Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн
Подождите немного. Документ загружается.
Основи конституційного права ФРН 291
здійснює заходи щодо поліпшення роботи енергетики, підпри
ємств, транспорту, а також житлового будівництва; Партія де
мократичного соціалізму (ПДС) – ліва партія, наступниця ко
лишньої СЄПН (яка колись була керівною в НДР). Вона корис
тується певною підтримкою в землях, які були створені на
території колишньої НДР. Програма партії визначає, що вона
підтримує ринкову економіку, виступає за екологічну безпеку,
охорону природи, права людини.
Традиційно у країні точиться боротьба між двома найбільш
впливовими партіями – правий блок ХДС/ХСС та ліва СДПН.
Голоси, які збирають ці партії, поділяються більш менш порівну,
тому ні одна з них не може самостійно сформувати уряд – кожній
з них потрібен союзник. ВДП, яка займає третє місце на виборах,
виступає як такий союзник. Вона підтримує то одну, то другу
партію і бере участь у формуванні уряду.
Що стосується Республіканської партії (РП), то це відверто
правоекстремістська партія, яка проголошує націоналістичні по
гляди, має певний вплив у деяких землях, наприклад, вона має
своїх представників у ландтагу Баварії. Відповідальність за соці
альні проблеми вона цілком покладає на іноземних робітників і
вимагає їх видворення з країни, також вимагає посилення право
охоронних органів і називає себе партією «закону і порядку».
Партії в Бундестагу. Після перших загальнонімецьких виборів
1990 р. у німецькому Бундестагу представлені шість партій. Це –
Християнськодемократичний союз Німеччини (ХДС), Соціал
демократична партія Німеччини (СДПН), Вільна демократична
партія Німеччини (ВДП), Християнськосоціальний союз (ХСС),
Партія демократичного соціалізму і об’єднана за списком група
Союз ’90/Зелені. ХДС не має земельної спілки у Баварії, в той
час як ХСС виступає лише у Баварії. Проте у Бундестагу ХДС і
ХСС утворюють спільну фракцію. СДП, ХДС, ХСС і ВДП виник
ли між 1945 і 1947 роками у західних федеральних землях. СДП
була заново організована за тією ж назвою, що і партія, яка рані
ше обиралася переважно робітниками і була заборонена гітлері
вським режимом у 1933 році. Інші партії були новими партіями.
Християнські партії ХДС і ХСС на протилежність старій Като
лицькій центристській партії за часів Веймарської республіки
зверталися до виборців обох християнських конфесій. ВДП у своїй
програмі орієнтувалася на традиції німецького лібералізму.
292 Розділ 20
Ці чотири партії протягом більше чотирьох десятиріч від їх зас
нування пройшли значні зміни. На рівні федерації протягом цьо
го часу вони всі принаймні один раз створювали коаліції одна з
одною або були в опозиції. Сьогодні вони вважають себе народ
ними партіями, що представляють всі верстви суспільства. Вони
мають різні крила, що віддзеркалюють різноманітні позиції у ла
вах однієї партії.
Від 1983 до 1990 років у Бундестагу була представлена партія
«Зелених». Вона була заснована на рівні федерації у 1979 р., а з
бігом часу ввійшла до кількох земельних парламентів. Партія, яку
спочатку об’єднувала супротивників атомної енергії і групи про
тесту з пацифістськими тенденціями, виникла із радикального
Руху за охорону навколишнього середовища. Під час виборів до
Бундестагу у 1990 р. Зелені не набрали потрібних п’яти відсотків
голосів. Проте об’єднаний з ними за списком «Союз ’90» спромі
гся ввійти до Бундестагу. Це угруповання походить від руху за
громадянські права, який у 1989–90 роках разом з іншими парті
ями і рухами досяг змін у колишній НДР. Партії «Союз ’90» і «Зе
лені» 14 травня 1993 р. об’єдналися в одну партію «Союз ’90/Зе
лені», яку 1994 р. було обрано до Бундестагу.
