2 раза, вьетнамцев — в 14,1 раза и китайцев — в 35 раз. На этом фоне

сократилась численность представителей прибалтийских народов, евреев,

поляков, белорусов, чехов. Таким образом, происходят не только этнические,

но и этнокультурные изменения. Поэтому работа по интеграции должна

снимать противоречия, разрешать конфликты, которые могут возникнуть

между принимающим населением и мигрантами.

В Концепции демографического развития Москвы учитываются

последствия затяжной депопуляции в стране и определенная инерционность,

асимметричность демографических процессов. Цели демографического

развития фокусируют в себе воздействия социальной, в том числе и

миграционной политики. Концепция учитывает демократические принципы,

определяющие характер деятельности органов государственной власти

Москвы в регулировании воспроизводственных и миграционных процессов.

Среди принципов, изложенных в Концепции, есть важные для миграционной

политики и работы по обеспечению адаптации и интеграции мигрантов:

 недопущение дискриминации людей по признаку расы, языка,

принадлежности к определенной этнической, социальной, политической

группе, в любой сфере жизнедеятельности города;

 сочетание федеральных приоритетов с этнокультурными осо-

бенностями населения Москвы в соответствии с нормами Конституции и

законодательством России;

 предоставление равного доступа к системе правовой, социальной и

медицинской защиты, действующей в России, для населения Москвы;

 содействие в реализации права на свободу перемещения, выборе места

жительства и места пребывания;

 баланс интересов мигрантов, прибывающих в Москву и получивших

соответствующий правовой статус, с геополитическими, демографическими

и социально-экономическими интересами жителей Москвы в части их

расселения, обустройства и использования городской инфраструктуры, а

трудовых легальных мигрантов в части их временного проживания и

трудоустройства;

 сочетание прав и законных интересов жителей Москвы и мигрантов,

обустраивающихся на ее территории; формирование дифференцированного

подхода к приему различных категорий мигрантов в соответствии со

стратегией и ориентирами структурной политики социально-экономического

и демографического развития Москвы.

Эти принципы, наряду с принципами социальной работы,

соответствуют и многим положениям Программы социально-экономического

развития России на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы), посланий

Президента РФ, решений Совета безопасности РФ 2005 г., они должны лечь в

основу адаптации и интеграции мигрантов не только в Москве, но и других

территориях. С этой целью необходимо снять преграды, искусственно

создаваемые миграционными службами в разных регионах. О таких

препонах, в частности, свидетельствует Уполномоченный по правам

человека Свердловской области Т. Мерзлякова, откликнувшаяся на

публикацию о несправедливой депортации из России иммигрантки

Журавлевой, прибывшей из Туркмении, у которой в России остались муж и

ребенок

. Из-за этих позиций миграционных служб, посольств и других

чиновников не реализуются указания Президента РФ. Рассмотрение дел

мигрантов, готовящихся к переезду в Россию, постоянно откладывается, не

решаются дела о предоставлении гражданства, когда это можно осуществить

в упрощенном порядке. Все это снижает возможности замещающей

миграции, в том числе репатриации, а в конечном счете и интеграции

мигрантов. Т. Мерзлякова предложила наряду с «разблокированием

чиновничьих заторов» создание адаптационных центров для мигрантов в

городах.

В Национальной программе демографического развития России,

разработанной в 2006 г., важное место отводится также замещающей

миграции, особенно в малонаселенные районы Восточной Сибири, Дальнего

Востока, Севера.

4.3. Жилье для мигрантов как проблема естественно-

антропологической сферы

Особенно острым становится проблема жилищного устройства

иммигрантов. С жилищем связаны не только быт мигранта, реализация его

физических потребностей в отдыхе, нормальном быте для восстановления

сил, но и его территориальные права. Право на свободу передвижения и

См.: Графова Е. Дни Журавлевых // Российская газета. 2006. 12 мая; Мерзлякова Т.

Если не Журавлевы, то — кто? // Российская газета. 2006. 5 июня.

