Афонін Е.А., Лісничий В.В., Радченко О.В. (ред) Політичні партії як суб’єкт формування політико-управлінської еліти в процесі політичної модернізації

Подождите немного. Документ загружается.

Штерн Клаус. Staatsrecht, Bd. 1, пар 23 , с. 23

Шерер Йоахім AOR 112(1987). – 42 с., с. 22

3) спільна участь у формуванні

політичного підходу народу: партій

через вибори, а фракцій – через

діяльність у парламенті та зв’язки із

громадськістю, підтримання добрих

стосунків із ЗМІ;

4) і партійні і фракційні статути

забезпечують представництво в

партійних органах, права участі

у прийнятті рішень, взаємну

інформацію;

5) участь із правом голосу частини

фракції Бундестагу у з’їзді партії,

прийнятті рішеннь про головні засади

політики та програми партії як основи

для роботи фракції в парламенті,

звітування фракцій з’їздові про

результати своєї діяльності (ХДС;

СДПН; ВДП);

6) депутати Бундестагу та ландтагу

беруть участь у роботі федеральної

конференції виборчих округів (ХСС),

а члени правління фракції Бундестагу

належать до головного федерального

комітету партії;

7) депутати фракції, як члени партії,

зобов’язані захищати партійні цілі і

принципи;

8) можливість застосування

дисциплінарних санкцій до фракційних

депутатів, аж до виключення із партії

рішеннями партійних судів;

9) депутати від партій у парламентах

земель, федерації, європарламенті

не можуть досягати домовленостей

із позапарламентськими інтересами,

пов’язаними з особистою матеріальною

зацікавленістю та очікуванням від

депутата певної парламентської

поведінки;

10) депутати від партій повинні

фінансово підтримувати свої партії,

самі встановлюючи розміри своїх

внесків.

Вказані положення визначаються

Регламентом Бундестагу, Федераль-

ними та Організаційними додатками

до Регламенту, статутами партій,

Положеннями про фінанси і внески.

Таким чином, взаємний вплив партій

і фракцій визначається правовими

нормами. Проте, незалежно від

встановлених правових норм, партії і

фракції особливого значення надають

обміну інформацією, пошуку спільних

рішень, прагнуть демонструвати

єдність.

Члени фракцій постійно контактують

із регіональними і місцевими

партійними структурами, піклуються

про їх потреби, підтримують колег по

партії і паралельно з цим пояснюють

політику своєї фракції, агітують за

неї, сприймають критику і доводять

її до відома всіх членів фракції та її

керівництва.

Серед німецьких науковців і практиків

немає також єдиного розуміння функцій

і завдань фракцій. До таких найчастіше

відносять: забезпечення колективного

сприйняття парламентських прав та

управління роботою парламенту

;

завдання із формування думки та

волевиявлення, керування процесами

в парламенті, підтримки уряду чи

опозиції, представлення партії,

виховання політичних керівників,

управління парламентською роботою,

самостійного державно-організаційно-

правового дієвого підрозділу

парламенту, статусу та пов’язаних із

статусом прав депутатів

Дослідження діяльності партійних

фракцій Бундестагу показало, що

вони виконують такі парламентські

функції:

– висувають кандидатів, які будуть

обиратись парламентом для виконання

важливих державних завдань;

– здійснюють парламентський

контроль за діяльністю уряду;

– артикулюють і акумулюють

політичні інтереси, наявні у громадян;

– інтегрують різноманітні політичні

інтереси, трансформуючи їх у єдину

політичну волю, представлену для

затвердження на виборах, тим самим

виконуючи завдання політичного

керівництва;

Г. Кречмер. Фракції. Партії в парламенті. Київ. “Заповіт”. 1999. –299 с., с. 44-45.

– здійснюють підготовку

парламентських рішень із врахуванням

партійно-політичних інтересів.

Отже, фракції виконують завдання

формування політичного підходу

та організації процесу прийняття

рішень в парламенті, представляють

альтернативні політичні рішення,

шляхом узгодження позицій

забезпечують політичний консенсус.

Для створення фракції необхідна

як мінімальна кількість 5% від

загальної кількості депутатів.