ПДС, як вже зазначалося, є наступницею колишньої держав
ної партії НДР – Соціалістичної Єдиної Партії Німеччини (СЄПН).
В об’єднаній Німеччині вона не змогла стати великою політич
ною силою. ПДС увійшла у 1990 р. до німецького Бундестагу, так
само як і об’єднана за списком група «Союз ’90/Зелені», лише з
причини спеціального регулювання для партій у нових федераль
них землях – роздільне застосування п’ятивідсоткового обмеження
у нових і старих землях. Під час виборів до Бундестагу в 1994 р.
ПДС увійшла до Бундестагу на основі чотирьох прямих мандатів,
здобутих у Берліні.
П’ятивідсоткове обмеження. Із тих 36 партій, що брали участь
у перших виборах до Бундестагу у 1949 р., в обраному 1990 р. пар
ламенті залишилося лише чотири. Ця концентрація пояснюється,
передусім, запровадженим у 1953 р. і загостреним у 1957 р. засте
реженням щодо обмеження. Відповідно до нього у парламент про
ходять тільки ті партії, які отримають щонайменше п’ять відсотків
дійсних голосів виборців або три прямих мандати. Федеральний
конституційний суд визнав це застереження. Метою цього регу
лювання було уникнення розщеплення політичного ландшафту
Основи конституційного права ФРН 293
після досвіду з Веймарською республікою і створення здатної до
врядування більшості.
Щодо представництва національних меншин п’ятивідсоткове
обмеження не застережується. Так, наприклад, ПівденноШлез
візька спілка виборців, що репрезентує датську меншість, має од
ного депутата в ландтагу ШлезвігуГольштейна, хоча він набрав
менше п’яти відсотків голосів.
Дуже відрізняється від виборів до Бундестагу та ландтагу кар
тина комунальних виборів на рівні районів і общин. Тут важливу
роль часто відіграють так звані «ратушні партії» у вигляді вибор
чих товариств.
Вибори і референдум. Населення Німеччини обирає нижню
палату парламенту – Бундестаг, законодавчі органи влади земель –
ландтаги, а також місцеві органи влади: крейстаги в районах, пред
ставництва в громадах (у містах обираються збори місцевих упов
новажених або рада міста).
Виборче право ФРН має широке коло джерел, до яких нале
жать: основний закон ФРН, конституції земель, державнопра
вові закони, акти виконавчої влади, рішення судів. У них містяться
положення, які стосуються організації та порядку проведення ви
борів, способів голосування. Основний закон ФРН закріплює
лише загальні принципи виборчого права (ст. 38), зазначаючи, що
вибори повинні проводитись на підставі загального, прямого,
вільного і рівного виборчого права, а також таємного голосуван
ня. Його детальну регламентацію Конституція відносить до ве
дення федерального законодавства.
Попередніх виборів не буває. Кандидати на вибори висувають
ся партіями. Система виборів до Бундестагу є «персоналізованим
правом пропорційних виборів». Кожний виборець має два голо
си. Першим голосом він обирає кандидата свого виборчого окру
гу, а саме, за відносним мажоритарним виборчим правом: хто одер
жить більшість голосів, той є обраний (перші голоси). Другим
голосом він вирішує долю депутатів, які потрапляють до Бундес
тагу через так звані земельні списки партій (другі голоси). Голо
си із окремих виборчих округів і за земельними списками підра
ховуються таким чином, що Бундестаг складається майже в тако
му самому співвідношенні, яке є в розподілі за окремими партіями.
Якщо якась партія отримала у виборчих округах більше прямих
мандатів, ніж їй належало б за її часткою голосів, то вона має пра
294 Розділ 20
во залишити собі ці «переважуючи мандати». У таких випадках
Бундестаг має більше ніж 656 передбачених законом членів, тому
у Бундестагу зараз 672 депутати. Завдяки земельним спискам ви
борче право має на меті бачити представленими у парламенті всі
партії відповідно до відданих за них голосів. З другого боку, прямі
вибори у виборчих округах дають громадянам можливість відда
ти перевагу певним політикам. Як правило, населення виявляє
до виборів великий інтерес. У виборах до Бундестагу 1994 р. взя
ли участь 79,1 відсотка виборців. Під час виборів до ландтагів і
комунальних виборів кількість учасників коливається, але зде
більшого становить приблизно 70 відсотків.
