Узунян Т.Т. Политические партии в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы создания, регистрации и контроля за деятельностью

Подождите немного. Документ загружается.

На правах рукописи

Узунян Тамар Тамазовна

Политические партии в Российской Федерации:

конституционно-правовые вопросы создания, регистрации

и контроля за деятельностью

Специальность 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2011

Диссертация выполнена в Московском государственном университете

имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный руководитель: Авакьян Сурен Адибекович,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

Официальные оппоненты: Заславский Сергей Евгеньевич,

доктор юридических наук, профессор

(Центральная избирательная комиссия

Российской Федерации)

Дорошенко Егор Николаевич,

кандидат юридических наук, доцент

(Московская государственная

юридическая академия)

Ведущая организация: Российский государственный социальный

университет

Защита диссертации состоится 10 марта 20011 года в 16.00 на заседании

диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете

имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991 Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 1-й

корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, аудитория 826

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного

университета имени М.В. Ломоносова (2-й корпус гуманитарных факультетов)

Автореферат разослан «_____» ___________ 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета И.Ф. Мачин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Политические партии играют

важнейшую роль в политической системе общества. Являясь одним из основных

институтов политической системы, политические партии активно участвуют в

борьбе за власть, обеспечивая действенность механизма циркуляции политической

элиты. Политические партии - это не только общественные объединения, которые

создаются гражданами для защиты социальных интересов, но также и субъекты

властеотношений, образованные в соответствии с конституционным правом

граждан РФ. Деятельность политических партий - это большая работа

представителей политических партий в органах государственной власти и местного

самоуправления, связанная с продвижением партийных программ, политическим

образованием и воспитанием граждан, формированием и выражением

общественного мнения, мнения граждан по различным вопросам общественной

жизни, доведением этого мнения до сведения широкой общественности и органов

государственной власти.

Функционирование политических партий невозможно как без общества с его

многообразными интересами, так и без государства, олицетворяющего публичную

власть. В отличие от других общественных объединений, действующих на

политической арене, партии, преследуя собственные политические цели, открыто

борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность

осуществлять управление государством, а через него - всем обществом.

Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию

политической воли народа

По справедливому утверждению Ю.А. Юдина, ни одна современная

конституция не может исключить из предмета своего регулирования политические

партии, не рискуя оказаться в значительной своей части фиктивной

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года повлекло за собой

принципиальное обновление законодательства в части права на объединение. Были

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. № 18-П по делу о

проверке конституционности п. 3 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» // Собрание

законодательства РФ. 2004. № 51. Ст. 5260.

Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 24.

приняты федеральные законы «Об общественных объединениях» (1995 год), «О

политических партиях» (2001 год), которые в последующие годы

совершенствовались и претерпевали все новые и новые качественные перемены.

Создание института политических партий – важнейшее условие

демократизации политической жизни в России, поскольку именно монопольное

положение одной партии, категорически исключавшей какое-либо соперничество,

сыграло весьма отрицательную роль в истории всего государства. Собственный

опыт политической жизни страны показал, что в России основой основ

конституционного строя, развития демократии, гражданского общества и

правового государства должна стать и стала многопартийность. Правовое

регулирование отношений, связанных с созданием и деятельностью политических

партий, способствует решению данных задач.

Благодаря Федеральному закону «О политических партиях» сформировались

правовые и организационные механизмы реализации конституционных принципов

идеологического и политического многообразия, многопартийности. Федеральный

закон направлен на осуществление гарантий невмешательства государства в

деятельность политических партий, на обеспечение равенства партий.

Деятельность политических партий на основе Федерального закона «О

политических партиях» способствует политической структуризации общества,

повышению эффективности деятельности органов государственной власти и

местного самоуправления в интересах граждан.

Принятие Федерального закона «О политических партиях» определило

правовые основы деятельности политических партий, обусловило возможность

укрепления партийной системы Российской Федерации. Но политическая партия

является не статичным, застывшим образованием, а живым, гибким,

развивающимся организмом, тесно связанным с общественно-политическими

процессами, происходящими в государстве, поэтому она требует систематического

изучения, анализа и корректив, продиктованных временем.

Вместе с тем, следует отметить, что процессы учреждения партии, ее

регистрации и дальнейшей деятельности требуют определенных корректив.

Несмотря на значительные усилия, предпринятые в области создания действенных

организационных и правовых предпосылок партийного строительства,

взаимодействия политических партий с государственными и муниципальными

органами, существует целый ряд проблем, нуждающихся во всестороннем анализе

с целью приведения в соответствие всех аспектов деятельности политической

партии с конституционно-правовой системой общества.

