Соловьев А.И. Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в современном российском обществе: проблемы и перспективы

Подождите немного. Документ загружается.

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ

И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОМ

РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

май 2001

Московский Центр Карнеги

Алескандр Соловьев

О ФОНДЕ КАРНЕГИ

Фонд Карнеги за международный мир является неправительственной, внепартийной, некоммерческой орга

низацией со штабквартирой в Вашингтоне (США). Фонд был основан в 1910 г. Эндрю Карнеги для проведе

ния исследований в области международных отношений. Фонд не пользуется какойлибо финансовой под

держкой со стороны государства и не связан ни с одной из политических партий в США или за их пределами.

Деятельность Фонда Карнеги заключается в выполнении намеченных его специалистами программ исследова

ний, организации дискуссий, подготовке и выпуске тематических изданий, информировании широкой обще

ственности по различным вопросам внешней политики и международных отношений.

Сотрудниками Фонда Карнеги за Международный Мир являются эксперты, которые используют в своей

практике богатый опыт в различных областях деятельности, накопленный ими за годы работы в государствен

ных учреждениях, средствах массовой информации, университетах, международных организациях. Фонд не

представляет точку зрения какоголибо правительства и не стоит на какойлибо идеологической или политиче

ской платформе, поэтому спектр взглядов его сотрудников довольно широк.

Московский Центр Карнеги создан в 1993 г. с целью реализации широких перспектив сотрудничества, кото

рые открылись перед научными и общественными кругами США, России и новых независимых государств

после окончания периода «холодной войны». В рамках программы по России и Евразии, реализуемой одновре

менно в Вашингтоне и Москве, Центр Карнеги осуществляет широкую программу общественнополитических

и социальноэкономических исследований, организует открытые дискуссии, ведет издательскую деятельность.

Основу деятельности Московского Центра Карнеги составляют циклы семинаров по проблемам нераспро

странения ядерных и обычных вооружений, российскоамериканских отношений, внутренней и внешней по

литики России, по вопросам безопасности, а также политических и экономических преобразований на постсо

ветском пространстве.

О ДОКЛАДЕ

Представленный вниманию читателя доклад был сделан на семинаре Московского Центра Карнеги 26 апреля 2001

года в рамках проекта «Российская внутренняя политика и политические институты». На семинаре обсуждались

проблемы эволюции взаимоотношений исполнительной и законодательной власти в современной России. Этот вы-

пуск продолжает серию материалов семинаров Московского Центра Карнеги, посвященных становлению россий-

ской демократии.

ОБ АВТОРЕ

Александр Соловьев — Доктор политических наук, профессор Московского государственного университета.

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Складывающиеся в обществе взаимоотношения меж

ду законодательной и исполнительной ветвями власти

по сути являются эпицентром современных полити

ческих режимов, одним из важнейших источников их

эволюции и саморазвития. Ведь именно в этих взаи

мосвязях в конечном счете и проявляются цели и прин

ципы власти, реальная, а не показная конфигурация

политического спектра, формируются институцио

нальные предпосылки и факторы развития государст

ва и общества. Причем особое значение это имеет для

стран с еще складывающейся системой демократиче

ского представительства интересов граждан, где толь

ко выстраиваются функции надзора общественности

за властью.

В этом смысле и российское общество в постсовет

ский период своего развития, разрушив тотальность

партийногосударственной власти, создало новый ба

ланс в отношениях ранее намертво спаянных струк

тур исполнительной и представительной власти. Но

хотя нельзя отрицать того, что прошедшие годы вы

явили некие общие тенденции формирования власт

ных отношений (в частности, цикличность воспроиз

водства централизованных структур в российском го

сударстве), все же представляется совершенно очевид

ным, что проведенные реформы не смогли воплотить

ни какуюто единую логику становления демократии,

ни объединенную политическим замыслом модель от

ношений исполнительной и законодательной власти.

Самыми существенными и во многом решающи

ми регуляторами формирования параметров этих от

ношений, оказались чисто ситуационные факторы,

складывавшиеся в зависимости от динамики соотно

шения сил, внешних и внутренних условий политиче

ского противоборства, амбиций конкретных лидеров.

При этом крупные и существенные результаты проти

востояния политических коалиций (как это было, к

примеру, с IV Государственной Думой, что в конечном

итоге пришло к ее поражению в политических правах),

дополнялись внешне «мелкими» действиями полити

ческих игроков (кадровыми перетрясками, недопуще

нием оппозиции на ТВ, отключением канализации в

Белом доме и т.д.), тем не менее неизменно влиявших

на общую атмосферу налаживания взаимоотношений

исполнительных и представительных структур власти.

Немаловажную роль в этом процессе сыграла и лич

ность первого президента России, присущий ему и его

окружению стиль политического поведения.