Члени і фінанси. За станом на 1994 р. партії, що представлені
у Бундестагу, мали таку кількість членів: СДН – 851 тис., ХДС –
690 тис., ХСС –177 тис.,ВДП – 94 тис., ПДС – 123 тис., Союз ’90/
Зелені – 43 тис. Усі партії збирають внески від своїх членів. Але
таким чином вони можуть лише частково покрити свої фінансові
потреби. Не вистачає також і пожертвувань, які дають партіям їх
симпатики. Крім того, це містить у собі небезпеку, що надто ве
ликі жертводавці можуть мати вплив на волевиявлення партії.
Тому згідно з законом про фінансування партій, що набув чин
ності 1 січня 1994 р., партії під час виборів до Бундестагу, Євро
пейського парламенту та ландтагів одержують від держави за
кількість дійсних голосів до п’яти мільйонів – 1,30 марки за го
лос. За кожний подальший голос надається одна марка. Крім того,
виплачуються п’ятдесят пфенігів за кожну марку, яку окрема
партія одержує від членських внесків або пожертвувань. Ці суми
не повинні перевищувати річні доходи партії. Дотації для всіх
партій разом не можуть перевищувати 230 мільйонів марок.
§ 3. Основи державного ладу
П’ять принципів визначають державний лад Основного зако
ну: Німеччина є республікою і демократією, федеративною дер
жавою, правовою державою й соціальною державою.
Республіканська державна форма знаходить свій конститу
ційний вираз передусім у назві «Федеративна Республіка Німеч
чина». Зовнішньо вона виявляється у тому, що главою держави є
призначений шляхом виборів федеральний президент. Основною
демократичною державною формою є принцип народного суве
Основи конституційного права ФРН 295
ренітету. Конституція наголошує, що вся державна влада вихо
дить від народу. При цьому Основній закон висловився за посе
редню, представницьку демократію. Це означає: державна влада
має визнаватися і схвалюватися народом, але вона, за винятком
виборів, не виконується безпосередньо через рішення народу. Це
доручається «спеціальним органам» законодавства виконавчої
влади і судочинства. Сам народ виконує належну йому держав
ну владу переважно у виборах парламенту, що періодично по
вторюються. Такі форми безпосередньої демократії, як референ
дум або народна ініціатива, Основний закон, на відміну від дея
ких конституції земель передбачає лише у винятковому випадку,
а саме, тільки тоді, коли мова йде про поділ території Федера
тивної Республіки. Основний закон висловився за концепцію
«спірної демократії». Це походить із досвіду Веймарської рес
публіки, що була похована радикальними антиконституційни
ми партіями. Основною думкою спірної демократії є те, що вільна
гра політичних сил мусить припинитися там, де демократія має
бути усунена засобами демократії. Тому Основний закон відкри
ває можливість через Федеральний конституційний суд заборо
нити такі партії, що хочуть заподіяти шкоду демократичному
ладові або усунути його.
Конституційне надання переваги федеральній державі озна
чає, що не лише федерації, а і 16 окремим федеральним землям
надається ранг держав. Вони мають власну, обмежену на певні
царини, верховну владу, яку вони виконують власним законодав
ством, виконавчою владою і судочинством. Після розподілу дер
жавних завдань і компетенцій між федерацією і землями центр
ваги законодавства всупереч конституційноправовому задуму
падає дійсно на центральну державу, федерацію, в той час, як до
компетенції земель належить передусім урядування, тобто вико
нання законів. Цей розподіл завдань є суттєвим елементом сис
теми Основного закону щодо поділу влади і її балансу.
