Реферат - Территориальные основы местного самоуправления
Подождите немного. Документ загружается.
11
Эти подходы и тенденции получили свое развитие в группировке и
исследовании городов по конкретным социальным, производственным и
экономическим критериям. Среди таких экономико-функциональных
классификаций следует выделить типологию городов, разработанную и
предложенную Ю.Г. Саушкиным, которая базируется на учете роли
территориально-производственного разделения труда [14]. Им были
обоснованы и выделены 29 типов городов, объединенных в пять основных
функциональных групп:
- центры добычи сырья, газа, энергии;
- центры промежуточного производства;
- центры завершающего производства;
- транспортные центры;
- непроизводственные города.
Функциональная типология классификации городов продолжала
развиваться и специализироваться.
Наряду с этим стали активно формироваться и развиваться ассоциации
средних, малых, производственно-технологических (например, вахтовых) и
других муниципальных образований [5].
В 1997году А.Г. Воронин [3] провел анализ и обоснование критериев
систематизации муниципальных образований. Наиболее комплексным
основанием для проведения систематизации муниципальных образований
является система организации экономической жизни, поскольку она отражает
все стороны жизни муниципального образования. Так, экономическая
организация обязательно имеет территориальные границы экономических
интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят
демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. И,
наконец, немаловажно то, что создание оптимальных условий для деятельности
хозяйственных структур – одна из центральных задач местной власти,
поскольку их благополучие обеспечивает благополучие бюджета.
12
Хозяйственная жизнь на территории муниципального образования
определяет также многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в
планировании развития территории. Экономической организацией в
значительной степени определяется характер и специфика решения социальных
вопросов.
Основные типы муниципальных образований испытывали влияние
территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную
жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние
хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное
с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной
жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика
промышленного производства, его концентрация на небольших территориях
приводят к возникновению компактных поселений.
Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования можно
разделить на три большие группы (рис. 1).
Рис. 1. Типы муниципальных образований
1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки,
сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те
муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура,
обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие
собственную минимальную инфраструктуру.
2. Территориально-поселенческие муниципальные образования
(сельские районы, сельские округа и др.).
Основной характеристикой таких муниципальных образований является
то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим
Муниципальные образования
ТерриториальныеПоселенческие
Территориально-
поселенческие
13
хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной
деятельности и муниципального хозяйства.
3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид
муниципальных образований свойствен районам Крайнего Севера, где
специфика основного вида хозяйственной деятельности исключат поселения
ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных
образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.
Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем
правило.
На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого
характера и разделить поселенческие муниципальные образования на две
крупные группы – много- и монофункциональные образования (рис. 2).
Рис. 2. Муниципальные образования поселенческого типа
К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те,
которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих объектов,
осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства. Пример
подобного муниципального образования – столица субъекта России и
абсолютное большинство крупных и средних городов России (хотя и в этом
случае имеются исключения, например, Череповец, Тольятти, Набережные
Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или
двух крупнейших предприятий).
Поселенческие муниципальные образования
Многофункциональные
п о с е л е н и я
Монофункциональные
п о с е л е н и я
Б ю д ж е т н а я
г р у п п а
Производственная
г р у п п а
14
К монофункциональным муниципальным образованиям относятся те,
хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными
предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.
Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко
выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие
группы:
1. Производственная группа – города-заводы, возникшие при крупных
предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах.
Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город
воспринимался как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции
организации совместного проживания людей были возложены на
администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по
организации городской жизни местная власть не имела.
2. Бюджетная группа – населенные пункты, основная часть населения
которых работает в бюджетных организациях: наукограды (города научного
направления, где имеются одно или несколько учреждений, созданных для
решения широкого круга задач фундаментальной и прикладной науки),
военные городки и закрытые административно-территориальные образования,
приграничные города, гарнизоны, города – центры сельских муниципальных
образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов
государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов.
В результате можно сделать следующие выводы:
1. Тип муниципального образования определяется исторически
сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или
иного типа муниципального образования – предмет деятельности органов
власти.
2. Принадлежность муниципального образования к одной из
типологических групп позволяет определить особенности управления в
муниципальном образовании с точки зрения как внутренней организации
управления, так и форм организации деятельности власти
15
3. Границы муниципальных образований
Федеральным законом закрепляются новые подходы к установлению
границ муниципальных образований. Если раньше понятие границы
отождествлялось с понятием черты поселения, определяющей границы
существующей и планируемой в обозримый период застройки, то теперь под
границей муниципального образования понимают черту, в пределах которой
осуществляется власть местного самоуправления.
При этом территория должна быть такой, чтобы проживающее в ее
границах население было объединено общими интересами в тех вопросах,
решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Она должна
быть достаточной для ведения хозяйственной деятельности. На территории
муниципального образования должна существовать необходимая для решения
местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура. При
установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать
традиционный способ хозяйствования населения, например, скотоводство и
связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование. Исходя
из этого, территории муниципальных образований должны определяться в
каждом конкретном случае с учетом этих условий.
Федеральный Закон устанавливает, что в территорию муниципального
образования входят земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним
земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для
развития поселений и другие земли в границах муниципального образования.
При этом формы собственности и целевое назначение земель не имеют
значения.
Федеральный закон устанавливает право муниципальных образований на
учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных
образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или
упразднении муниципальных образований, которое может быть реализовано в
нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местного
16
референдума, проведения схода или принятия решения представительным
органом местного самоуправления.