Згідно із параграфом 10 Регламенту

Бундестагу, до складу фракції можуть

входити депутати, що належать до

однієї партії чи партій, які на основі

однакової політичної направленості

не конкурують між собою у жодній із

федеральних земель.

Фракції мають визначальний вплив на

волеутворення в парламенті, що у своїй

діяльності спирається на обговорення

та консультації у фракціях і комісіях,

є найважливішими підрозділами

Бундестагу, які здійснюють

керівництво процесом прийняття

рішень, стабілізують відносини із

урядом, партіями, громадськістю.

Фракція діє в політичному і правовому

полі між окремим депутатом, партією і

парламентом.

Фракції можуть створюватись

депутатами, що отримали мандат на

основі виборчих програм своїх партій

як від однієї партії, так і від партій,

що мають близькі політичні цілі і не

конкурують між собою у жодній із

земель. Зміни можуть статись через

розкол чи відокремлення від фракції,

або навпаки, через об’єднання, злиття

кількох фракцій чи груп.

Визначальним фактором організації

парламентської діяльності фракцій

є їх права. Хоча фракції Бундестагу

мають юридично рівні права, на

практиці досить часто діє принцип

почерговості, що згідно парагр. 11

Регламенту визначається в залежності

від кількості мандатів, що належать

фракції. Якщо ж кількісний склад

однаковий, почерговість визначається

федеральним президентом шляхом

жеребкування. Вона має практичне

значення при формуванні органів

Бундестагу. Пропорційно до кількісного

складу кожної фракції вираховується

кількість місць від фракцій у президії,

комітетах і підкомітетах, комісіях,

парламентських зборах Ради Європи,

раді телебачення і радіомовлення

та багатьох інших організаціях і

установах, до яких Бундестаг делегує

своїх представників

Таким чином, вплив партійних

фракцій розповсюджується не

тільки на органи і ради парламенту.

Оскільки Бундестаг делегує своїх

представників до багатьох інституцій,

фракції мають значні важелі впливу

на кадрову політику та інституційного

впливу. Забезпечують дію цих важелів

права і повноваження фракцій, що

обумовлює вирішальне право голосу

при формуванні роботи парламенту

(див. Табл. 2.2.).

Завдяки цим правам, фракції включені

до процесу волевиявлення починаючи

із підготовки законів і закінчуючи їх

прийняттям у парламенті та контролем

за їх реалізацією. Вони беруть участь у

підготовці закону на урядовому рівні,

і, хоча ця участь є неформальною, тут

досить яскраво проявляється взаємодія

у законодавстві партій, фракцій, урядів

та інших інституцій на земельному та

федеральному рівнях.

Фракції розробляють і власні

законопроекти, хоча їх кількість є

порівняно невеликою. В ряді випадків

законопроекти, що виносяться

фракціями на розгляд Бундестагу

можуть бути сформульовані

федеральними чи земельними

міністерствами і запозичені

певною фракцією для прискорення

законодавчого процесу.

Ці групи прав забезпечують

можливості для участі у законотворчому

процесі і правлячим і опозиційним

фракціям, але в різній мірі, та у

реалізації контрольних функцій.

сфера

застосування

Забезпечення

роботи

парламенту

Керівництво

роботою

парламенту і

уряду

Обговорення

законопроектів

Обговорення

законопроектів

на пленарному

засіданні

Обговорення

у робочих

комітетах

Контрольні

функції

Сфера

впливу

Виконання

функцій

парламенту

Формування

кадрового

складу уряду,

розробка та

реалізація

його політики

Законотворча

діяльність

Контроль за

діяльністю

уряду,

самоконтроль

Бундестагу

Зміст права

Отримувати дотації із федерального бюджету

для виконання своїх завдань; діяти як юридичні

особи та утворювати своє майно; виступати як

позивач і відповідач в суді, за виключенням позовів

конституційного характеру; проводити свою кадрову

політику, здійснювати добір кадрів на трьох рівнях- в

лавах фракції, в парламентських органах та організаціях,

вплив на кадрову політику в інших конституційних

органах та установах; призначати та відкликати членів

постійних комітетів та особливих або надзвичайних

комісій; делегувати експертів до експертних комісій.