Правовое регулирование создания и деятельности политической партии

является крайне сложным вопросом. С одной стороны, общественные отношения,

связанные с политическими партиями, многообразны и многогранны и не могут

быть полностью охвачены законодательными нормами. С другой стороны,

большинство действий самих политических партий, а также действий, связанных с

политическими партиями, имеют свое правовое измерение. Даже в случае

сознательного уклонения законодателя от регулирования вопросов создания,

организации и деятельности политической партии и предоставления решения этих

вопросов самим гражданам (на основе ст. 30 Конституции Российской Федерации,

закрепляющей свободу деятельности общественных объединений), все равно рано

или поздно законодателю приходится обобщать соответствующую практику и

отражать сложившиеся правила существования и деятельности общественных

объединений, включая и политические партии, в нормативных правовых актах.

Актуальность и значимость диссертационного исследования обусловлены

целым рядом факторов, а именно: необходимостью контролировать и регулировать

деятельность политической партии; наличием положений, предписаний и правовых

коллизий, требующих пересмотра либо доработки с последующим внесением

изменений в действующее законодательство; потребностью приведения в

соответствие реалий сегодняшнего дня в исследуемой нами сфере с

соответствующими законами.

Степень научной разработанности темы и круг использованных

источников. Политические партии, их общественно-политическое

предназначение, правовой статус, основные принципы создания, порядок

регистрации, конституционно-правовое регулирование деятельности политических

партий, их участия в избирательном процессе нашли широкое отражение в трудах

таких авторов, как: С.А. Авакьян, А.Н. Аверьянов, А.А. Алиев, Т.К. Байкова, И.Б.

Борисов, А.А. Вешняков, А.Н. Волобуева, Е.П. Дубровина, А.Д. Ермаков, С.Е.

Заславский, З.М. Зотова, А.А. Казаченко, П.М. Кандалов, Л.М. Карапетян, В.В.

Лапаева, В.А. Лебедев, М.Л. Луговская, В.И. Лысенко, Д.А. Малый, Г.Н. Митин,

Н.Н. Неровная, А.В. Маркитанов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др.

Вопросам историко-правового становления политических партий и

теоретических подходов к изучению института политических партий, правовых

основ регулирования их создания и деятельности посвящены работы Д.А.

Алимова, Т.Б. Бекназар-Юзбашева, Н.С. Бондаря, М. Вебера, А.А. Вешнякова, Е.П.

Дубровиной, М. Дюверже, Д.П. Зеркина, В.В. Лапаевой, Г.Р. Мухаментзяновой,

В.Н. Никонова, М.Я. Острогорского, Т. Парсона, Б.Н. Топорнина, Б.Н. Чичерина,

А.В. Чуева, Ю.А. Юдина, Э. Юма и др.

Несмотря на наличие значительного числа научных работ в изучаемой

области, прослеживается дефицит в сфере исследований конституционно-правовых

вопросов создания, регистрации, государственного контроля за деятельностью

политических партий. Особо стоит отметить: несмотря на то, что в

законодательство о политических партиях периодически вносятся

соответствующие изменения, продиктованные временем, его практическое

использование опережает концептуальное освещение проблемных положений,

связанных как с реальной деятельностью политических партий, так и с процессами

их создания. В результате возникает несоответствие между теорией и практикой,

законом и процессом его воплощения.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются

действующие Конституция РФ, федеральные конституционные законы,

федеральные законы о политических партиях и о государственной регистрации,

приказы Министерства юстиции РФ, административные регламенты и другие

документы, регулирующие процессы создания, регистрации и деятельности

политических партий, методы контроля за деятельностью политических партий.

Предметом настоящего исследования является практическая деятельность

политических партий от момента создания до прекращения их функционирования,

а также реальность использования установленных соответствующими документами

норм и правил во всех сферах жизнедеятельности политических партий.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в

выработке, на основе анализа теоретических материалов и результатов

практической деятельности в исследуемой области, конкретных рекомендаций и

предложений, касающихся, в частности:

- статуса организационного комитета, образуемого в связи с созданием

партии;

- полномочий членов общественных организаций, преобразованных в

политические партии;

- возможности концентрации в одних руках процесса регистрации

политической партии;

- конкретизации описания документов, представляемых при регистрации

политической партией;

- внесения корректив в ст. 27 ФЗ «О политических партиях» о контроле над

деятельностью политической партии и ее региональных отделений в части

представления отчетности;

- внесения изменений в законодательство, определяющих полномочия

Министерства юстиции РФ в отношении политических партий.

Задачи диссертационной работы:

- определение понятия «политическая партия», характеристика функций и

целей политических партий, правовое обоснование используемых ими

имущественных и денежных средств;

- комплексное конституционно-правовое исследование процесса

государственной регистрации политических партий;

- изучение специфики вынесения контрольно-надзорным органом в

соответствующие судебные инстанции заявлений, касающихся нарушения

законодательства РФ, допущенных политическими партиями, особенностей

конституционно-правовых санкций, применяемых к политическим партиям;

- всесторонний анализ установленного порядка создания политических

партий;

- анализ практики государственной регистрации, контроля и надзора за

деятельностью политических партий;

- изучение правовых механизмов и практики взаимодействия политических

партий с органами государственной власти;

- определение тенденций изменения российского законодательства о

политических партиях;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства

Российской Федерации о политических партиях;

- приведение в соответствие с требованиями настоящего времени процессов,

связанных с регистрацией и контролем за деятельностью политических партий.