Такое событийное конструирование отношений

этих ветвей власти ломало даже программные замыс

лы ведущих политических сил. Так, к примеру, реше

ние о проведении выборов и создании парламентских

форм правления было принято летом 1988 г. на Х1Х

партконференции. И по сути формирование предста

вительных структур было задумано как способ транс

формации коммунистического режима и сохранения

у власти правящих кругов. На деле же запущенный

партноменклатурой процесс привел к совершенно

другим результатам, вместо реконструкции несущих

опор господствующего режима создав протострукту

ры новой системы власти.

Как бы то ни было, но политические дебаты и кон

фликты в пространстве власти сформировалитаки

представительные учреждения. И чисто хронологиче

ски в новейшей политической истории российского

общества можно даже выделить, пусть и весьма отно

сительные, но все же достаточно очевидные этапы

формирования отношений исполнительной и законо

дательной власти. Следует, однако, оговориться, что

описываемые ниже периоды выделяются на основе

комплексной оценки политических отношений дан

ных структур (оценки, не абсолютизирующей ни эли

тарные, ни конституционноправовые, ни какиелибо

еще отдельные факторы). Важно также и то, что в силу

чрезвычайного разнообразия соответствующих про

цессов в регионах данные фазы новейшей политиче

ской истории в основном описывают взаимосвязи этих

Александр Соловьев

ветвей власти на федеральном уровне. Итак, можно

выделить следующие этапы:

1 этап — 1989 — 1991 г.г. Это время относительно

свободного формирования союзного и республикан

ских законодательных органов и, как следствие, вы

явления их оппозиционного по отношению к прошлой

власти потенциала. В этом смысле неважно, свидетель

ствовали ли проходившие выборы о заключительных

этапах распада коммунистической системы (в частно

сти, в России, на Украине, в Молдавии или Белорус

сии) или же они закладывали основу посттоталитар

ных режимов (в Прибалтике, Армении, Грузии). И в

тех, и в других случаях выборы привели к резкому воз

растанию роли представительных органов в советской

политической системе. Впервые на советском поли

тическом пространстве возникли институты власти,

которые стали обладать легальным правом контроля

за властью исполнительной. Столь же очевидным ре

зультатом избирательного процесса и первых шагов

законодательных органов стал и острый кризис сло

жившегося режима в целом. Произошедшее же на со

юзном уровне резкое смещение центра власти в сто

рону Верховного Совета даже дало некоторым анали

тикам основание говорить о создании в стране дефак

то парламентского режима.

2 этап — октябрь 1991 — 1993 г.г. Вначале здесь про

исходит усиление позиций представительных струк

тур, а затем (поскольку исполнительная и представи

тельная ветви власти начинают контролироваться по

преимуществу сторонниками различных политиче

ских сил) начинается постепенная трансформация

«медового месяца» российского парламентаризма в

конфликтные отношения с исполнительной властью.

Политические преференции союзного парламента

становятся фактором сдерживания демократических

преобразований (по крайней мере в оценке общест

венного мнения). Произошедший же переход власти

к команде Ельцина, нараставшие кризисные условия

общественного развития, приведшие к существенной

потере управляемости страной, а также и отсутствие

серьезных традиций парламентаризма (а, следователь

но, и политического опыта у парламентариев) приво

дят к резкому конфликту между этими ветвями вла

сти. Кризис их отношений ведет к использованию ис

полнительными структурами силовых методов против

политических конкурентов и поражением выстраи

ваемой Верховным Советом вертикали власти. Пар

ламент утрачивает значительную часть своего поли

тического влияния, лишается распорядительных

функций и становится по преимуществу законода

тельным органом.

3 этап — осень 1993 — 1997 г.г. Это время постепен

ного усиления политического влияния исполнитель

ной власти и главное — конституционного закрепле

ния ее прерогатив. Общий политический фон данно

го этапа отношений с представительными структура

ми составляют ограничения политического простран

ства для оппозиции, нарастание бюрократизации вла

сти, формирование корпоративноолигархических

структур и механизмов правления. Растущий полити

ческий напор исполнительных структур подавляет сис

тематическое сопротивление представительных орга

нов. Более того, легализованный фактор силового при

нуждения во внутриполитическом диалоге расширяет

свое социальное присутствие в форме военного наси

лия в Чечне. Закрепив свое политическое доминиро

вание в конституционном порядке, исполнительные

структуры начинают зондировать почву для поиска

диалога с оппозицией, пытаясь одновременно выстро

ить и новые отношения с представительными органа

ми. В то же время многие — в том числе и высшие —

представители той и другой ветвей власти постепенно

встраиваются в активно формирующуюся клановую

систему государственной власти и управления.