Ядром принципу правової держави, як це здійснюється в Ос
новному законі, є поділ влади. Функції державної влади долуча
ються незалежним один від одного органам законодавства, вико
навчої влади і судочинства. Значення розподілу компетенцій по
лягає у стримуванні державної влади шляхом взаємного контролю
і обмежень. Таким чином, він служить захисту свободи окремої
особи. Другим суттєвим принципом правової держави є непоруш
296 Розділ 20
на чинність закону для всіх державних дій. Цей принцип законо
мірності управління передбачає, що виконавча влада не може по
рушувати діюче право, надто конституцію і закони (перевага за
кону); крім того, втручання у сферу прав і свобод окремої особи
вимагає формальної підстави закону (застереження закону). Усі
дії державної влади можуть перевірятися незалежними суддями
щодо їх відповідності праву, якщо потерпілий їх оскаржує.
Принцип соціальної держави є сучасним доповненням тради
ційного мислення щодо правової держави. Він зобов’язує держа
ву знаходити соціально незабезпечених і постійно дбати про соці
альну справедливість. Численні закони і вироки судів наповнили
цей принцип життям. Соціальна держава виявляється у соціаль
ному страхуванні з його пенсіями за віком та у разі інвалідності,
виплатами у разі хвороби та безробіття, у соціальній допомозі
малозабезпеченим, у допомозі на утримання житла, у виплатах
для сімей з дітьми, таких, як гроші на дітей, у праві на захист праці
й права на робочий час тощо. Щодо конкретного формулювання
принципів економічного ладу Основний закон не робить вираз
них зобов’язань: він залишається економічно нейтральним. Але
свобода законодавця щодо розробки засад економічного ладу об
межується вимогами правової держави, а крім того, основними
правами на власність і правом на спадщину, а також основним
правом свободи вибору професії.
Зміни Основного закону. Основний закон може бути зміне
ним лише за згодою двох третин членів Бундестагу (парламенту)
і двох третин голосів Бундесрату (палата земель). Оскільки одна
партія або коаліція партій надзвичайно рідко має таку більшість
як в бундестагу, так і бундесраті, то зміна Основного закону ви
магає дуже широкого консенсусу. Вона можлива лише тоді, коли
також частина опозиції голосує за неї.
Деякі положення Основного закону на можуть бути змінени
ми навіть більшістю у дві третини голосів. До цих недоторканних
засад конституції належать федеральний державний лад, поділ
влади, принципи демократії, правової і соціально суттєвої держа
ви. Недоторканними є також визначення гідності людини і суттєві
основні права рівності і свободи.
15 листопада 1994 р. набрали чинності найостанніші зміни в
Основному законі ФРН. Поперше, вони відображають держав
Основи конституційного права ФРН 297
ну мету в галузі захисту довкілля та фактичного запровадження
рівноправності жінок і чоловіків, а також стосовно захисту
інвалідів.
Подруге, внесено відповідні зміни до питань розподілу зако
нодавчої компетенції між федерацією та федеральними землями.
Наступна зміна конституції була викликана Маастрихтською
угодою. Нова – «європейська» – ст. 23 Основного закону чітко
визначає, що Федеративна Республіка Німеччина прагла до об’єд
наної Європи з демократичною, державноправовою, соціальною,
та федеративною структурою. При цьому особливу роль відіграє
принцип субсидіарності. Нова ст. 23 регулює також питання, яку
роль відіграватимуть Бундестаг та федеральні землі в процесі по
дальшого розвитку європейської інтеграції.
§ 4. Вищі органи державної влади
Конституційними органами із переважно легіслативними (за
конодавчими) завданнями є Бундестаг і Бундесрат. Виконавчі зав
дання, тобто державні дії, здійснюють передусім федеральний
уряд з федеральним канцлером та федеральний Президент. Функ
ція судочинства на конституційному рівні припадає на Федераль
ний конституційний суд.
