Акмалова А.А., Капицын В.М. Социальная работа с мигрантами и беженцами: Учеб. пособие

Подождите немного. Документ загружается.

отклик. Многие рекомендации имели социально-гуманитарный характер и

требовали коррекции государственной миграционной политики:

 уточнение Генеральной схемы расселения на территории России и всей

градостроительной документации;

 проведение комплексной оценки возможностей регионов по приему и

обустройству мигрантов, их социальному обеспечению;

 формирование единой системы госуправления миграционными

процессами на федеральном и региональном уровнях;

 сокращение перечня документов, дающих право въезда на территорию

России;

 внесение дополнений в Закон «О вынужденных переселенцах» и

проект Концепции регулирования миграционных процессов в части

расширения перечня категорий, имеющих право на получение статуса

вынужденных переселенцев, переселяющихся в пределах одного и того же

субъекта РФ;

 привлечение к участию в реализации Федеральной миграционной

программы организаций переселенцев и национально-общественных

объединений;

 ускорение разработки проектов и принятия законов «О миграции в

Российской Федерации», «О привлечении и использовании иностранной

рабочей силы на территории Российской Федерации», «О репатриации», «Об

иммиграции», «О государственной поддержке переселенческих объединений

при общинном обустройстве», внесение изменений и дополнений в законы

«О вынужденных переселенцах» и «О беженцах» и др.;

 подготовка и принятие модельных законов «О правилах пребывания и

регистрации граждан на территориях государств — участников СНГ,

связанных с миграцией», «О порядке въезда и выезда для граждан СНГ на

территориях государств Содружества», «Общие направления миграционной

политики государств — участников СНГ», «О принципах регулирования

трудовой миграции»;

111

 объявление миграционной амнистии для тех, кто законно въехал до

2001 г. на территорию Российской Федерации и законно проживает на ее

территории;

 разработка мер по обустройству вынужденных мигрантов, включение

этих мер в региональные программы социально-экономического развития;

 рекомендации СМИ по объективному освещению положительных

фактов обустройства переселенцев, их позитивного вклада в социальное и

экономическое развитие российских регионов, формирование у россиян

толерантного отношения к мигрантам.

В связи с этим, хотя и не сразу, но все же начались изменения в

отношении милиции и миграционных служб к мигрантам. Снова было

обращено внимание на программу по воспитанию толерантности, которую

прекратили финансировать в 2005 г.

Серьезный шаг в социальной ориентации миграционной политики —

снятие многих административных барьеров, используемых чиновниками в

своих корыстных интересах, предлагаемое Федеральным законом от 18 июля

2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства

в Российской Федерации». Новые правила, в частности об уведомительной

легализации иммигрантов, направлены на создание более благоприятных

условий в отношении репатриантов — наших соотечественников,

проживших в России много лет, а также трудовых иммигрантов. В июне 2006

г. Президент РФ утвердил своим Указом Программу «О мерах по оказанию

содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию

соотечественников, проживающих за рубежом».

7.2. Социально-гуманитарные задачи миграционной политики

Если рассматривать связь миграционной политики с социальной

работой и другими социально-гуманитарными проблемами, то можно

выделить следующие задачи:

112

 исправление последствий несправедливой политики в отношении

граждан бывшего СССР, попавших в трудную ситуацию из-за нарушения

прав человека путем создания преимуществ для них перед другими

иностранцами и апатридами в вопросах пребывания в России, получения

вида на жительство, гражданства России, социальной помощи;

 поддержание существующих национально-культурных структур

идентичности и связанного с ними образа и уровня жизни, что предполагает

обеспечение иммиграционного притока, но в определенных параметрах и с

определенной селекцией;

 сохранение существующего социокультурного облика России как

государства, связанного с историческим российским и советским опытом,

интегрированного на основе преобладания русско-славянской, тюркской,

финно-угорской и других национально-культурных традиций народов

России;

 поддержание соответствующих социокультурному составу

России конфессиональных идентичностей, ориентированных на православие,

как преобладающую конфессию, на ислам, как наиболее распространенную

после православия конфессию, при полном обеспечении прав и свобод

других мировых и традиционных конфессий иудаизма и буддизма, а также

обеспечение отправления традиционных, способствующих российской

идентичности культов некоторых народов и других верований, не

разрушающих эту идентичность;