Призначати представників на керівні посади у комітетах;

призначати кандидатів на вибори федерального

президента (найбільша фракція) та віце-президента

Бундестагу (фракції, пропорційно кількісного складу);

обирати призначати федерального канцлера (правлячі

фракції)

Через шість тижнів після передачі законопроекту

вимагати від комісії звіту про стан консультацій

щодо нього; вимагати винесення на голосування тієї

редакції законопроекту, яка була подана на розгляд

комісії; вимагати надання можливості при обговоренні

виступити всім бажаючим; звернутися із заявою про

скликання погоджувальної комісії.

Подати заяву про перенесення пленарного обговорення

або про припинення виступів, заяву про перенесення

засідання Бундестагу; вимагати для свого представника

на виступ до 45 хвилин; перед початком голосування

фракція може висловити свій сумнів щодо здатності

парламенту прийняти рішення.

Вимагати від голови комітету скликання комітету на

засідання у найближчий за графіком термін; виступити

проти розширення порядку денного (для окремих

депутатів) вимагати врахування позиції кожної із

представлених в комітеті фракцій при проведенні

слухань, скликання головою комітету позапланового

засідання та його проведення за межами постійного

місця роботи комітету (для цілої фракції).

Подавати до федерального уряду великий запит; після

надходження відповіді на запит вимагати проведення

обговорення; вимагати включення до порядку денного

обговорення великого запиту, якщо навіть федеральний

урядвідхиляв надання відповіді на нього; може вимагати

актуальний час, що найчастіше є інструментом опозиції,

на якому висувається повторну вимогу про надання їй

слова; вимагати обговорення звіту петиційного комітету;

включення до порядку денного звіту уповноваженого з

питань оборони; вимагати пояснень до Регламенту від

регламентного комітету.

Таблиця 2.2.

Права фракцій та їх сфери впливу в німецькому парламенті

Організаційна структура фракції

побудована таким чином, що всі її

органи, і керівного і робочого рівнів,

інтегровані у процес формування

політичного підходу фракції (див. Рис.

2.1).

Рис. 2.1. Організаційна структура фракцій в німецькому парламенті

Повноваження фракційних органів

визначають різний ступінь та шляхи

впливу на прийняття рішень фракцією

та розробку законопроектів (див. Табл.

2.3.).

Органи керівного рівня впливають на

законотворчий процес через кадрову

політику та визначення політичної

стратегії, основних напрямків урядової

політики, прийняття далекосяжних

рішень. Органи робочого рівня вже

фахово і детально готують важливі

рішення із врахуванням позицій партій,

інтересів земель та федерації.

Таким чином, діяльність партійних

фракцій у парламенті забезпечує

поєднання різнорівневих інтересів

та відповідну підтримку позиції

фракції, що є важливою передумовою

легітимності прийнятих рішень і

законів.

На особливу увагу заслуговує

питання взаємовідносин партійних

фракцій у парламенті із своїми

партіями та урядом. Загальновідомим

є те, що місце фракцій та виконувані

ними політичні завдання залежать від

того, де знаходиться дана фракція – на

боці влади чи в опозиції.

Але формальне розмежування між

урядовими і опозиційними фракціями

відсутнє. Становище урядових та

опозиційних фракцій визначається

принципами парламентської системи,

з яких випливає протистояння уряду

та урядових фракцій опозиційним,

внаслідок чого відбувається

збалансування влади.

Правляча більшість, яка підтримує

уряд, може складатися із однієї,

найбільшої фракції, якщо вона має

абсолютну більшість для обрання

канцлера, або із кількох менших

фракцій, що створюють між собою

коаліцію. У Бундестазі до цього часу

були лише коаліційні уряди, а на

рівні окремих земель є ряд прикладів

діяльності урядів, утворених із

представників однієї фракції.

Якщо фракція одноосібно утворює

уряд, природно, що вона бере участь

у виконанні всіх парламентських

функцій – від її вотуму залежать

вибори Федерального президента,

спрямування політичного розвитку і

вироблення політичних рішень, вона

є відповідальною за урядову політику.

Урядовці постійно контактують зі

своєю фракцією, формулюють загальні

та окремі фахові напрямки політики,

погоджують їх із робочими органами

і прагнуть до підтримки керівництва

фракції, що зменшує конфліктність

процесу формування політики.

