Диссертация на соискание ученой степени доктора
социологических наук. Санкт-Петербург, Федеральное
государственное бюджетное образовательное учреждение высшего
образования «Санкт-Петербургский государственный университет», 2015
г. – 364 стр. Специальность: 22.00.08 – Социология управления.
Научный консультант: Доктор социологических наук, профессор Борисов
Александр Федосеевич.
Цель исследования – разработка теории
трансформации государственной службы как социального института в
условиях социокультурного перехода от патерналистского к
социальному государству, с целью выявления потенциала повышения
эффективности государственного управления.
Научная новизна исследования заключается в решении крупной научной и практической проблемы управления трансформацией государственной службы в условиях административного реформирования с целью повышения эффективности государственного управления. Лично автором получены следующие результаты: Доказано, что в системе социального управления государственная служба является управляющим субъектом при администрировании и управляемым – при политическом управлении. Как социальный институт она охватывает всех акторов, интериоризировавших ее нормы и ценности и выполняющих легализованные ею роли. При этом государственные служащие подразделяются на три уровня: чиновники-политики, осуществляющие государственное управление, руководители органов исполнительной власти, осуществляющие администрирование и вступающие с политиками в патрон-клиентские отношения, и собственно чиновники, не принимающие самостоятельно государственные решения, но осуществляющие непосредственное взаимодействие с населением и институтами гражданского общества; Выявлено, что напряженность социального поля государственной службы определяется ее легитимностью в системе государственного управления. Под легитимностью понимается признание обществом составляющих этот институт норм и ценностей и доверие к социальным ролям, которые формируются ими, она гарантирует их авторитет при взаимодействии людей; Определены источники формирования таких норм государственной службы, как закрытость, консервативность, патернализм и формализация. Установлено, что эти нормы возникли в ходе исторического развития как ответ на потребности патерналистской модели государственной службы: необходимость отбора профессиональных руководителей; соблюдение законности как основы справедливости и сохранения установленного порядка; Проанализированы три модели государственной службы: традиционная, либеральная и социальная. Традиционная модель характеризуется ориентацией на стабильность, приоритет интересов государства, а не населения, максимальным контролем и персонификацией власти; либеральная основана на принципах партнерства и равенства доступа к ресурсам и благам, согласования интересов различных акторов и одобрения ими действий и решений государственных органов; в государствах с социальной моделью организации бюрократии ценностями в равной мере являются стабильность, справедливость и равенство, а целью функционирования чиновников становится удовлетворение потребностей граждан и обеспечение возможности повышения качества их жизни; Доказано, что в Российской Федерации в настоящее время государственная служба сочетает принципы азиатской бюрократии (иерархия, чинопочитание, патернализм и клановость) и форму рациональной бюрократии – профессиональный принцип подбора кадров, формализация и унификация процесса принятия решений, деперсонификация ответственности; Установлено, что из трех этапов административной реформы в Российской Федерации успешным был только первый, в ходе которого был сформирован трудовой потенциал государственной службы, последующие этапы столкнулись с рядом сложностей, как объективных, так и обусловленных противодействием со стороны чиновников; Выявлено, что государственная служба Республики Саха (Якутия) характеризуется высоким трудовым потенциалом: возрастная структура сбалансирована, образовательный уровень выше, чем средний по Российской Федерации, профессиональный уровень достаточен. Однако организационный потенциал, характеризующийся качеством управления в системе государственной службы и доверием к ней в обществе, остается низким; Установлено, что в ходе административной реформы в Российской Федерации ценностная структура государственной службы не затрагивалась; мероприятия, направленные на изменение принципов взаимодействия органов государственной власти и населения, носят формальный характер и не связаны с мотивационными установками; Разработана модель трансформации социальных институтов на основе механизмов деинституционализации, легитимации и мотивации; установлено, что в системе государственного управления мотивация является ключевым механизмом трансформации; На основе эмпирических социологических исследований выявлена ценностная структура государственной службы Республики Саха (Якутия). Доказано, что мотивация чиновников коррелирует с возрастом и стажем работы: если молодые работники с небольшим стажем работы более ориентированы на участие в государственном управлении, то со временем возрастает разочарование в своих возможностях и увеличивается конформность. В результате служащие со стажем более 10 лет разделяют ценности традиционной бюрократии и более ориентированы на обеспечение личного благополучия.