 учет заинтересованности в миграции, которая поддерживает

баланс интересов коренного населения и мигрантов, обеспечение

стабильности социально-политической ситуации, сохранение структур

российской идентичности;

 поддержание определенных селекционных фильтров по приему

значительных контингентов отдаленных по культуре иммигрантов, так как

общество и государство не обладают сегодня необходимыми социальными и

кадровыми ресурсами для натурализации потоков иммигрантов, сильно

113

отличающихся по набору идентичностей (нереальна, например,

натурализация значительного числа китайцев, турок, вьетнамцев,

африканцев, афганцев);

 выделение серьезной социально-гуманитарной составляющей

миграционной политики, развитие направления социальной работы и

социальной педагогики для мигрантов.

Однако для натурализации мигрантов серьезным препятствием стали

законы о гражданстве Российской Федерации (2002), а затем о правовом

положении иностранных граждан (2003). Их положения оказались

деструктивными и для формирования геокультурной периферии и для

пополнения населения России, способствовали ухудшению социально-

гуманитарного положения мигрантов.

Это серьезно ослабило идентификацию большей части

соотечественников, планирующих переезд в Россию, или хотя и не

планировавших немедленный переезд на постоянное жительство в Россию,

но поддерживающих свою связь с ней, стремящихся стать ее гражданами,

оставаясь (в зависимости от ситуации) за пределами исторической Родины.

Это особенно наглядно проявилось в Восточной и Южной Украине, где

очень много этнических русских, русскоязычных украинцев и

русскоязычных представителей других народов бывшего СССР,

идентифицирующих себя с Россией. Возникла угроза ослабления российской

идентификации на «геокультурной периферии». А это — тот потенциальный

миграционный поток, в котором россияне больше всего нуждались. В

государствах СНГ и Балтии остались выпускники российских вузов,

пророссийски настроенная интеллигенция, специалисты, в том числе

работающие на зарубежных российских объектах (например, на Байконуре,

военных базах, в филиалах российских предприятий). Среди них немало

трудоспособных людей среднего возраста высокой квалификации, а также

хотя не обладающих высокой квалификацией, но готовых заполнить

необходимую нишу среднеквалифицированного и неквалифицированного

114

труда, недостаток в котором ощущает Россия. Они хорошо знают русский

язык, принимают русскую культуру и готовы жить и работать на территории

России. Однако после 2002 г. при таком миграционном законодательстве

вплоть до 2006 г. они не могли ощущать себя потенциальными

полноправными членами общества, их пугала перспектива бесправия и

унижения перед чиновниками, милицией, боязнь ксенофобии.

Из-за серьезных ошибок в миграционной политике вместо такого

наиболее желаемого миграционного потока российское общество

пополняется в общем тоже необходимым, но менее комплементарным

потоком мигрантов

. Места в низших стратах заполняют мигранты других

национальностей бывшего СССР — порой со слабым знанием русского

языка и традиций. Они работают в тяжелейших условиях на стройках,

постепенно начинают заполнять сферу коммунального хозяйства, бытового

обслуживания и т. д. В основном они не конкурируют с гражданами России.

Но помимо того, что в отношении этих мигрантов грубо нарушаются права

человека, возникает ситуация их десоциализированности, нередко связанной

с исходно нелегальным статусом. В силу этого они изолируются от

принимающего общества. Так, мигранты могут попадать, причем не по своей

воле, в среду, инициирующую криминализацию

. Предпосылки такой

криминализации исходят от некоторых мигрантских преступных сообществ,

зарождающихся в структурах, которые занимаются переправкой нелегальных

мигрантов в Россию. Социальная работа с этой частью мигрантов

значительно затруднена.

Частично эти ошибки миграционной политики пытались исправить в

Концепции регулирования миграционных потоков (2003), но эти инициативы

оказались непоследовательными. В ней были выделены следующие основные

В то же время более 1 млн ранее въехавших в Россию иммигрантов из стран СНГ,

уже фактически натурализовавшихся, не смогли получить российские паспорта и стали

лицами без гражданства.