Якщо ж створюється коаліція, в

рамках якої співпрацюють дві чи

більше фракцій, політичні акценти

можуть змінюватись у залежності від

кількості мандатів, що належать кожній

фракції та інших факторів, а урядовці

вже повинні узгоджувати позиції не

тільки із власними фракціями, а й з

іншими, конфлікти ж, які при цьому

виникають, мають бути інтегровані у

спільні політичні дії.

Для цього представники уряду

роз’яснюють свою політику перед

коаліційними фракціями, надають

пропозиції і свої аргументи на користь

саме такого вирішення проблем,

делегують парламентських менеджерів

чи урядовців до робочих органів для

пошуку компромісних рішень.

Якщо засоби переконання

виявляються недієвими, уряд може

чинити тиск, наприклад через погрози

Фракційні

органи

Фракційні

збори

Правління

фракції

Робочі групи

Робочі кола

Земельні

групи

Фахові

органи

Повноваження фракційних органів

Обирають голів робочих груп, старост у комітети та їх заступників,

членів фракції у Раді старійшин, ще ряд посадових осіб.

Приймають рішення про комплектування комітетів, органів та делегацій

і обирають на посади та для виконання функцій кандидатів, яких

називає фракція; приймають рішення про внесення законопроектів

та інших подань, про великі та малі запити; призначають ревізійну

комісію; приймають рішення про затвердження звіту правління та

про тлумачення Регламенту фракції. Є форумом політичної дискусії

та вироблення спільного підходу до ряду важливих питань, учасники

мають право голосу і право на виступ, а слухачі можуть впливати на

прийняті рішення через неформальні бесіди.

Обговорення пунктів порядку денного пленарних засідань,

парламентських ініціатив фракції, довгострокових політичних ініціатив

фракції та партії; прийняття далекосяжних політичних рішень на

регулярних зборах та конференціях голів партій в Бундестазі та в

ландтагах; визначення урядової політики головами великих фракцій;

організація роботи всередині фракції, встановлення контактів із

установами поза парламентом. Політична вага голів фракцій порівнянна

із вагою урядовців, а іноді і більша.

Орієнтуються на сфери компетенцій фахових комітетів і об’єднують

депутатів, надісланих фракцією до цих комітетів; фахово

підпорядковуються одна одній, координують свої підходи, розробляють

спільний фахово-політично спрямований підхід.

Компетенції охоплюють сфери політики, що належать до одного кола;

в цих органах обговорюються і готуються суттєві політичні рішення,

розробляється позиція фракцій щодо парламентських ініціатив,

законопроектів, запитів; проводяться власні слухання, впроваджуюються

стартегічні і тактичні міркування; складаються каталоги пріоритетів

та обов’язкових позицій; формується позиція фракції на нарадах

комітетів. Робочі групи і робочі кола фракцій узгоджуються із урядами у

федерації та землях, із дружніми землями, із своїми партіями та іншими

громадськими групами.

Обговорюють політичні питання з погляду їхніх земельно-політичних

інтересів; мають вирішальний вплив при формуванні комітетів

Бундестагу на початку скликання; підтримують поточні зв’язки із своїм

земельним об’єднанням та фракцією земельного парламенту; мають

свої робочі органи.

Можуть перекривати діяльність робочих кіл і груп; виділяються робочі

органи, визнані статутом фракції, що залучаються у певних випадках.

Таблиця 2.3.

Повноваження фракцій в німецькому парламенті

підти у відставку. Урядові фракції теж

можуть впливати на діяльність уряду

шляхом мобілізації власних сил.

У ряді випадків уряд сам може

надавати значні повноваження свої

фракції для дій, ведення переговорів із

іншими фракціями з метою досягнення

компромісу серед парламентських

фракцій.

Досвід Бундестагу ФРН дає

приклади ефективної діяльності різних

коаліцій. “Великі коаліції” можуть

забезпечити впровадження важливих

змін до законодавства, забезпечити

фракціям можливість значною мірою

визначати урядову політику, але серед

партнерів по коаліції завжди існують

певні конфлікти, що не усуваються

тимчасовими компромісами і можуть

призводити до розпаду коаліції. “Малі

коаліції” мають незначну більшість,

а вироблення спільного підходу

ускладнюється тим, що деякі фракції

можуть спробувати сформувати нову

більшість.