Федеральное законодательство дает широкие полномочия субъектам
Федерации в решении вопроса территориальной организации местного
самоуправления. Субъекты Федерации самостоятельно через свою
законодательную базу определяют перечень территорий муниципальных
образований, порядок установления или изменения их границ и наименований,
порядок образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципального образования.
Территориальная организация муниципального образования, его состав и
границы отражаются в Уставе муниципального образования.
Но одного закрепления людей за поселением и превращения последнего в
непосредственную среду их жизнедеятельности еще недостаточно для
характеристики муниципального образования как социально-территориальной
общности. Муниципальная собственность, местный бюджет и выборные
органы местного самоуправления являются важными характеристиками
муниципального образования.[11]
Сегодня в РФ насчитывается более 13 тысяч юридически оформленных в
соответствии с федеральным и региональным законодательством
муниципальных образований, отличающихся уровнем правовой и финансовой
самостоятельности. Эти структуры наиболее близки к населению, каждому
члену общества, нацелены на решение социальных нужд граждан и от их
рациональной и продуктивной деятельности зависит результативность
функционирования системы управления обществом в целом.
17
4. Понятие территориальной основы местного
самоуправления
Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством
как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет
отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там,
где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до
определенной величины.
Территориальное устройство местного самоуправления предполагает
разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся
историко-географических условий. Если, например, хозяйствующие субъекты
объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление,
как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно
строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при
реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой
территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои
властные полномочия только в пределах определенной территории.
Под территориальной основой местного самоуправления следует
понимать совокупность регулируемых нормами права отношений,
возникающих по поводу его территориального устройства.
Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу
территориального устройства.
Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами
государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в
пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эти
отношения имели место при принятии Конституции Российской Федерации на
референдуме.
Президент Российской Федерации вынес проект Конституции Российской
Федерации на референдум страны. В ст. 131 проекта Конституции Российской
Федерации было предложено гражданам осуществлять местное самоуправление
18
в городских, сельских поселениях и на других территориях. В данном случае в
качестве субъектов отношений по поводу территориального устройства
местного самоуправления, с одной стороны, выступает орган государственной
власти, с другой, - граждане всей страны. Таким образом, была решена задача о
территориальном устройстве местного самоуправления в масштабе страны.
Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне
субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные
референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного
самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта РФ
вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе
результатов референдума может быть принят закон о территориальном
устройстве местного самоуправления.
В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного
самоуправления складываются при установлении и изменении границ
муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов, в
соответствии со ст. 13 п. 1 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» может
исходить от населения, органов местного самоуправления и органов
государственной власти субъекта РФ. Все эти субъекты являются участниками
отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления
и изменения границ муниципального образования.
В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями и
представительными органами местного самоуправления при образовании,
объединении, преобразовании или упразднении внутригородских
муниципальных образований, установлении или изменении их границ.
В соответствии со ст. 12 п. 3 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения по
данным вопросам принимаются представительным органом местного
самоуправления с учетом мнения населения.
19
В-пятых, при принятии устава муниципального образования на местном
референдуме жители выражают свое отношение к изложенным в нем нормам о
территориальном устройстве. Устав муниципального образования, в
соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации, в обязательном порядке
должен содержать нормы о границах и составе территорий муниципального
образования.[13]
Все эти отношения регулируются нормами права, закрепленными в
Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, уставах
муниципальных образований.
Термины «территориальная основа» не всегда закрепляются в
конституциях, уставах и законах субъектов РФ в прямом смысле слова. Этого
не требуют ни федеральный закон, ни Конституция Российской Федерации.
В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
имеются такие, например, названия разделов, глав, статей, касающиеся
территориального устройства местного самоуправления:
— «территориальная организация местного самоуправления» (Ямало-
Ненецкий автономный округ, Приморский край, Московская, Псковская,
Читинская области);
— «территория местного самоуправления» (Карачаево-Черкесская
Республика, Владимирская, Омская, Рязанская, Саратовская области, Ханты-
мансийский автономный округ);
— «муниципальное образование» (Иркутская область, Таймырский
(Долгано-Ненецкий) автономный округ).
Территориальное устройство местного самоуправления обусловлено
рядом критериев. Границы территории Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
связывает с наличием муниципальной собственности, местного бюджета и
20
выборных органов местного самоуправления. Из ст. 1 названного закона
вытекает, что муниципальное образование с его границами может быть создано
только при наличии населения, муниципальной собственности, местного
бюджета и органов местного самоуправления.
Получается, что без этих атрибутов муниципальное образование не
существует, а значит, не существует и территориальная организация местного
самоуправления. Выходит, что судьба местного самоуправления зависит от
наличия совокупности атрибутов: населения, собственности, бюджета и
избираемых населением органов местного самоуправления.
Территориальная основа местного самоуправления, как основа публичной
муниципальной власти, является одним из неотъемлемых его признаков, так
как любая публичная власть предполагает территориальную организацию.
В силу этого было бы целесообразно ввести единую терминологию в
законодательстве о местном самоуправлении относительно территориальной
основы, обозначить ее содержание.
Территориальная основа местного самоуправления имеет внутреннее
содержание, которое предусматривает создание муниципального образования,
состав территории муниципального образования, порядок изменения границ
муниципального образования. При этом существует несколько способов
изменения границ территорий. К ним можно отнести объединение территорий
нескольких муниципальных образований, выделение и присоединение
территории.[14]
Все это важно закрепить в законодательстве субъектов Российской
Федерации, касающемся территориального устройства местного
самоуправления. В законах отдельных субъектов РФ предусмотрен такой
подход (Иркутская, Свердловская области, Ставропольский, Красноярский края
и т.д.).