выбор места жительства подвержено определенным административным

ограничениям, что в значительной степени объясняется опасностью

терроризма. Территориальное ограничение оформляется регистрацией места

пребывания или жительства. Трудности с регистрацией бьют по одному из

самых чувствительных элементов состояния мигранта — легальному

пребыванию, означающему подчинение определенному правовому режиму

как условию признания правового статуса.

Для местного населения (особенно граждан государства) этот режим

является естественным, не вызывающим заметных ограничений. Для

мигранта (особенно иммигранта), в силу его перемещения через границы,

такой режим оборачивается серьезными лишениями. Особенно в Москве, где

до смягчения миграционного законодательства в 2006 г. мигрантам, в том

числе и гражданам России из других регионов, необходимо было в 3-

дневный срок становиться на учет по месту пребывания с привязкой к

жилому помещению. Такой учет и обозначал легальность пребывания на

территории России, и соответственно реальное признание значительной

части прав человека и гражданина. Хотя Конституционный Суд РФ

признавал несоответствие положений московского законодательства

Конституции РФ, применение их продолжалось.

В новой Концепции миграционной программы предложен

уведомительный, а не разрешительный порядок регистрации, что

оспаривается в некоторых субъектах РФ, в частности в Москве. В целом

проблема привязки регистрации к жилью как основы легализации остается

наиболее острой, из чего вытекает в ряде случаев принудительное

перемещение трудовых мигрантов, признанных нелегальными. Проводятся

депортации из России по решению суда с предварительным ограничением

свободы в виде помещения в специальные приемники

. Так, в мае-июне 2006

г. продолжались депортации иммигрантов по тому же основанию.

См.: Степенко В.Е. Административная ответственность иностранных гражданв

России // Закон и право. 2003. №11

Далеко не во всех регионах местные и региональные власти,

хозяйствующие субъекты озабочены жилищным устройством мигрантов.

Хотя по закону, например, беженец, прибыв к месту постоянного

проживания по направлению органа ФМС, должен получать от местных

властей жилое помещение (в соответствующих населенных пунктах

существует специальный жилищный фонд, предназначенный для беженцев).

Но только около 10% претендующих на статус беженца или вынужденного

переселенца его получили. Мигранты, получившие статус беженцев или

вынужденных переселенцев, по закону должны иметь социальную помощь в

виде жилищного устройства. Однако данное положение далеко не всегда

выполняется. Вокруг этого порой возникают злоупотребления работников

миграционных служб. Например, в Пермской области дошло до суда дело

трех работников миграционных служб, присваивавших деньги, выделяемые

на жилье для вынужденных мигрантов.

Если для беженцев и вынужденных переселенцев все же что-то

делается, то для других мигрантов лишь в отдельных регионах

приспосабливают общежития. Есть трудности и в использовании найма

жилья в частном секторе. В Свердловской области мигрантов из Киргизии

регистрировали по месту жительства без извещения об этом владельцев

данного жилья. Известно, что часть мигрантов, особенно трудовых, ютится,

где придется, ночует на стройках, в районах вокзалов, под открытым небом,

даже зимой

Из-за этого немало мигрантов болеют простудными и кишечными

заболеваниями, а также туберкулезом. Часть мигрантов, не получивших

паспорта граждан России, статуса вынужденного переселенца или беженца,

превращается в бродяг (бомжей). Нередко бездомные мигранты умирают от

Из общественного доклада 7 июля 2005 г. «Приоритетные задачи миграционной

политики в Москве» явствует, что мигранты живут в Москве часто там, где работают, т. е.

«на объекте» — столичных рынках, стройках (27% опрошенных). Подпольные мигранты

зарабатывают на хлеб себе и своим семьям«физически тяжелым трудом на износ» (45%),

испытывают постоянную угрозу со стороны бандитов (15%). Особенно злостные

нарушения жилищных прав мигрантов обнаружились в отношении рабочих, прибывших

из Таджикистана. Им приходится жить практически в нечеловеческих условиях