В.В. Путин отмечал на заседании Совета безопасности РФ 17 марта 2005 г., что

отсутствие системы социальной защиты мигрантов выталкивает их в криминальную среду

(см.: Время жить в России. Из выступления В.В. Путина //Российская газета. 2005. 18 марта).

115

направления регулирования миграции: обеспечение контроля за

иммиграционными процессами; создание условий для интеграции

вынужденных мигрантов; содействие привлечению мигрантов на работу в

Россию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах;

создание условий для возвращения внутри перемещенных лиц, покинувших

места постоянного проживания; развитие взаимоотношений с

соотечественниками за рубежом; оптимизация внутренних миграционных

процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в

северных, восточных и приграничных районах России; содействие

добровольному переселению соотечественников из СНГ и Балтии. Тем не

менее оценка экспертным сообществом состояния миграционной политики

была негативной.

15 апреля 2004 г. Комитет по делам СНГ и связям с

соотечественниками Государственной Думы РФ провел «круглый стол» на

тему «О совершенствовании законодательства Российской Федерации в

отношении российских соотечественников за рубежом и вынужденных

переселенцев». Депутаты и эксперты единодушно отметили, что

миграционное законодательство препятствует возвращению

соотечественников в Россию и фактически вступает в противоречие с

Конституцией РФ и национальными интересами нашей страны.

Положительные социально-гуманитарные сдвиги в миграционной

политике начались в 2005 г. Важный социально-гуманитарный перелом

обозначился на заседании Совета безопасности РФ 17 марта 2005 г., где в

своей речи Президент РФ серьезно критиковал недостатки миграционной

политики. Позднее В.В. Путин отметил, что Правительство РФ стремится к

введению упрощенного порядка легализации мигрантов и реализации

отдельной, дополнительной программы возвращения в Россию наших

соотечественников.

116

Началась социально-гуманитарная оптимизация миграционной

политики. Хотя функции миграционного контроля продолжала выполнять

ФМС в составе МВД, но она получила большую самостоятельность. От

преимущественно карательных мер, депортации постепенно начали

переходить к социально ориентированной работе с мигрантами. В частности,

в Московской области и других регионах был осуществлен эксперимент:

провели проверки на предприятиях с одновременной ускоренной

регистрацией трудовых мигрантов. Наметилось проведение миграционной

амнистии. В ближайшей перспективе необходима последовательная работа

по созданию более благоприятного образа России в глазах

соотечественников, по восстановлению «поредевшей геокультурной

периферии» России, созданию нормальных социальных условий, системы

социальной работы для мигрантов и членов их семей.

Специалисты предлагают ряд механизмов, например, «отложенное

гражданство»

, если применение двойного гражданства Невозможно. Пока

человек живет за пределами страны и является гражданином страны

проживания, его гражданство является «потенциальным» и активизируется,

т. е. проводится в упрощенном порядке, например при переезде в страну в

силу особых обстоятельств. Статус «отложенного гражданства» мог бы в

первую очередь предоставляться таким категориям, как этнические русские,

представители титульных народов субъектов РФ, находящиеся за пределами

России, бывшие граждане СССР, получившие гражданство стран

пребывания, эмигранты всех волн и их потомки. Иначе говоря, тем, кто пока

не перебирается в Россию, но хотел бы сохранить российскую идентичность.

Предоставление «отложенного гражданства» — стимул для сохранения

знания русского языка, русской культуры, льготного визового режима,

преимуществ при поступлении в российские вузы, получения

Государство. Антропоток: Доклад Центра стратегических исследований

Приволжского федерального округа. Н. Новгород; М., 2002.

117

послевузовского образования, большей свободы перемещения по России и

возможностей временного трудоустройства.