4 этап — 19972000 г.г. В данный период происхо

дит укрепление положения исполнительной власти и

ее институтов как в Центре, так и в регионах. Зани

мающие доминирующее положение структуры испол

нительной власти ведут поиск консенсусных техноло

гий во взаимоотношениях с представительной вла

стью, стремясь в большей степени задействовать для

регулирования взаимоотношений с ними конституци

оннозаконодательные механизмы. Такой настрой

обусловлен как появившимся у исполнительных струк

тур опытом работы с парламентом, так и постепенным

изменением политического состава Думы и Совета

Федерации. Растет уровень лояльности представитель

ных органов и в регионах. В то же время представите

ли исполнительной власти все шире используют кон

ституционный порядок для получения фактических

преимуществ в политическом пространстве.

5 этап — с 2000 г и по настоящее время. Для этого

этапа характерно стремление исполнительной власти

максимально использовать свое политически лиди

рующее положение. Такая интенция неразрывно свя

зана с началом реформирования режима с целью уси

ления централизации власти и повышения политиче

ских прерогатив исполнительных структур в Центре и

на местах.

Обозревая эти этапы политического развития в це

лом, нельзя не отметить, что возникновение парламен

та знаменовало появление в пространстве российской

Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в российском обществе

власти нового, и что немаловажно — реального меха

низма в системе представительства интересов обще

ства и соответственно не характерного для советского

политического режима типа легитимности. И хотя по

своему происхождению формирование представитель

ной власти было сугубо элитарным проектом, появле

ние парламентских структур институализировало

влияние общественности в механизме принятия по

литических решений. Возникновение парламента

сформировало совершенно непривычный для совет

ской власти механизм отбора элит и как следствие —

формирования государственной политики. Это вызва

ло как один из первых внутригрупповых кливеджей

элиты (и прежде всего в той части высшего админист

ративного аппарата, которая пыталась угадать, позво

лят ли ей представительные структуры сохранить ме

сто в структурах власти), так и политическое расслое

ние общества. Все это резко активизировало полити

ческую жизнь в стране, спровоцировало массовые по

пытки населения использовать политические механиз

мы для защиты своих интересов.

В то же время, нельзя не признать, что в строив

шейся политической системе исполнительная и пред

ставительная ветви власти представляли собой некие

элитарные «суперпартии» (В.Кувалдин), едва ли ни в

равной мере пытавшиеся захватить высшую полити

ческую власть. В этом смысле не только исполнитель

ным, но и представительным органам власти — впро

чем, не на всех этапах политического развития — были

свойственны тенденции к авторитаризму и монополи

зации власти. И все же главное политическое дости

жение этого времени состояло в том, что «двух или

трехкратное обновление» федеральных и «региональ

ных легислатур в ходе регулярно проводимых по всей

России избирательных кампаний» институализирова

ло представительные структуры в российском обще

стве.

На начальных этапах перестройки — и частично

постперестройки — хотя парламенту и трудно было

врастать в административнокомандную систему вла

сти, тем не менее представляемая им общественность

весьма ощутимо влияла на механизмы политической

власти. По мере же вытеснения истеблишментом «вре

менщиков», случайно попавших в этот слой правяще

го класса людей, а также вступления в жизнь «правил

игры», встраивавших представительные структуры в

систему клановокорпоративных отношений, деятель

ность парламента (в центре и на местах) стала в основ

ном задаваться узкогрупповыми целями и ценностя

ми элитарного корпуса. Представительные структуры

власти в решающей степени превратились в составную

часть политического господства различных группиро

вок правящего класса. И ретроспективно видно, что

такая участь парламента свидетельствует не только о

низкой заинтересованности власти в роли обществен

ности, но и одновременно о неумении последней реа

лизовывать свой властный потенциал.

На наш взгляд, историческим моментом, способ

ным стать поворотным пунктом в изменении отноше

ний исполнительной и представительной ветвей вла

сти, был послеавгустовский период 1991 г., когда Ель

цин не пошел на перевыборы, удовлетворившись тем,

что V Съезд народных депутатов дал ему чрезвычай

ные полномочия. Правда, некоторые ученые и анали

тики считают, что это был выбор в пользу проведения

экономических реформ, предполагавший лишь мини

мальные усилия со стороны контролировавших власть

сил и не требовавший от них более существенных ре

сурсов, пошедших бы на проведение масштабных по

литических мероприятий (Макфол, Линц, Степан,

В.Гельман).

Однако, с высот сегодняшнего дня становится по

нятно, что кардинальный характер предложенных об

ществу реформ не мог опираться на такую усеченную

и институализированную в том Верховном Совете ле

гитимность. В результате изза этой проволочки по

литический подъем сторонников демократизации

страны не только не был востребован и институализи

рован в представительных структурах власти, но и не

создал той политической смычки последних с испол

нительными учреждениями, которая могла бы задать

совершенно иной характер развития как режима в це

лом, так и отношений этих ведущих ветвей власти.