Теоретическая и практическая значимость работы. Разработанные в диссертационном исследовании положения могут обеспечить получение нового знания в области социологии управления. Определение государственной службы как полноправного субъекта государственного управления расширяет перспективы методологического анализа процесса принятия решений и организации взаимодействия в системе «государство – общество». Разработанная модель трансформации государственной службы как социального института может быть использована при планировании административного реформирования. Положения диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти при формировании системы мотивации. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, при чтении курсов и спецкурсов «Государственное и муниципальное управление», «Социология государственной службы», «Социология управления», «Современные проблемы государственного управления», «Система государственного и муниципального управления». Содержание
Введение
Теоретико-методологические основы социологического анализа государственной службы
Концептуальные основания изучения государственной службы в западноевропейской социологии
Российские концепции теоретического социологического анализа государственной службы
Государственная служба как социальный институт
Сравнительный анализ моделей государственной службы
Модель рациональной бюрократии и опыт последовательного административного реформирования
Опыт трансформации либеральной модели организации государственного управления
Азиатская традиционная бюрократия: опыт реформирования государственной службы в Китае
Особенности российской модели государственной службы
Анализ трансформационных процессов в системе государственной службы
Методологические основы трансформации социального института
Легитимность государственной службы как основа организации трансформационных процессов
Этапы трансформации российской государственной службы в постсоветский период
Динамика трансформации ценностно-мотивационных основ государственной службы
Динамика трансформационных процессов государственной службы (на примере Республики Саха (Якутия))
Социальный потенциал государственной гражданской службы Республики Саха (Якутия) в период административной реформы
Анализ изменения ценностной структуры государственной службы
Исследование представлений о государственной службе в республиканских средствах массовой информации
Заключение
Список литературы
Приложения
Научная новизна исследования заключается в решении крупной научной и практической проблемы управления трансформацией государственной службы в условиях административного реформирования с целью повышения эффективности государственного управления. Лично автором получены следующие результаты: Доказано, что в системе социального управления государственная служба является управляющим субъектом при администрировании и управляемым – при политическом управлении. Как социальный институт она охватывает всех акторов, интериоризировавших ее нормы и ценности и выполняющих легализованные ею роли. При этом государственные служащие подразделяются на три уровня: чиновники-политики, осуществляющие государственное управление, руководители органов исполнительной власти, осуществляющие администрирование и вступающие с политиками в патрон-клиентские отношения, и собственно чиновники, не принимающие самостоятельно государственные решения, но осуществляющие непосредственное взаимодействие с населением и институтами гражданского общества; Выявлено, что напряженность социального поля государственной службы определяется ее легитимностью в системе государственного управления. Под легитимностью понимается признание обществом составляющих этот институт норм и ценностей и доверие к социальным ролям, которые формируются ими, она гарантирует их авторитет при взаимодействии людей; Определены источники формирования таких норм государственной службы, как закрытость, консервативность, патернализм и формализация. Установлено, что эти нормы возникли в ходе исторического развития как ответ на потребности патерналистской модели государственной службы: необходимость отбора профессиональных руководителей; соблюдение законности как основы справедливости и сохранения установленного порядка; Проанализированы три модели государственной службы: традиционная, либеральная и социальная. Традиционная модель характеризуется ориентацией на стабильность, приоритет интересов государства, а не населения, максимальным контролем и персонификацией власти; либеральная основана на принципах партнерства и равенства доступа к ресурсам и благам, согласования интересов различных акторов и одобрения ими действий и решений государственных органов; в государствах с социальной моделью организации бюрократии ценностями в равной мере являются стабильность, справедливость и равенство, а целью функционирования чиновников становится удовлетворение потребностей граждан и обеспечение возможности повышения качества их жизни; Доказано, что в Российской Федерации в настоящее время государственная служба сочетает принципы азиатской бюрократии (иерархия, чинопочитание, патернализм и клановость) и форму рациональной бюрократии – профессиональный принцип подбора кадров, формализация и унификация процесса принятия решений, деперсонификация ответственности; Установлено, что из трех этапов административной реформы в Российской Федерации успешным был только первый, в ходе которого был сформирован трудовой потенциал государственной службы, последующие этапы столкнулись с рядом сложностей, как объективных, так и обусловленных противодействием со стороны чиновников; Выявлено, что государственная служба Республики Саха (Якутия) характеризуется высоким трудовым потенциалом: возрастная структура сбалансирована, образовательный уровень выше, чем средний по Российской Федерации, профессиональный уровень достаточен. Однако организационный потенциал, характеризующийся качеством управления в системе государственной службы и доверием к ней в обществе, остается низким; Установлено, что в ходе административной реформы в Российской Федерации ценностная структура государственной службы не затрагивалась; мероприятия, направленные на изменение принципов взаимодействия органов государственной власти и населения, носят формальный характер и не связаны с мотивационными установками; Разработана модель трансформации социальных институтов на основе механизмов деинституционализации, легитимации и мотивации; установлено, что в системе государственного управления мотивация является ключевым механизмом трансформации; На основе эмпирических социологических исследований выявлена ценностная структура государственной службы Республики Саха (Якутия). Доказано, что мотивация чиновников коррелирует с возрастом и стажем работы: если молодые работники с небольшим стажем работы более ориентированы на участие в государственном управлении, то со временем возрастает разочарование в своих возможностях и увеличивается конформность. В результате служащие со стажем более 10 лет разделяют ценности традиционной бюрократии и более ориентированы на обеспечение личного благополучия.
Теоретическая и практическая значимость работы. Разработанные в диссертационном исследовании положения могут обеспечить получение нового знания в области социологии управления. Определение государственной службы как полноправного субъекта государственного управления расширяет перспективы методологического анализа процесса принятия решений и организации взаимодействия в системе «государство – общество». Разработанная модель трансформации государственной службы как социального института может быть использована при планировании административного реформирования. Положения диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти при формировании системы мотивации. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, при чтении курсов и спецкурсов «Государственное и муниципальное управление», «Социология государственной службы», «Социология управления», «Современные проблемы государственного управления», «Система государственного и муниципального управления». Содержание
Введение
Теоретико-методологические основы социологического анализа государственной службы
Концептуальные основания изучения государственной службы в западноевропейской социологии
Российские концепции теоретического социологического анализа государственной службы
Государственная служба как социальный институт
Сравнительный анализ моделей государственной службы
Модель рациональной бюрократии и опыт последовательного административного реформирования
Опыт трансформации либеральной модели организации государственного управления
Азиатская традиционная бюрократия: опыт реформирования государственной службы в Китае
Особенности российской модели государственной службы
Анализ трансформационных процессов в системе государственной службы
Методологические основы трансформации социального института
Легитимность государственной службы как основа организации трансформационных процессов
Этапы трансформации российской государственной службы в постсоветский период
Динамика трансформации ценностно-мотивационных основ государственной службы
Динамика трансформационных процессов государственной службы (на примере Республики Саха (Якутия))
Социальный потенциал государственной гражданской службы Республики Саха (Якутия) в период административной реформы
Анализ изменения ценностной структуры государственной службы
Исследование представлений о государственной службе в республиканских средствах массовой информации
Заключение
Список литературы
Приложения