Узунян Т.Т. Политические партии в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы создания, регистрации и контроля за деятельностью
Подождите немного. Документ загружается.
11
партиях» термина «учреждение» вместо нынешнего термина «создание» было бы
правильным.
5. Одним из спорных вопросов, связанных с регулированием процессов
создания и деятельности политических партий, является вопрос о минимальной
численности партии. Он неоднократно становился поводом для обращения партий
в Конституционный Суд РФ. По мнению ряда ученых, повышение планки
минимальной численности политической партии ущемляет права граждан на
объединение. В диссертации, с учетом последних законодательных мер по
уменьшению минимальной численности политических партий, предлагается
продолжить, причем более радикально, данный процесс. Полагаем, что
минимальный порог численности политической партии следует снизить хотя бы до
20 тысяч, что позволит представителям различных слоев населения страны
объединяться в политические партии, наиболее близкие им по духу и идеологии.
6. Государственное финансирование политических партий представляет собой
в Российской Федерации институт государственной компенсации партиям затрат,
связанных с проведением избирательной компании, т.е. выделенные при этом
средства федерального бюджета не являются основными источниками
формирования базы партий в отличие от взносов и пожертвований. В связи с этим
представляется целесообразным внесение изменения в главу 7 Федерального
закона «О политических партиях»: слова «государственное финансирование
политических партий» заменить формулировкой «государственные гарантии и
компенсации политическим партиям». Не исключено также принятие отдельного
федерального закона «О финансировании политических партий»,
конкретизирующего соответствующую главу Федерального закона «О
политических партиях».
7. В настоящее время процедуры регистрации и контроля за деятельностью
политической партии рассредоточены по нескольким государственным органам –
Министерство юстиции РФ, Федеральная налоговая служба, Центральная
избирательная комиссия РФ. В диссертации предлагается сосредоточить все
соответствующие вопросы в одном государственном органе (Министерстве
юстиции РФ и его территориальных подразделениях), одновременно наделив его
12
правом координации в отношении иных органов, участвующих в тех или иных
указанных процедурах.
8. Следует конкретизировать нормы, касающиеся как описания документов,
представляемых политическими партиями в государственный орган при
проведении проверки, так и права и обязанности данных государственных органов
при осуществлении их деятельности, в том числе определить статус проверяющих
лиц, присутствующих на съездах партий.
9. В Федеральный закон «О политических партиях» целесообразно включить
статью, регламентирующую основания и процедуру привлечения политической
партии к публично-правовой (конституционно-правовой) ответственности.
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражают состояние,
ключевые проблемы развития законодательства, регулирующего порядок создания,
регистрации политической партии, контроля за ее деятельностью, выявляют
возможные пути дальнейшего совершенствования соответствующего
законодательства и порядка его практического применения.
Структура работы определена содержанием темы. Диссертация состоит из
введения, трех глав, разделенных на параграфы, списка использованных
нормативных правовых актов и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ:
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, определяется цель
исследования, научно-практическое значение, формулируются положения,
выносимые на защиту.
Глава первая «Политическая партия – особый вид общественного
объединения, гарантируемый Конституцией РФ». Признание Конституцией
России политического многообразия предполагает создание государством
правовых гарантий реализации политических прав и свобод граждан, в первую
очередь, права на объединение. Правовое регулирование отношений, связанных с
созданием и деятельностью партий, способствует решению данных задач. В
политической системе общества политические партии играют важнейшую роль.
13
Помимо того, что партии создаются для защиты социальных интересов граждан,
они выступают субъектами властеотношений. Это деятельность представителей
партий в органах государственной власти и местного самоуправления по
отстаиванию и реализации положений партийных программ, политическое
образование и воспитание граждан, формирование общественного мнения,
выражения мнений граждан по различным вопросам общественной жизни,
доведения мнений до широкой общественности и органов государственной власти.
Политические партии - это универсальный политический институт,
связывающий государство и граждан и обеспечивающий представительство
различных социальных интересов в государственных институтах.
Первая глава представлена тремя параграфами.
В первом параграфе «Понятие, признаки, функции и цели политической
партии» дается характеристика политической партии как особого вида
общественного объединения.
Партии являются политическими институтами современного общества,
посредством которых граждане реализуют политические права и свободы,
социальные группы заявляют о своих интересах, государство взаимодействует с
общественными структурами. Современные партии – это организации,
складывающиеся в эпоху становления гражданского общества и демократии,
всеобщего избирательного права как единственного способа легитимации власти
и качественного расширения прав парламента.
Параграф второй «Основные способы и порядок создания политической
партии в соответствии с Конституцией РФ». Закон о политических партиях
содействует созданию правовых и организационных механизмов реализации
конституционных принципов многопартийности. Основными принципами
создания и деятельности политических партий являются:
- свобода участия людей в политической жизни через политические партии;
- равноправие политических партий;
- конституционность программ партий и их деятельности;
- информационная открытость и демократизм работы политических партий.