Сохранение же критической массы сторонников ком

мунистических сил в Верховном Совете и, как следст

вие, его сопротивление планам реформаторов в зна

чительной степени подорвало заинтересованность ис

полнительных структур в сотрудничестве с ним, а в

дальнейшем, спровоцировав резкое политическое про

тивоборство, сделало возможным и осенний кризис

1993 г.

В то же время следует признать и то, что крах со

ветской системы и политический «разворот» опреде

ленной части правящего класса в сторону демократии,

не смогли повлиять на устранение более капитальных

для отечественной политии отношений исполнитель

ных и представительных учреждений и, в частности,

традиции доминирования сильной центральной вла

сти. Принятие, а еще более характер воплощения ны

нешней российской Конституции в концентрирован

ной форме подтвердили сохранение главных механиз

мов властного регулирования — «выборной ненасле

Александр Соловьев

дуемой монархии» (Л.Шевцова), которые плюс ко все

му (изза усложненной процедуры импичмента) сде

лали крайне проблематичной ответственность прави

теля перед обществом. В этом смысле политические

практики режима Путина, так же как и его предшест

венника, формируют отношения исполнительных и

представительных структур в контексте ставшей тра

диционной централизации власти.

И все же, даже отмечая явную склонность россий

ской политии к превалированию позиций исполни

тельной власти, вряд ли возможно однозначно оценить

характер ее взаимоотношений с законодательными

учреждениями. И в значительной степени это связано

с пониманием специфики сегодняшнего положения

парламента в сложноорганизованных политических

сообществах, что меняет сами нормативные рамки,

классические представления о системе разделения вла

стей.

ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

И СОВРЕМЕННЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАКТИКИ

Вспомним, что еще в XVIII в. параллельно с распро

странением идей Дж.Локка и Ш.Монтескье высказы

валась острая критика самой идеи разделения властей,

наносившая, по мнению ряда ученых, ущерб государ

ственному суверенитету и системе управления госу

дарством (А.Дюги). Не раз предлагалось рассматри

вать разделение властей и как элементарное перерас

пределение функций внутри единой власти (устраняя

таким образом из ее целостной модели взаимный кон

троль исполнительных и законодательных учрежде

ний, механизмы уравновешивания влияния различ

ных кругов правящей элиты, механизмы препятствую

щие монополизации власти и иные параметры). Бо

лее того, сама практика продемонстрировала, что в

критических для государства условиях (что подтвер

ждает хотя бы недавний опыт США в 30х годах или

Франции в 50х годах ХХ столетия) роль исполнитель

ных структур должна неизбежно возрастать. А в кри

зисные для общества моменты целесообразно, чтобы

они вообще брали на себя все функции властного ре

гулирования.

Существенным аргументом в пользу признания

более приоритетной роли исполнительных структур

является и констатация того положения, что современ

ное национальное государство, являясь выразителем

народного суверенитета, на деле осуществляет эту мис

сию путем выражения согласования интересов различ

ных гражданских союзов и объединений, непосредст

венно взаимодействующих с исполнительными учре

ждениями.

Существенным фактором критики самой модели

разделения властей, является и осознание постепен

ной утраты парламентом своей роли в политической

системе современного государства в целом. В частно

сти, нельзя не признать обоснованными, что его по

литическая роль как института власти постоянно

уменьшается, причем не только по сравнению с испол

нительными структурами, но и группами давления и

другими вторичными ассоциациями (например, теми

же СМИ, ставшими важнейшим инструментом пре

зентации гражданских интересов), что безусловно ос

лабляет политические позиции парламента (особен

но в системе принятия решений). Достаточно тревож

ным для парламента фактом является и перехват у него

законодательной инициативы структурами Прези

дентской власти, оставляющей лишь функцию «попра

вок» и «затяжек» при принятии законов (С.Хантинг

тон). Не случайно, как пишет немецкий исследователь

В.Це, немецкий бундестаг, например, в настоящее вре

мя постепенно «превращается в «нотариуса» прави

тельства», лишь ратифицируя и благославляя решения,

принятые другими политическими институтами.

Но

вые и пока еще мало понятные медиаоснования отно

шений представительных и исполнительных структур

власти, которые предлагает позднеиндустриальная ста

дия развития современных демократий, также говорят

не в пользу усиления прерогатив представительных

органов. Одним словом, суммарный эффект такого

рода тенденций и фактов явно свидетельствует о ре

альной «депарламентаризации» политики современ

ного государства.