У будь-якому разі, дієвими

механізмами виявлення і узгодження

позицій є коаліційні розмови і

коаліційні угоди. Коаліційні розмови

проводить федеральний канцлер

із головами коаліційних партій,

головами фракцій, парламентськими

менеджерами, провідними політиками,

урядовцями.

Їх метою є досягнення певних угод із

партнерами по коаліції та вироблення

кроків у напрямку досягнення

поставленої мети. Коаліційні угоди

– це своєрідні цільові союзи на певний

проміжок часу, що укладаються

коаліційними фракціями чи їхніми

партіями щоб виробити спільну

програму дій, визначити довго- і

короткострокові цілі.

Ці угоди є необхідними і легітимними

засобами утворення правлячої

більшості.

Взаємостосунки між урядом

та урядовими фракціями є

неоднозначними в тому плані, що не

можна однозначно визначити кому

належить політичне керівництво, а хто

має виконавчу роль. До того ж, спільні

дії фракції та уряду далеко не завжди

мають характер взаємопідтримки. Все

залежить від конкретної політичної

ситуації.

Наприклад, якщо уряд знаходиться в

досить скрутному становищі, базовою

фракцією можуть проводитись заміни

деяких членів уряду, а уряд в такому

випадку потрапляє у певну залежність

від фракції.

Самі парламентські фракції є

внутрішньо неоднорідними, оскільки

також містять різні політичні інтереси,

між якими можуть теж виникати

конфлікти.

Внаслідок цього уряд змушений

шукати “спільну мову” не тільки із

фракцією вцілому, але і з окремими

її частинами. При цьому і фракції і

уряд прагнуть не розголошувати перед

громадськістю про свої суперечки,

а вирішувати проблеми шляхом

переговорів між урядом і фракцією.

Урядові і опозиційні фракції

дотримуються принципу чесної

співпраці.

На практиці це означає, що лідери

фракцій завчасно отримують попередні

відбитки урядових заяв, погоджують

свої відповіді, фракції можуть

скористатись правом вето. Співпраця

і вироблення спільної політики стали

можливими не тільки завдяки добрим

намірам фракцій, а перш за все, в

результаті відповідних структур і

принципів, закладених у політичній

системі і системі федералізму, яка

передбачає відповідальність партій

як на рівні федерації, так і в окремих

землях.

У ФРН спостерігається своєрідне

федералістське сплетіння політики,

завдяки чому для прийняття важливих

законів співпрацюють дружні фракції

і на федеральному і на земельному

рівнях.

Опозиційні фракції теж певним

чином беруть участь у формуванні

державної політики, демонструючи

альтернативні підходи до вирішення

проблем, тим самим забезпечують

баланс різних політичних інтересів,

виконуюють роль тіньового уряду.

Характерною ознакою парламентської

діяльності фракцій є зіткнення

інтересів та існування різних точок зору

щодо певних проблем як між урядом

і опозицією, так і між правлячими

фракціями та всередині них. Але при

цьому завжди проявляється тенденція

до вироблення спільних рішень із

найважливіших питань – національної

безпеки, правової і зовнішньої політики

та ін.

У Бундестазі актуальним є питання

про права фракцій. Самостійні права

мають лише ті фракції, які формують

уряд. Опозиція таких прав не має,

проте користується гарантованими

регламентом правами меншості.

Опозиційні фракції можуть

претендувати на ці права лише за умови

зібрання необхідного кворуму. Цими

правами можуть також користуватись

меншості всередині урядових фракцій,

а іноді створюються і меншості, що

мають у своєму складі одночасно деякі

і урядові і опозиційні фракції чи їх

частини.

Наявність цих прав дає можливість

парламентським фракціям виступати

як із критикою уряду, так і на його

підтримку. Серед прав меншості

виділяються ініціативні права, згідно

з якими меншість, сформована із

необхідної кількості депутатів,

може звернутись до парламентської

більшості із вимогою, заявою чи

протестом, які більшість повинна

задовольнити, якщо немає

беззаперечних підстав для відхилення,

таких як неконституційність.