Предлагается также «форс-мажорное гражданство», дающее гарантии

людям, вынужденным отказаться от российского гражданства по «форс-

мажорным» обстоятельствам (как в случае отмены двойного гражданства

Туркменией в 2003 г.). Для таких соотечественников необходимо по их

просьбе восстановить гражданство в предельно упрощенном порядке при

переезде в Россию, в том числе по месту проживания в консульских отделах

посольств России

Необходимо упрощение процедуры регистрации, легализация трудовой

деятельности, проведение миграционной амнистии. Миграционная амнистия,

предполагаемая новым Федеральным законом «О миграционном учете

иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»,

должна коснуться также нелегальных мигрантов, не имеющих документов,

дающих право на легализацию, не только зарегистрированных по месту

жительства на 1 июля 2002 г., но и позже. Необходимо, как предлагали

специалисты, расширить каналы натурализации (службу в Вооруженных

Силах РФ, обучение в российских государственных вузах РФ,

инвестирование в экономику РФ, участие в развитии российской

экономики)

7.3. Координация действий государственных и негосударственных

институтов

Миграционная политика и формирование системы социальной работы

с мигрантами предполагают не только инициативы государства, но и

координацию действий многих государственных и общественных институтов

на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Такие горизонты

были намечены, например, в Федеральной целевой программе формирования

Там же.

См.: Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003

118

толерантности (2001-2005 годы) В разделе «Личность» предусматривалась

координация деятельности органов управления образованием,

образовательными и научно-исследовательскими учреждениями, способная

серьезно усилить аккультурацию и интеграцию мигрантов, в частности,

разработка и внедрение в систему образования всех ступеней программ и

учебных материалов, направленных на воспитание подрастающего

поколения в духе толерантности, развитие страхования как социального

института. В разделе «Семья» намечались разработка и реализация

мероприятий, повышающих роль семьи в снижении социальной

напряженности в обществе. Раздел «Общество» предусматривал разработку и

реализацию мероприятий по пропаганде миролюбия, повышению

устойчивости к этническим, религиозным и политическим конфликтам.

Раздел «Государство» предполагал разработку и реализацию мероприятий по

снижению социально-психологической напряженности в обществе,

внедрению в социальную практику норм и стандартов толерантного

поведения. При реализации Программы были подготовлены проекты, однако

многие из них внедрить не удалось в силу слабого финансирования.

Необходимо возобновить проведение Программы.

Миграционные программы рассматривают прямые и косвенные

методы регулирования миграции.

Прямые методы — квотирование иммиграции по этническому,

профессиональному, образовательному признакам; регистрация въезда и

выезда мигрантов, регистрация беженцев и вынужденных переселенцев,

установление квот на трудоустройство мигрантов, организованный набор

рабочей силы или целевое переселение семей.

Косвенные методы регулирования — это, с одной стороны, снятие

административных и иных ограничений на свободное перемещение

населения по территории страны, формирование свободного и доступного

для большинства населения рынка жилья, либерализация трудовых

отношений, отмена ограничений на трудоустройство иностранцев и лиц без

119

гражданства. С другой — создание преимуществ в трудоустройстве для

отдельных категорий граждан России (инвалидов, молодежи, одиноких

родителей, безработных) посредством квотирования рабочих мест, системы

штрафов за незаконное трудоустройство иностранцев и др. В рыночной

экономике усиливается значение косвенных методов.

В Программе экономического развития РФ до 2008 г. отмечено, что

основным ресурсом в области миграции иностранных специалистов

являются страны СНГ, граждане которых в большинстве своем могут легко

социализироваться в российском обществе, разделяют ценности российской

культуры и знают русский язык. Для реализации программы переселений

предусматривалась разработка законодательства, определяющего правила

переселений и интеграции иммигрантов в российское общество, а также

целевых государственных и региональных программ постоянной

иммиграции и расселения иммигрантов. Необходимо обоснование критериев

привлечения экономических иммигрантов с учетом их профессиональных и

личностных характеристик. Первоочередные меры повышения

эффективности временной миграции — упрощение процедур привлечения и

использования иностранной рабочей силы, выработка более эффективного,

обеспечивающего в полном объеме необходимую миграцию механизма

квотирования и выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в

Россию в целях осуществления трудовой деятельности, внедрение

специальных программ по привлечению высококвалифицированных

специалистов, совершенствование системы использования иностранной

рабочей силы на основе двухсторонних межгосударственных соглашений,

разработка мер социальной защиты временных мигрантов и членов их семей.

Вопросы разработки и реализации государственной политики в области

регулирования миграционных процессов после административной реформы

2004—2005 гг. были возложены на несколько органов: Министерство

регионального развития РФ, Федеральную службу по труду и занятости

Министерства здравоохранения и социального развития РФ и его

120