Методологическая основа диссертации. Цели и задачи диссертационного

исследования достигаются посредством использования ряда общих и частных

методов

. При этом «каждый метод имеет некоторый потенциал, позволяя

осваивать ту или иную сторону действительности, но в то же время он имеет и

определенные ограничения, заложенные в существе каждого из методов»

следовательно, полную картину познаваемого объекта может дать лишь

совокупность разноплановых и взаимодополняемых методов.

Методологическую основу диссертационной работы образуют общенаучные

методы познания. В исследовании использованы частные методы, такие как

формально-юридический, включающий описание норм права, классификацию

правовых понятий, описание, анализ и обобщение юридической практики;

конкретно-социологические методы, базирующиеся на изучении, анализе и

систематизации фактов, явлений и процессов, включающие документальный

метод, опросы, метод оценки. В процессе работы над диссертацией были

использованы методы регистрации единичных событий, сбор, обработка и анализ

данных. Это позволило всесторонне исследовать проблему, заявленную в

диссертационной работе.

Теоретическая и эмпирическая база диссертации. Исследование проведено

на основе анализа, обобщения и систематизации федерального законодательства и

законодательств субъектов Российской Федерации. Нормативную базу

исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные

законы «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации», «О государственной регистрации юридических

См.: Сырых В.М. Метод правовой науки: (Основные элементы, структура).- М., 1980. С. 56-176.

Автономов С.А. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. - М., 1999. С. 39.

лиц и индивидуальных предпринимателей», соответствующие указы Президента

Российской Федерации и постановления Правительства РФ, постановления и

определения Конституционного Суда Российской Федерации.

В процессе работы над диссертацией проанализированы научные труды

отечественных и зарубежных исследователей.

Исследованы практические материалы, связанные с проблемами деятельности

департамента некоммерческих организаций Министерства юстиции РФ,

руководствующегося соответствующими статьями Конституции РФ,

организационно-распорядительные документы и методические материалы

Министерства юстиции Российской Федерации, Центральной избирательной

комиссии Российской Федерации, материалы заседаний Государственной Думы и

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, материалы

средств массовой информации, уставы, программы политических партий,

статистические данные и иные документы, отражающие их деятельность, решения

Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции.

Научная новизна диссертационного исследования. В представляемой

диссертационной работе делается попытка изучения процессов становления

политических партий в современной России, позиционирующей себя как

демократическое государство. В диссертации осуществлен комплексный анализ

всех процессов жизнедеятельности политической партии: от момента ее создания

до процессов ликвидации; в сферу интересов диссертационного исследования

вошло и изучение практического взаимодействия политических партий с

законодательными и контролирующими органами. Все исследование базируется не

только на теоретическом материале, но и на данных, полученных диссертантом в

процессе практической деятельности.

На основе полученных материалов подготовлены рекомендации и

предложения по унификации работы органов, осуществляющих контроль за

деятельностью политических партий.

Основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна и

актуальность исследования могут быть подтверждены следующими основными

положениями, которые выносятся на защиту:

1. Политическая партия как добровольное самоуправляемое общественное

объединение и коллективный субъект, участвующий в системе властеотношений,

нуждается в урегулировании как процессов создания и функционирования, так и

процессов взаимодействия с соответствующими законодательными и

контролирующими органами. Достижение поставленной задачи возможно на

основе конкретизации законодательства в сфере, связанной с процессами создания

и деятельности политических партий.

2. Соответствующее регулирование является в первую очередь

конституционно-правовым, его предметом являются: закрепление и уточнение

правового статуса политических партий, их роли и места в политической системе;

конкретизация функций, целей и задач политических партий; необходимо

уточнение порядка взаимодействия партий с органами государственной власти;

нуждаются в детализации конституционные права граждан на объединение в

политические партии и на участие в управлении делами государства; должны быть

установлены и постоянно совершенствоваться формы и способы, обеспечивающие

контроль государства за деятельностью партий; требуется своевременное,

оперативное, соразмерное, основанное на правовых нормах, устранение угроз

безопасности обществу и государству, исходящих от экстремистских политических

объединений.

3. Диссертант исходит из того, что обретение политической партией

индивидуального статуса выражается в создании партии в порядке,

предусмотренном именно Законом о партиях, и ее регистрации правомочным

государственном органе также по нормам данного Закона. На основании анализа

законодательства и материалов, полученных практическим путем, диссертант

полагает целесообразным внесение соответствующих изменений в Федеральные

законы «О политических партиях», «О государственной регистрации юридических

лиц….». Практика ликвидации политических партий как юридических лиц

решениями суда общей юрисдикции не может быть одобрена.

4. Создание политической партии включает в себя не только принятие

решения о ее образовании, но и прохождение процедуры государственной

регистрации. Поэтому применение в Федеральном законе «О политических