Згідно із положеннями

парламентського права опозиційні

фракції в парламенті не можуть

злитись в єдину опозицію (за

Регламентом Бундестагу лише ХДС і

ХСС можуть утворити одну фракцію),

у зв’язку з чим виникають труднощі із

визначенням лідера опозиції.

За традицією, ним стає лідер

найбільшої опозиційної фракції.

Проте неможливість об’єднання не

перешкоджає фракціям укладати

угоди про спільні дії в межах своїх

повноважень. Діяльність опозиційних

парламентських фракцій, що включає

контроль за урядом і його критику,

висунення альтернатив, має на меті не

стільки забезпечення успіху протягом

діяльності парламенту даного

скликання, скільки збільшення своїх

шансів на наступних виборах.

Права меншостей, згідно з

традиціями Бундестагу, служать

засобом висловлення політичної

ініціативи в парламенті, не порушують

права більшості і не можуть вважатись

правами на прийняття рішень, оскільки

це є виключним повноваженням

парламентської більшості, за що вона

і несе відповідальність.

Проте ці права надають опозиції

можливість брати участь в роботі

парламенту, служать захисту від

дискримінації з боку більшості,

забезпечують артикуляцію політичних

інтересів, певну рівновагу між

більшістю і меншістю, і в кінцевому

рахунку, служать загальнодержавній

інтеграції.

Якщо інтереси і уявлення меншості

вступають у конфлікт із позицією

більшості, фракції дотримуються

неписаного правила міжфракційного

спілкування, згідно з яким фракція

опонетів повинна бути попереджена

про застосування до неї парламентських

засобів боротьби.

Як правило, опозиційні фракції

намагаються уникати гострих

конфліктів і прагнуть шляхом

переговорів домогтися врахування

своїх альтернативних позицій і

вплинути таким чином на політику

уряду.

Якщо уряд сподівається на певні

поступки з боку опозиції, він може

підти назустріч, прислухатись до

критики. Іноді уряд сам зацікавлений

у критиці, шукає її, наприклад, для

подолання опору окремих урядових

фракцій.

Можливою є ситуація, коли

урядовій коаліції в Бундестазі

протистоїть більшість Бундесрату, яка

має те ж саме партійно – політичне

спрямування, що і опозиція Бундестагу.

Тоді опозиція може прискорювати

коаліційні рішення, вказуючи, що вона

користується фактичним правом вето

стосовно тих законів, які потребують

схвалення Бундесрату.

Так парламентська опозиція

може стимулювати готовність до

компромісу уряду. Це визначає головну

роль опозиції як стимулюючого,

стримуючого фактора.

При дослідженні партійної системи

ФРН головна увага була зосереджена

на принципах, які забезпечують

ефективність реалізації державно-

владної суб’єктності партій в умовах

багатопартійності та існування

коаліційної більшості, передусім

взаємозв’язку партій і фракцій,

фракційній структуризації парламенту

та формуванні правлячої більшості

і опозиції, їх правах та можливостях

впливу на державну політику, що

витікають із цих прав, принципах

діяльності парламенту, завдяки

яким стає можливим знаходження

компромісів та вироблення узгоджених

позицій.

Такі акценти є не випадковими,

бо вказані питання є найбільш

проблемними для українського

парламенту, а позитивний досвід,

напрацьований Бундестагом, стане у

нагоді в процесі становлення Верховної

Ради як законодавчої інституції та

удосконалення механізму взаємодії із

виконавчою владою.

До найбільш вагомих чинників, що

забезпечують реалізацію державно-

владної суб’єктності партій в умовах

політичної системи ФРН слід

віднести: спільне виконання партіями

і фракціями важливих суспільно-

політичних завдань; впровадження

парламентською фракцією програми

партії; існування своєрідної “елітної

каруселі” між землями та федерацією,

завдяки чому забезпечується

взаємозв’язок між партійними

угрупованнями владних інституцій

земель та Бундестагу, досягається

федералізація державного політичного

курсу.

Положення, що регламентують

утворення і діяльність фракцій,

визначають формування фракцій із

депутатів, що пройшли до парламенту

на основі виборчих програм партій,

але в той же час фракції можуть самі

виршувати, хто увійде до їх складу і не

включати депутатів, які, наприклад, не

дотримуються партійного регламенту.