Конечно, следует признать, что в позднеиндустри

альных (постиндустриальных) массовых обществах

парламент как инструмент публичной политики по

степенно утрачивает свое функциональное назначение

как механизм трансляции интересов общества (одно

временно и за счет постепенного выключения широ

ких социальных аудиторий из публичной политики, и

повышения ориентированности системы государст

венного управления на потребности населения). И

хотя эти тенденции в основном протекают в странах

постдефицитной экономики, они безусловно имеют

определенное значение и для обществ переходного

типа, так или иначе втягивающихся в мировое сооб

щество и испытывающих политическое влияние раз

витых демократий. Отметим попутно и то, что такое

влияние демократий представляет собой лишь одно из

проявлений множества тенденций и процессов миро

вой политики, которые так или иначе воздействуют на

Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в российском обществе

переходные политии. В то же время представляется

вполне очевидным, что, несмотря на эти внешние

влияния, доминирующую роль в определении отноше

ний между двумя ветвями власти там играют факторы

и процессы, связанные с выстраиванием в этих стра

нах политической системы демократического типа.

И в этом смысле важно понять, что в таких соци

альных условиях главенствующим значением облада

ют родовые свойства и качества данных институтов

власти. В частности, выделение особых полномочий

представительной власти неизбежно связано с пере

распределением властно значимых ресурсов в граждан

ском обществе. В этом смысле представительные

структуры выступают механизмом политической плю

рализации общества, усиления ответственности вла

сти перед гражданским обществом и, стало быть, ис

точником становления и развития демократии. При

чем именно механизм разделения властей уравнове

шивает влияние на высшую государственную власть

различных элитарных групп, препятствуя ее монопо

лизации. Но одновременно это говорит и о том, что

парламент представляет собой хоть институциональ

но и консолидаризированный, но внутренне далеко не

единый орган власти. Это, скорее, конгломерат пред

ставителей разных политических сил, для которых

представительные структуры являются лишь одним из

каналов презентации их интересов.

В то же время исполнительные структуры — даже

при наличии внутриидеологических разногласий сре

ди cвоих конкретных представителей — представляет

собой более интегрированный и целостный полити

ческий организм. Таким образом ясно, что и парламент

(в силу динамики соотношения позиций составляю

щих его сил) не может оказывать постоянную поддерж

ку исполнительным структурам, а с другой стороны, и

исполнительные учреждения в основном тяготеют к

сотрудничеству лишь с «родственными» фракциями

парламента.

Так что структурно заложенные параметры этих

ветвей власти неизбежно предполагают конфликты и

противоречия между ними. Поэтому для выработки

наиболее оптимальной модели их отношений должны

быть заданы некие базовые критерии. Например: от

сутствие дисфункций при их совместном участии в

формировании и осуществлении государственной по

литики, а также отсутствие масштабных конфликтов,

ведущих к дестабилизации общественных порядков.

Наибольшая же эффективность в их взаимоотноше

ниях в конечном счете будет зависеть от того, склады

ваются ли возможности для их постоянных политиче

ских контактов (консенсусного типа) и насколько по

литические методы регулирования конфликтов, управ

ление и контроль за социальными процессами может

осуществляться на основе принимаемой законодатель

ными структурами Конституции и законодательства.

Баланс отношений этих ветвей власти непосредст

венно обусловлен историческим характером развития

национальной политии. Так что в таких странах, как,

в частности, в США, где существует значительно бо

лее политизированная система взаимодействия зако

нодательной и исполнительной власти (где ключевы

ми организационными единицами последней являют

ся не министерства, а полуавтономные агентства (или

бюро внутри этих агентств), постоянно взаимодейст

вующие с комитетами и подкомитетами Конгресса), и

одновременно сложились мощные традиции уважения

к праву, взаимоотношения этих ветвей власти не вы

зывают конфликтов, чреватых дестабилизацией обще

ственных порядков, кризисов власти, серьезных сбо

ев в формировании государственной политики.

В российском же обществе становление демокра

тической системы организации власти предопределя

ет иной характер соотношения этих ветвей власти.

Проблемой является и собственно рациональная ор

ганизация каждой из них, и подчинение их конститу

ционнозаконодательным формам регулирования. В

этом смысле базовым значением для налаживания ба

ланса их взаимосвязей является конституционнопра

вовая модель, обусловливающая принципиальные воз

можности для их политического взаимодействия. И в

конечном счете — это вопрос о преимуществах для

России моделей парламентской или президентской

республики.

КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ

Для группы строящих демократию стран исторический

опыт уже оформил некие зависимости. Хотя и проде

монстрировал при этом, что формирование парла

ментских и президентских форм правления в основ

ном обусловлено влиянием местных традиций и вы

бором элит. Так, например, в ряде стран Латинской

Америки, Азии, постсоветских и постюгославских

странах, а также в некоторых государствах Восточной

Европы сложились различные формы президентских

режимов. В то же время демократизирующие свое по

литическое пространство страны Центральной Евро

пы выбрали для себя в основном парламентские фор

мы организации республиканского строя. Интересно,

Александр Соловьев

что при этом выявились и определенные зависимости:

так, в период с 1973 г. по 1989 г. демократиями в тече

ние десяти лет оставались 17 из 28 парламентских и

только 5 из 25 президентских режимов. Таким обра

зом уровень выживаемости демократий в парламент

ских демократиях оказался в целом в 3 раза выше (что

подтвердило и аналогичные тенденции и в период с

40х70х годов).

Надо сказать, что в начале 90х годов активизиро

вавшиеся в связи с политическими судьбами стран

третьей волны демократизации теоретические дебаты

по этому вопросу пытались выявить некие структур

ные ограничения для налаживания отношений испол

нительной и законодательной структур как в той, так

и в другой модели власти. И хотя такие оценки допол

нялись оценкой характера взаимосвязи президентст

ва или парламентаризма с мажоритарной или предста

вительными системами выборов, партийными систе

мами и другими достаточно тонкими параметрами

политической системы, эта полемика в общемто не

преуспела в данном начинании, не выявив особых

предпочтений ни той, ни другой модели.

Так, с одной стороны, отмечалось, что недоверие к

президентским системам, в основном вызвано прини

жением правовых методов в управлении государством,

острой конкуренцией легитимностей президента и

парламента (не говоря уже о возможности контроля

каждой из этих ветвей противостоящими политиче

скими силами, что может усилить конфликты в поле

власти), ростом нестабильности (в том числе и связи с

угрозой вытеснения оппозиции на периферию поли

тической жизни), усилением предпосылок для нарас

тания авторитарных тенденций (Х.Линц). При прочих

равных условиях здесь явно присутствует и интенция

к использованию силовых методов политического ре

гулирования и незаинтересованность власти в консен

сусных методах управления. Зависимость от мнения

президента (или его отношения к отставкам минист

ров как к способу установления контакта с оппозици

ей) делает положение кабинета менее устойчивым.

Президентская модель — это и определенный признак

слабости партийной системы.

В то же время такого рода оценки в известной мере

компенсировались пониманием того, что, хотя парла

ментаризм значительно плотнее связывает законода

тельную и исполнительную ветви в единый механизм

власти, тем не менее и он сохраняет серьезные поли

тические риски. В частности, изза институциональ

но закрепленной возможности оппонирования прави

тельству такая модель несет в себе значительно мень

ше предпосылок управляемости обществом, связана с

резким снижением управляемости социальными кон

фликтами, угрозой политической дезинтеграции (осо

бенно в полиэтнических обществах) и т.д. (Д.Горовиц).

Отмечалось и то, что, независимо от непосредст

венной связи парламентской модели с развитием пар

тийной системы, гражданского общества и других

форм публичной самодеятельности населения, она

может успешно работать лишь при достаточно высо

ком уровне ценностной однородности общества. По

этому в условиях ценностного раскола общества, пре

валирования ценностей патриархальной политиче

ской культуры такой тип организации власти неизбеж

но становится источником политической напряжен

ности и раздоров. По сути он не может обеспечить ста

бильности социума. И хотя эти черты в основном про

являются на первых порах становления парламентской

модели, не все режимы могут их пережить, «перетер

петь», нанося себе непоправимые впоследствии поли

тические травмы.

Впрочем, надо сказать, что для российской поли

тии данные дебаты имели в известном смысле огра

ниченное значение. Ибо слишком уж разнообразны

ми — и одновременно весьма подвижными — были

региональные системы власти, предложившие обще

ству широчайший спектр отношений исполнительной

и законодательной власти: от почти что парламентских

режимов до «выборных диктатур». Также в определен

ной степени снижала напряженность дискурса привер

женцев президентской и парламентской модели и зна

чительно более влиятельная и характерная для отече

ственного менталитета полемика сторонников центра

лизованной и децентрализованной моделей власти.

Причем, как показал опыт, пик этих дискуссий прак

тически всегда приходился на критические для Рос

сии годы — первые полторадва десятилетия в начале

ХХ в. и в его 8090 г.г. В этой связи можно, к примеру,

вспомнить идеи Пестеля, ратовавшего за жесткоцен

трализованную модель российского государства и пря

мо противоположные подходы кадетов, выдвинувших

идею «ответственных министерств» (т.е. подчиненных

парламенту исполнительных структур). Также и в на

чале 90х годов ХХ века доктринам жесткоцентрали

зованной демократии оппонировали так и не снискав

шие успеха (но исходившие от представителей как ле

вых, так и правых сил) предложения о формировании

в стране парламентской модели власти. Однако, усло

вия острого политического соперничества не дали —

да и теперь не дают — возможности укрепить порядок

властвования с серьезной политической ролью пред

ставительных структур. Причем тот факт, что проект

парламентской республики поддерживается ныне

Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в российском обществе

КПРФ, отпугивает многих демократов от самой идеи

парламентской республики.