Федеральний Президент. Главою держави Федеративній Рес
публіці Німеччина є федеральний Президент. Він обирається
строком на п’ять років Федеральними зборами – конституційним
органом, що скликається лише з цією метою. Він складається із
депутатів Бундестагу, а також рівної їм кількості делегатів, що
обираються парламентами земель. Часом до Федеральних зборів
висуваються видатні і заслужені особи, які не належать до парла
менту землі. Федеральний Президент обирається більшістю го
лосів Федеральних зборів строком на п’ять років. Дозволяються
одноразові перевибори.
Федеральний Президент представляє Федеративну Республі
ку Німеччина з точки зору міжнародного права. Він укладає від
імені федерації договори з іноземними країнами, акредитує і прий
має послів. Сама ж зовнішня політика є справою федерального
уряду.
Федеральний Президент призначає і звільняє федеральних
суддів, урядовців федеральних установ, офіцерів і унтерофіцерів.
298 Розділ 20
Він може милувати злочинців. Він перевіряє конституційне ух
валення законів, після чого вони публікуються у Віснику Феде
ральних законів.
Він пропонує Бундестагу (з урахуванням співвідношення
більшості) кандидата на посаду федерального канцлера та при
значає і звільняє за пропозицією канцлера федеральних міністрів.
Якщо заява федерального канцлера виявити йому довіру не зна
ходить згоди Бундестагу, то федеральний Президент за пропози
цією канцлера може розпустити Бундестаг. У 1972 і 1983 роках
таким чином були викликані дострокові вибори. Федеральний
Президент уособлює єдність політичного устрою держави своє
рідним способом. Він стоїть понад партійними межами і символі
зує все те, що єднає державу і конституційний лад. Попри його
переважно представницькі завдання федеральний президент як
вирівнююча, нейтральна сила над політичною боротьбою може
здобути великий особистий авторитет. Завдяки принциповим
позиціям на тему дня він спроможний поза щоденними політич
ними справами встановити мірки для політичної і моральної орі
єнтації громадян. Більшість актів Президента повинна бути кон
трасігнованою головою уряду або відповідними міністрами, які
несуть за них відповідальність.
Бундестаг. Німецький Бундестаг є народним представницт
вом Федеративної Республіки Німеччина. Він обирається наро
дом на чотири роки і вважається відповідно до Конституції од
нопалатним, а фактично складається з двох палат – Бундестагу
(Федеральний з’їзд) та Бундесрату (Федеральна рада). Власне
парламентом є Бундестаг, у складі якого 496 депутатів, які оби
раються загальними виборами строком на чотири роки. Бундес
рат відповідно до ст. 50 Основного закону вважається органом
через який землі беруть участь у законодавстві й управлінні фе
дерацією та в справах Європейського Союзу. У складі Бундес
рату – 69 чоловік, які призначаються урядами земель на чотири
роки із свого складу. Кожна земля має в ньому від 3 до 5 голосів
залежно від чисельності населення. Палати обирають своїх го
ловуючих і створюють постійні комітети. Засідання палат про
водяться відкрито, якщо тільки депутати не приймуть рішення
проводити закрите засідання. Основний закон визначає коло пи
тань, які стосуються виключно законодавчої компетенції феде
Основи конституційного права ФРН 299
рального парламенту і конкуруючої законодавчої компетенції
центру і земель.
Процедура прийняття федеральних законів відбувається на
ступним чином. Законопроект приймається Бундестагом і відра
зу передається до Бундесрату. Якщо Бундесрат його не ухвалить,
то він може протягом двох тижнів скликати узгоджувальний ко
мітет, до складу якого увійдуть представники обох палат. Якщо
комітет пропонує якісь зміни до прийнятого законопроекту, ос
танній має вдруге розглядатися Бундестагом. Законопроект, ух
валений Бундестагом вдруге, може бути знову відхилений Бун
десратом протягом тижня. Коли законопроект надсилається до
Бундестагу втретє, і якщо за нього проголосує більшість членів
Бундестагу, він вважається прийнятим.