Таке право фракцій урівноважується

відповідним правом депутатів, що

можуть знехтувати вступом до фракції

чи перейти до іншої, не втративши

мандата.

Проте це не призводить до постійної

і масової міграції депутатів між

фракціями, бо є ряд стимулюючих

моментів, таких як права фракцій,

розподіл місць у органах і комісіях та

ін, завдяки чому члени фракцій мають

значно більше важелів впливу, ніж

позафракційні.

Існує також партійна і фракційна

дисципліна, що доповнюється

бажанням депутата отримати більш

високе місце в партійному списку і

на наступних виборах, що спонукає

депутата вступати у фракцію та

залишатись у ній.

Саме шляхи забезпечення

фракційної дисципліни в німецькому

Бундестазі заслуговують на подальше

дослідження і адаптацію, зважаючи

на постійні міграції між фракціями

депутів в українському парламенті.

Організаційна структура фракцій

забезпечує можливості для залучення

більш широкого кола учасників

підготовки політичних рішень, перш

за все фахівців та представників

земель, таким чином, довгострокова

політична стратегія партій, фракції

яких увійшли до правлячої більшості,

реалізується із врахуванням інтересів

суб’єктів федерації. Такий досвід варто

запозичувати і адаптувати до умов

України для забезпечення врахування

регіональних інтересів при розробці

державної політики.

Прерогативою фракцій є кадрова

політика, здійснювана на трьох

рівнях: внутрішньофракційному,

парламентських органів і організацій,

інших конституційних органів і

установ.

Це є могутнім стимулом для

об’єднання фракцій і створення

правлячої більшості, бо участь

опозиційних фракцій у цьому процесі

є значно меншою.

До того ж, федеральний канцлер,

обраний більшістю, при формуванні

уряду, прислуховується до кадрових

пропозицій фракцій, які цей уряд

підтримуватимуть, що теж є важливою

причиною бажання фракцій впливати

на кадрову політику.

Практика уладання коаліційних

угод, доступних для громадськості,

заслуговує на особливу увагу і

адаптацію, бо цим забезпечується

зрозумілість для громадян політичних

намірів, прозорість діяльності коаліції

вцілому і кожної фракції, що входить

до її складу, їх відповідальність.

Спосіб включення фракцій

Бундестагу у законодавчий процес є,

до певної міри, унікальним і досить

ефективним. На всіх його стадіях

фракції забезпечують взаємодію

партій і органів влади федерального та

земельного рівнів.

Більшість законопроектів стають

наслідком міжфракційної співпраці,

урядових ініціатив, пропозицій

Бундесрату і земельних урядів, що

забезпечує більш високий якісний

рівень законотворчої діяльності і

прийнятих законів.

Регламентом роботи Бундестагу

партійним фракціям надано права на

здійснення контролю за діяльністю

федерального уряду та федерального

управління. Специфіка розподілу даних

повноважень в тому, що опозиційними

фракціями він здійснюється відкрито,

правлячими – приховано.

Таким чином, забезпечується

подвійний контроль, що стимулює

уряд до більш ефективної діяльності.

Така взаємодія та співпраця ще не

стали нормою діяльності партійних

фракцій українського парламенту, тому

шляхи її забезпечення у ФРН є досить

показовими.

Організаційна структура партійних

фракцій Бундестагу забезпечує

інтеграцію всіх робочих органів

фракцій у процес формування підходу

фракції до тих чи інших політичних

питань, внаслідок чого в процесі

парламентської та громадської

дискусій, обговорення стратегічних і

тактичних міркувань та розстановки

пріоритетів відбувається координація

між політичними полями фракційних

органів, узгодження позицій із урядами

у федерації і землях, із партіями та

громадськими організаціями.

В результаті таких процедур

законодавчий процес виявляється

поставленим на широку інформаційну

основу, а до формування

парламентського підходу, окрім

внутріфракційного, залучаються

міжфракційний, внутріінституційний

та міжінституційний рівні

парламентської роботи, що дозволяє

враховувати різноманітні політичні

інтереси та приймати виважені рішення,

які вже мають значну підтримку.