Что касается нынешней российской Конституции,

то хорошо известен как ее общий либеральнодемо

кратический характер, так и история ее целенаправ

ленной разработки под конкретного политического

«тяжеловеса». Собственно, последний аспект являет

ся едва ли ни ведущим, поскольку надо признать, что

установленная Конституцией президентская система

власти была не столько выражением социальных тре

бований гражданского общества, сколько шагом по

усилению политического ресурса «ключевых игроков»

в конце 80х — начале 90х годов.

В целом определяемый Конституцией статус пре

зидента (который является: главой государства, гаран

том конституции, определяет основные направления

внутренней и внешней политики, представляет РФ

внутри страны и на международной арене; имеет пра

во на назначение и отстранение Председателя Прави

тельства — который вместе с кабинетом обязан руко

водствоваться в своей работе указаниями главы госу

дарства; единолично назначает силовых министров и

министра иностранных дел, является верховным глав

нокомандующим) замыкает на него ряд мощнейших

исполнительных структур (статья 80 Конституции

РФ). Стремясь обеспечить главе государства полную

политическую свободу, в тексте этого основополагаю

щего документа устранили пост вицепрезидента; была

выработана сложнейшая процедура импичмента, ос

тавляющая лишь теоретическую возможность отстра

нения Президента от власти; записано право назначе

ния им судей Конституционного, Верховного и Арбит

ражного судов и т.д. Президента наделили правами за

конодательной инициативы, наложения вето на зако

нопроекты Государственной Думы, издания Указов,

которые по сути могут не просто опережать, но и под

менять собою законы, поскольку нет четких разграни

чений его прав с Государственной Думой в законода

тельной сфере.

В результате таких установок права представитель

ных органов по существу оказались вытесненными на

политическую периферию. Например, в Конституции

не предусмотрено право парламентского контроля за

деятельностью исполнительной власти, или, напри

мер, такого эффективного инструмента, как право де

путатского запроса. И все же представительные орга

ны получили определенные возможности и права. Так,

например, Государственная Дума имеет право выно

сить вотум недоверия правительству, возбуждать про

цедуру импичмента, а также и некоторые другие пра

ва, утверждающие определенную зависимость Прези

дента и исполнительной власти от парламента (напри

мер, в части утверждения Государственной Думой

Председателя Правительства, возможности отклоне

ния бюджета, принятия федеральных законов и при

наличии квалифицированного большинства противо

речить воле Президента, критиковать главу государ

ства и т.д.).

Но российская Конституция не только определяет

основания властных полномочий ветвей власти, но и

закладывает структурные причины для противоречи

вых отношений между ними. И некоторые аналитики

не без оснований усматривают даже определенные

намерения в нечетком разделении прав и функций

исполнительных и законодательных органов власти,

запутывающих их властные отношения. В такой «мут

ной водице» каждая из сторон пытается опередить оп

понента, завоевать преимущества в системе власти.

Прежде всего такая хаотичность проявляется в том,

что законодательно оформленная модель взаимоотно

шений данных ветвей власти способствует смешению

их функций. Так, применительно к отношениям ис

полнительных структур с представительными органа

ми важно, что Конституция предполагает хоть и час

тичное, но обязательное участие исполнительной вла

сти при формировании Верхней палаты Федерально

го Собрания (статья 95|2 Конституции РФ), что по

мнению ученых «безусловно противоречит принципу

о разделении власти, предусмотренной ... Конститу

цией».

Это не просто усиливает ее влияние, но и по

сути встраивает этот представительный орган в верти

каль исполнительной власти. Благодаря таким консти

туционным технологиям, представительные структу

ры испытывали и испытывают повышенную зависи

мость от исполнительной вертикали, проявлявшейся

и проявляющейся в лояльности как к политическим,

так и кадровым решениям властей.

Более того, нельзя не видеть, что перегруженные

работой в регионах губернаторы не могли заниматься

полноправной законотворческой работой. Причем ха

рактерно и то, что даже сейчас измененный порядок

формирования Совета Федерации, все равно превра

щает его в орган с неясными и в любом случае мало

значимыми полномочиями в области законотворче

ской деятельности.