14
Во втором параграфе раскрываются суть принципов, порядка и способов
создания политической партии, рассматриваются спорные вопросы, связанные с
процессом создания партии.
В частности, вопрос об определении состава оргкомитета. Закон
устанавливает минимальный состав его членов, но при этом не определяет
максимальной численности. В итоге данный вопрос оказался отданным
исключительно на усмотрение самих инициаторов создания партии. Практика
создания политической партии посредством создания оргкомитета выявила
определенные проблемы. Отсутствие у оргкомитета прав юридического лица
приводит к трудностям при совершении сделок гражданско-правового характера.
Остаются нерешенными и следующие вопросы: «Кто именно отвечает по
обязательствам оргкомитета – сам оргкомитет или лицо, которое управомочено
совершать сделки от имени оргкомитета? Что должен предпринять оргкомитет
или регистрирующий орган, если лицо, управомоченное совершать гражданско-
правовые сделки, отказывается участвовать в процессе создания политической
партии? Какие юридические последствия могут возникнуть в подобных
ситуациях?».
В процессе создания партии возникает еще один немаловажный вопрос: с
какого времени партия считается созданной - с момента окончания учредительного
съезда или момента принятия учредительным съездом решений, необходимых для
создания партии?
В случае создания партии путем преобразования из общественного
объединения она считается созданной со дня внесения соответствующей записи в
Единый государственный реестр юридических лиц. Возникает ситуация, при
которой, с одной стороны, съезд прекратил свои полномочия, а с другой стороны -
отсутствует официально признанный факт создания партии, что, естественно,
ставит под сомнение правомерность решений, принимаемых ее руководящими
органами, избранными на преобразовательном съезде.
Политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной
регистрации и осуществляют свою детальность в полном объеме, в том числе как
юридические лица, с момента регистрации. Государственная регистрация
политической партии осуществляется Министерством юстиции РФ, а
15
региональные отделения политической партии - территориальными органами
Министерства юстиции в соответствующих субъектах (до 1 сентября 2008 г.
государственную регистрацию осуществляла Федеральная регистрационная
служба, она входила в систему Министерства юстиции РФ, и ее территориальные
органы; в связи с реорганизацией указанной Службы и передачей ее в систему
Министерства экономического развития РФ государственная регистрация
политических партий находится теперь в непосредственном ведении Министерства
юстиции).
Третий параграф «Финансово-хозяйственная деятельность политической
партии: конституционно-правовые аспекты» касается вопросов финансово-
хозяйственной деятельности, основных финансовых источников, формирующих
средства политических партий. Эти вопросы регулируются в первую очередь таким
источником конституционного права, как Федеральный закон «О политических
партиях». Законодательство устанавливает обязанность политических партий
представлять сведения о получении и расходовании средств, и определяет
ответственность политических партий при ненадлежащем выполнении этих
обязанностей. Государственная поддержка политическим партиям, их
региональных отделениям и иным структурным подразделениям оказывается на
равных условиях. Это достигается посредством обеспечения равных условий и
гарантий доступа политических партий к государственным и муниципальным
средствам массовой информации; создания равных условий участия партий в
избирательных компаниях, референдумах, общественных и политических акциях.
Государственная поддержка политических партий путем государственного
финансирования осуществляется по итогам участия политических партий в
выборах для компенсации финансовых затрат политических партий за счет
федерального бюджета.
Вторая глава «Государственная регистрация: предназначение,
требования и процедура» состоит из трех параграфов и посвящена основным
вопросам создания политических партий, этапам, требованиям и процедурам
государственной регистрации политических партий, а также региональных
отделений и иных структурных подразделений политических партий.
16
В первом параграфе «Предназначение государственной регистрации»
рассматриваются вопросы по созданию политических партий, перечисляются
требования, предъявляемые к процессу создания политических партий.
Политические партии создаются свободно, без разрешения органов власти и
должностных лиц. Они могут быть созданы на учредительных съездах,
преобразовательных конференциях (собраниях) с предварительным
информированием общественности через средства массовой информации.
Во втором параграфе «Порядок представления документов для
государственной регистрации политической партии» отмечено, что регистрация
политической партии является важным этапом, в ходе которого партия получает
официальное подтверждение статуса и приобретает статус юридического лица. В
данном параграфе рассматривается, в каком порядке политическая партия и ее
региональные отделения представляют документы для государственной
регистрации.
