Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы

Подождите немного. Документ загружается.

ТЮМЕНСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

ПРАВИТЕЛЬСТВО ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Материалы Всероссийской

научно-практической конференции

21 – 22 октября 2008 года

Тюмень

УДК

ББК

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ

И ПЕРСПЕКТИВЫ: Материалы Всероссийской научно-практической

конференции. 21 – 22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук,

профессора М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума,

Тюменский государственный университет. 2008. – 244 с.

В сборнике представлены материалы, заблаговременно поступив-

шие от участников Всероссийской научно-

практической конференции

«Разделение властей в современной России: проблемы и перспекти-

вы».

Адресуется преподавателям, аспирантам и студентам юридических

факультетов, юристам-практикам, а также всем, кто интересуется во-

просами юриспруденции.

ISBN

Печатается по решению оргкомитета конференции

от 16 октября 2008 года.

Уважаемые коллеги!

онституция Россий-

ской Федерации, пят-

надцатилетию которой по-

священа наша конференция,

определила основы статуса

субъекта Российской Федера-

ции как государственного об-

разования и особую роль в нем

органов законодательной

(представительной) власти,

являющихся самостоятель-

ной ветвью государственной

власти в системе разделения

властей.

Во многом это определено

федеративным характером

взаимоотношений центра и

регионов.

Россия – федеративное го-

сударство. В ее состав вхо-

дят регионы, имеющие ста-

тус равноправных субъектов

Российской Федерации. Осно-

вы взаимоотношений между

органами государственной

власти центра и регионов, а

также отношения между ре-

гиональными и местными

властями, которые не входят

в систему органов государст-

венной власти, закреплены в

Конституции Российской

Фе-

дерации.

В соответствии со стать-

ей 5 Конституции РФ края,

области и автономные округа

получили возможность приня-

тия своих уставов, в которых

нашли свое закрепление основ-

ные положения субъектов Фе-

дерации как государственных

образований.

Так, Устав Тюменской

области был принят в марте

1995 года. В нем на основе

Конституции РФ закреплены

следующие положения:

- исключительные полномо-

чия области как субъекта

Федерации;

- виды органов государст-

венной власти области и по-

рядок их формирования;

- полномочия Тюменской

областной Думы и исполни-

тельных органов государст-

венной власти области в сфе-

ре экономики и финансов, ад-

министративно-территориа-

льного устройства, социально-

го развития;

- особенности взаимоот-

ношений с входящими в состав

области Ханты-Мансийским

автономным округом - Югрой

и Ямало-Ненецким автоном-

ным округом, которые явля-

ются самостоятельными

субъектами РФ.

Это был первый и главный

законодательный акт облас-

ти, в разработке и принятии

которого принимали участие

представители от

автоном-

ных округов.

Особое значение в деятель-

ности областной Думы при-

обрели вопросы правового ре-

гулирования социально-

экономического развития об-

ласти. Цель такой деятельно-

сти областной Думы видит-

ся не столько в определении

конкретных правовых формул

и достижении неукоснительно-

го их исполнения, сколько в со-

гласованной с правительст-

вом области деятельности

по

достижению поставленных

целей.

Так, целью деятельности

Тюменской областной Думы

четвертого созыва в соот-

ветствии с ее Стратегией,

согласованной с правительст-

вом области, является зако-

нодательное обеспечение:

- конституционных прав и

свобод жителей области;

- повышения уровня и каче-

ства жизни населения, выпол-

нения мер по преодолению

бедности;

- развития институтов

гражданского

общества, ме-

стного самоуправления;

- дальнейшего развития со-

циально-экономических инте-

грационных процессов в Тю-

менской области;

- устойчивого экономиче-

ского роста.

Достижение поставленной

цели осуществляется посред-

ством выполнения следующих

мероприятий;

- совершенствования зако-

нодательства Тюменской об-

ласти в основных сферах жиз-

недеятельности населения,

- повышения эффективно-

сти системы государственно-

го и

общественного контроля;

- участия в проведении со-

гласованной политики с феде-

ральными органами государ-

ственной власти,

- тесного взаимодействия с

правительством Тюменской

области, органами государ-

ственной власти Ханты-

Мансийского автономного

округа - Югры и Ямало-

Ненецкого автономного окру-

га, органами местного само-

управления;

- конструктивного взаимо-

действия с институтами

гражданского общества, граж-

данами.

При осуществлении законо-

дательной деятельности

Тюменская областная Дума

руководствуется следующими

принципами:

- принцип соответствия

региональных законов феде-

ральному законодательству.

Согласно этому принципу

разработка и принятие зако-

нов области осуществляется

в строгом соответствии со

статьями 71, 72, 73 и 76 Кон-

ституции РФ;

- принцип научного прогно-

зирования необходимости

принятия региональных зако-

нов дает возможность отве-

тить

на вопросы: следует ли

урегулировать ту или иную

сферу региональных отноше-

ний законом (если это исклю-

чительное ведение субъекта

РФ, статьи 73 и 76 Консти-

туции) и требуется ли допол-

нительно к федеральным за-

конам принимать региональ-

ный закон в сфере совместно-

го ведения - ст.72 Конститу-

ции). Реализация данного

принципа предусматривает

вовлечение

в законотворческий

процесс научных коллективов,

общественных объединений;

- принцип минимизации. Его

реализация требует высокого

профессионализма, и порой

прокуратура и юстиция пра-

вильно указывают на излишнее

дублирование в областных за-

конопроектах норм федераль-

ных законов. Хотя считаю,

что минимально необходимое

количество норм федерально-

го законодательства должно

присутствовать в региональ-

ных законах в

целях единства

правовой системы РФ.