Бундестагу також належать контрольні повноваження щодо
уряду. Вони виявляються у формі інтерпеляцій, усних питань, у
роботі слідчих комісій та в праві вимагати відставки уряду.
Розпущення (дострокове) Бундестагу є можливим лише як
виняток і є справою федерального Президента. Найважливіши
ми завданнями Бундестагу є законодавство, вибори федерально
го канцлера і контроль за роботою уряду.
Пленум Бундестагу є форумом великих парламентських де
батів, передусім, якщо там дискутуються вирішальні питання зов
нішньої і внутрішньої політики. На переважно закритих для пуб
ліки засіданнях парламентських комісій провадиться попередня
робота вад кожним законом, там має бути погодженою політична
конструктивна воля із компетентністю експертів. У комісіях зна
ходиться також центр ваги парламентського контролю за діяль
ністю уряду. Різноманітність специфічних питань інакше не мож
на було б подолати. Свої комісії Бундестаг сформував, наслідую
чи відомий розподіл федерального уряду. Робота комісій сягає від
справ зовнішньої політики до соціальних питань Бюджетної
комісії, яка має особливе значення, бо вона втілює бюджетні по
вноваження парламенту. До Петиційної комісії може звернутися
кожний громадянин із проханням або скаргою.
Від 1949 р. до кінця останньої легіслатури 1994 р. на розгляд
парламенту було винесено 7500 проектів законів, а 4600 із них
були ухвалені. Більшість законів походить від федерального уря
ду, менша частина від парламенту або також Бундесрату. Проек
300 Розділ 20
ти законів проходять у Бундестагу три читання і, як правило, один
раз скеровуються до компетентної комісії. Під час третього чи
тання відбувається остаточне голосування. Закон (за винятком
змін до конституції) вважається ухваленим, якщо він одержує
більшість голосів. Проекти законів, що стосуються федеральних
земель, мають бути схваленими також Бундесратом.
Депутати німецького Бундестагу обираються загальними, пря
мими, вільними, рівними і таємними виборами. Вони є представ
никами усього народу, не пов’язані дорученнями та директива
ми, відповідають лише перед своєю совістю. Таким чином, вони
посідають вільний мандат. У відповідності з їх партійною прина
лежністю вони об’єднуються у фракції або групи. Свобода совісті
і політична солідарність зі своєю партією можуть іноді стикати
ся. Але навіть якщо депутат залишає свою партію, за ним збері
гається мандат Бундестагу. Тут з усією чіткістю виявляється за
лежність депутатів.
Чисельність фракцій і груп визначає кількісний склад комісій.
За старим німецьким конституційним звичаєм президент Бундес
тагу обирається із лав найсильнішої фракції.
Фінансова незалежність депутатів забезпечується відшкоду
ванням, яке відповідає значенню депутатської посади. Той, хто
був членом парламенту щонайменше вісім років, після досягнен
ня граничного віку отримує пенсію.
Бундесрат, представництво 16 федеральних земель, бере
участь у справах законодавства та урядування федерації. На про
тилежність сенаторській системі федеральних штатів США або
Швейцарії, Бундесрат не складається із обраних народних пред
ставників, його утворюють члени урядів земель або їх уповнова
жені. Залежно від кількості мешканців землі мають три, чотири,
п’ять або шість голосів; вони можуть віддаватися лише одностай
но. Більше половини всіх законів вимагають схвалення передусім
тоді, коли зачіпаються істотні інтереси земель, наприклад, коли
вони торкаються фінансів або суверенності урядування. У кож
ному випадку зміни конституції потребують згоди Бундесрату
двома третинами голосів. У решті випадків Бундесрат має лише
право на заперечення, яке бундестаг може провалити більшістю
голосів. Якщо Бундестаг і Бундесрат не можуть дійти згоди, то з
членів обох палат має бути утворена погоджувальна комісія, яка
здебільшого може знайти компроміс.