В третьем параграфе «Процедура регистрации политической партии»
диссертант обращает внимание на то, что режим регистрации политической партии
имеет прежде всего конституционно-правовое и уже далее административно-
правовое содержание. Он имеет ряд отличительных особенностей. Специфика
проявляется в том, что Министерство юстиции производит не только формальный,
но и содержательный контроль за соответствием учредительных документов
партий конституционно-правовым требованиям, отраженным в Федеральном
законе о политических партиях, а также в Федеральном законе о противодействии
экстремистской деятельности. Следовательно, возможность отказа в регистрации
политической партии не исчерпывается непредставлением документов либо
представлением документов в ненадлежащий регистрирующий орган, а
предусматривает и иные основания.
Глава третья «Государственный контроль и надзор за деятельностью
политической партии» подготовлена автором с учетом того, что контроль за
деятельностью политических партий является одним из основных конституционно-
правовых инструментов воздействия на партийно-политическую сферу. Функции
по обеспечению контроля за деятельностью политических партий и их
региональных отделений включают: контроль за соблюдением законодательства
17
РФ; контроль за соответствием деятельности положениям, целям и задачам,
предусмотренным уставами партий; контроль за источниками доходов, за
размерами получаемых ими денежных средств и уплатой налогов.
Третья глава состоит из трех параграфов. В данной главе рассматриваются
основные принципы государственного контроля и надзора за деятельностью
политических партий, а также структура органов, осуществляющих контроль и
надзор за деятельностью партий. Устанавливается перечень сведений, которые
политические партии обязаны ежегодно представлять в государственные органы, а
также рассматриваются вопросы о приостановлении деятельности и ликвидации
политической партии. Деятельность политической партии может быть
приостановлена только решением суда.
В первом параграфе «Контроль за деятельностью политической партии в
рамках Федерального закона «О политических партиях» говорится, что
Министерство юстиции РФ и его территориальные органы наделены правом по
осуществлению контроля за соблюдением политическими партиями и их
региональными отделениями законодательства Российской Федерации,
раскрывается сущность такого контроля.
Во втором параграфе «Проверка правомерности деятельности
политической партии» говорится, что в рамках контроля контролирующие
органы вправе: не чаще одного раза в год знакомиться с документами
политической партии и ее региональных отделений, которые подтверждают
наличие региональных отделений и число членов партии; направлять своих
представителей для участия в открытых мероприятиях, проводимых партией.
Выполняя контрольные функции, регистрирующие органы имеют право выносить
политической партии или ее региональному отделению письменные
предупреждения, указывая в них нарушения, которые были допущены партий иди
ее региональным отделением в ходе своей деятельности, предупреждение может
быть обжаловано в суде.
В 2006 году, согласно плану Федеральной регистрационной службы, были
проверены 35 политических партий, а также их региональные отделения, а в 2009
году на основании плана проверок Министерства юстиции были проведены
18
проверки всех существующих 7 политических партий и их региональных
отделений.
В третьем параграфе «Основания для внесения заявления о
приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии»
показано, что в случае неустранения нарушений политической партией или ее
региональным отделением, на основании заявления, направленного в
соответствующие судебные инстанции, можно приостановить деятельность партии
или ее регионального отделения на срок от 2 до 6 месяцев. В частности, в 2006 году
по результатам полномасштабной проверки и на основании заявлений,
направленных в Московский областной суд управлением Федеральной
регистрационной службы по Московской области, была приостановлена
деятельность региональных отделений политических партий: «Природа и
Общество», «Развитие предпринимательства», «Республиканская партия», «Союз
людей за образование и науку», «Конституционно-демократическая партия»,
«Евразийский союз» (диссертант участвовала в судебных процессах в качестве
представителя заявителя).
В Федеральном законе «О политических партиях» предусматривается такая
мера конституционно-правовой ответственности, как ликвидация политической
партии. В случае неустранения политической партией или ее региональным
отделением нарушений, повлекших приостановление деятельности, Министерство
юстиции или его территориальные органы имеют право внести в суд заявление о
ликвидации соответственно партии или ее регионального отделения. Политическая
партия может быть ликвидирована по своей инициативе только по решению ее
высшего руководящего органа.
В диссертации рассмотрена судебная практика ликвидации политических
партий. В частности, в 2007 году после подведения итогов проверок деятельности
политических партий Федеральной регистрационной службой были внесены в
Верховный Суд РФ заявления о ликвидации соответствующих политических
партий. На основании решений Верховного Суда РФ было ликвидировано 16
партий.
В заключении автор подводит итоги исследования и отмечает ряд новелл в
подходе российского законодательства к вопросу о статусе политических партий.
19
Но при этом остаются вопросы, требующие дальнейшего решения. Это позволит
добиваться эффективного развития политических партий в Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы
следующие работы:
1. Создание и регистрация политической партии // Конституционное
и муниципальное право. 2009. № 9.
2. К вопросу о численности политической партии //
Конституционное и муниципальное право. 2009. № 22.