Такий досвід має стати у нагоді при

подальшому правовому унормуванні

створення та діяльності фракцій у

Верховній Раді.

Норми Основного Закону, Регламенту

Бундестагу не тільки унеможливлюють

відсутність правлячої більшості, але і

ефективно стимулюють її формування.

Повноваження, надані уряду і

парламенту, принципи, що визначають

діяльність уряду спонукають ці владні

інституції до постійного діалогу,

пошуку компромісних рішень та

розробки спільного політичного курсу,

а неможливість відстаки уряду, яка не

мала б наслідком і розпуск парламенту,

утримує парламентарів та урядовців

від крайніх кроків.

І хоча взаємостосунки між

парламентом і урядом не зводяться

до постійної взаємопдтримки, все ж,

розбіжності у поглядах та конфлікти,

в кінцевому рахунку, інтегруються у

спільні політичні дії.

На прикладі діяльності Бундестагу ми

бачимо реальне втілення найсуттєвішої

ознаки демократії – виключне право

на прийняття політичних рішень та

відповідальність правлячої більшості

та легальне існування опозиції, що має

шанс сформувати уряд після наступних

виборів.

Для українського парламенту, який

здійснює на цьому шляху лише перші

кроки, важливість такого досвіду

важко переоцінити.

У ФРН, як і в інших названих

країнах, існує парламентський

контроль, що забезпечує підзвітність

і відповідальність виконавчої влади та

її окремих представників за наслідки

реалізації політичної стратегії. Такий

контроль стає важливою частиною

парламентської процедури відставки

уряду.

Стосунки між законодавчою і

виконавчою гілками влади мають

характер співробітництва, що

визначає і парметри моделі політико-

адміністративних відносин, зокрема

– консенсус як її основу. Уряд, маючи

підтримку правлячої партійної

більшості парламенту, по суті, є

вторинним органом щодо парламенту.

Політичні діячі – міністри

реалізують виконавчу політичну

владу, визначаючи стратегічні і

поточні напрямки політичного курсу,

а міністерські чиновники реалізують

виконавчу адміністративну владу,

застосовуючи розроблені політиками

правові норми для втілення в життя

цього політичного курсу.

В Україні модель політико-

адміністративних відносин перебуває

на етапі формування, а в її основу

вже закладено антагоністичність,

тому особливо важливе виявлення і

впровадження засад консенсусності.

Отже, державно-управлінська

суб’єктність політичних партій

реалізується в інституціях законодавчої

і виконавчої влади, а конкретні її

прояви залежать перш за все від

характеру політико-адміністративних

відносин, специфіки форм правління,

особливостей партійної і виборчої

системи, типу парламенту та

парламентської партії. Рівень

суб’єктності, на якому перебуває

партія, визначає специфіку і масштаби

її діяльності по підбору і розстановці

кадрів у владних структурах.

Біпартійні системи забезпечують

можливість лише двом домінуючим

партіям повною мірою реалізувати

державно-владну суб’єктність.

Партія, що стала правлячою, не тільки

впроваджує свій політичний курс,

а і здійснює управління державою

відповідно до нього.

Роль опозиційної зводиться до

критики і пропозиції альтернатив,

що теж певною мірою впливає на

процес реалізації влади в державі, але

виступати в ролі суб’єкта державно-

владної діяльності ця партія зможе

тільки у разі перемоги на чергових

виборах.

Такими є загальні положення,

а їх конкретизація можлива лише

в контексті окремо взятої моделі

парламентаризму.

В умовах біпартизму можливим

є існування двох моделей -

“міністеріалізму”, за якої визначальним

суб’єктом державно-владної

діяльності є лише одна політична

партія, а інституцією її реалізації

– уряд, який фактично здійснює не

тільки адміністративно-управлінські,

але і законотворчі функції шляхом

законодавчої ініціативи та мобілізації

партійної більшості у парламенті,

тобто, стирається грань між політикою

та управлінням державою.

В рамках другої моделі - “розділеного

правління”, державно-владна

суб’єктність партій реалізується

в інститутах і законодавчої і

виконавчої влади, при цьому обидві

партії одночасно можуть бути

рівнозначними суб’єктами державно-

владної діяльності через забезпечення

контролю над нормотворчим чи

виконавчим компонентом.