Важно в этом аспекте подчеркнуть и то, что зало

женный в Конституции порядок формирования пред

ставительных органов усиливает предпосылки для эти

кокорпоративной (игнорирующей нормы и принци

пы общественной морали) интеграции правящего

класса. В частности тот факт, что члены СФ утвержда

ют кандидатуру Генерального прокурора (или же по

Александр Соловьев

ловину членов Счетной палаты), который может воз

буждать дела против них, неизбежно активизирует да

лекие от деловых мотивы в оценке рассматриваемых

кандидатур.

В целом формальные конституционные положения

и обусловленная ими конструкция власти создает фак

тические возможности для непрерывного усиления по

литического влияния как Президента, так и институтов

исполнительной власти. Ведь, коротко говоря, полно

мочия Президента таковы, что данный институт не

входит в систему разделения властей и стоит над все

ми ветвями власти в государстве. Однако при этом он

является фактическим главой исполнительной ветви

власти (хотя исполнительную власть по Конституции

осуществляет Правительство РФ — статья 11, и она

является самостоятельной — статья 10), положение

которой делает права и возможности представитель

ной политически ничтожными. С другой стороны,

исполнительная власть, как политический институт,

находящийся под «зонтиком» Президента, практиче

ски неуязвима.

И все же, думается, однако, что главным показате

лем взаимоотношений ветвей власти является не

столько их конституционный базис и соответствую

щий тип организации республиканского строя, сколь

ко реальное политическое наполнение этих связей,

характер функционирования институтов режима вла

сти, обусловленный как стилем лидерства, так и мас

совыми политикокультурными установками. Поэто

му, на наш взгляд, более адекватную позицию занима

ют ученые, полагающие, что ведущую роль и в разви

тии политических режимов, и отношений между ве

дущими ветвями власти играют не конституционные

формы, а реальное соотношение сил политических

конкурентов, а также политическая культура, опреде

ляющая характер функционирования институтов вла

сти и зависимости между верхами и низами (С.Лип

сет).

Так что культура и базовые мотивации политиче

ского поведения элитарных и неэлитарных слоев мо

гут значительно лучше конституционных положений

описать подлинный характер взаимоотношений вет

вей власти в российском политическом пространстве.

Именно эти показатели способны объяснить как ак

туальный контекст политического воплощения кон

ституционных норм (в том числе и у отдельных поли

тических сил, которые — как, например, коммуни

сты — ранее критиковали институт президента, но

впоследствии приняв участие в борьбе за этот пост, пе

рестали связывать с ним причины политической не

стабильности в обществе), так и исторические аспек

ты их функционирования (в частности, практически

полное смысловое совпадение базовых идей россий

ских Конституций 1906 и 1993 г., где институт монар

ха (президента) вынесен за рамки системы разделения

властей. И хотя в ныне действующей Конституции и

отсутствует принцип престолонаследия, но в реально

сти соответствующий механизм передачи власти на

следнику — принцип примогенитуры — и сохранил

ся, и фактически состоялся).

Внутреннее единство стиля лидерства в структуре

политической власти и доминирующих политико

культурных стандартов позволяет не только ретроспек

тивно объяснить многие аспекты взаимоотношений

ветвей власти, но и детерминанты их эволюции в оп

ределенной перспективе. Так, ярким свидетельством

«кризисной» трактовки первым российским Прези

дентом своих полномочий на протяжении всей второй

половины 90х годов было, к примеру, постоянное из

дание им Указов (причем в тех сферах общественной

жизни, которые являются предметом законодательно

го урегулирования); систематическое отклонение (с

1993 г. почти каждого четвертого) думских законопро

ектов (но не по причине правовых дефектов принятых

законов или по техникоправовым основаниям, а по

сугубо политическим мотивам).

Причем Ельцин в

ряде случаев не подписывал законы даже после пре

одоления Федеральным Собранием президентского

вето. Оказывал он и постоянное прямое политическое

давление на Думу и Совет Федерации. Мало того,

Кремль нередко мешал согласительным процедурам в

работе двух палат Федерального собрания, используя

все методы для оказания давления: от прямого и поч

ти не скрываемого от общественности подкупа депу

татов (вспомним публичные указания «Пал Палычу»

решить материальные вопросы депутатов при условии

их «правильного» голосования) до попыток организа

ции их уголовного преследования.

Однако, надо признать, что такой стиль властвова

ния негативно сказался и на политических возможно

стях самой исполнительной власти, которую подоб

ный патронат президента практически лишил поли

тической и экономической инициативы. Как справед

ливо полагает В.Гельман, при Ельцине, приблизитель

но с 1992 г. «правительство было лишено политической

самостоятельности» и по сути было разрушено поня

тие «единой команды». Правительство стало техниче

скиотраслевым органом, призванным лишь согласо

вывать межведомственные споры.

Иными словами,

правительство как «корпус специалистовпрофессио

налов», находящийся на службе власти, утратило свои

позиции в пространстве власти как политическое ору