Практика принятия област-

ных законов идет именно по

этому пути.

С соблюдением указанных

принципов областная Дума

участвует и в федеральном

законотворческом процессе.

Думаю, что сложилась не-

плохая практика, когда феде-

ральные законопроекты на-

правляются в субъекты РФ

еще до принятия их в первом

чтении. Это

дает возмож-

ность внести предложения по

концепции закона. Вместе с

тем, хотелось бы обратить

внимание, что из-за сжатых

сроков не все предложения и

замечания к федеральным за-

конопроектам рассматрива-

ются на заседаниях област-

ной Думы, как это преду-

смотрено в Регламенте Гос-

думы РФ. Думаю, что уча-

стие субъектов Российской

Федерации в федеральном

законодательном процессе

могло бы быть более эффек-

тивным, если бы при разра-

ботке законов учитывались

предложения профильных ко-

митетов региональных зако-

нодательных (представитель-

ных) органов государственной

власти.

К другим формам участия

субъектов РФ в рассмотре-

нии вопросов федерального

законодательства можно от-

нести участие их представи-

телей в научно-практических

конференциях, парламентских

слушаниях, "круглых столах",

семинарах и совещаниях, про-

водимых федеральными орга-

нами государственной власти.

Особое место в деятельно-

сти областной Думы зани-

мают взаимоотношения

Государственной Думой

Ямало-Ненецкого автономно-

го округа и Думой Ханты-

Мансийского автономного

округа – Югры.

Сегодня с уверенностью

можно сказать, что у нас с

автономными округами нако-

плен значительный опыт меж-

парламентского сотрудниче-

ства. Примером может слу-

жить последнее заседание Со-

вета трех Дум, на котором

было принято решение по

де-

сяти наиболее важным вопро-

сам деятельности законода-

тельных (представительных)

органов трех равноправных

субъектов Российской Феде-

рации.

В заключении от имени

Тюменской областной Думы

хочу выразить искреннюю при-

знательность нашим гостям,

прибывшим на Тюменскую

землю, и пожелать всем уча-

стникам конференции успеш-

ной работы.

Председатель

Тюменской областной Думы,

кандидат технических

наук С.Е. КОРЕПАНОВ

М.И. КЛЕАНДРОВ,

заведующий академической кафедрой

Института государства и права

Тюменского государственного

университета, член-корреспондент РАН,

судья Конституционного Суда Российской

Федерации, заслуженный юрист

Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ:

БАЗОВАЯ ПРОБЛЕМАТИКА КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Со времени Десницкого С.Е., одного из первых российских профес-

соров-юристов, сформулировавшего принцип

разделения государст-

венных властей еще в семидесятых годах ХVIII века, сказавшего, в ча-

стности, что власть делится на законодательную, судительную и нака-

зательную (от слова «наказ», т.е. обеспечивающая исполнениея нака-

зов-указаний, приказов, распоряжений и т.п., отнюдь не от слова «нака-

зать», т.е. это - исполнительная в сущности

власть), проблема кадрово-

го обеспечения каждой из ветвей государственной власти, с тем, чтобы

ее представители четко и профессионально работали в границах сво-

ей ветви и не совершали экспансионистские «наезды» в пределы дру-

гой ветви власти, была в нашей стране (и, конечно, не только в нашей)

острой и подчас кровавой на всех

этапах истории развития нашей

страны.

Бытует мнение, что в годы советской власти была создана и эффек-

тивно функционировала система подбора, подготовки и распределения

и назначения кадров на соответствующие государственные должности.

Вряд ли это безоговорочно верно: во-первых, отбор и соответствующая

расстановка кадров велись лишь исключительно в рамках членства

правящей и

единственной партии, т.е. где-то среди одной пятнадцатой

всего населения страны, а во-вторых, на самом партийно-

государственном верху оказывались, что абсолютно очевидно, зачас-

тую отнюдь не соответствующие этим должностям фигуры. То есть оп-

ределенная система подбора и расстановки кадров тогда была, но за-

точена она была для решения своих

собственных задач, с интересами

общества практически ничего общего не имеющими. Поэтому и вос-

пользоваться сегодня нам опытом советского прошлого в рассматри-

ваемой сфере невозможно, за исключением, может быть, совсем от-

дельных элементов прежней кадровой политики.

А то сегодня проблема кадрового наполнения корпуса, непосредст-

венно осуществляющего государственную власть в нашей стране –

во

всех трех ее ветвях, – есть, и она очень остра, в последнее время за-

являл, и неоднократно, даже Президент РФ Д.А. Медведев. И поскольку

государственная власть – это реализация законотворческой, правореа-

лизующей и правообеспечительной функций, понятно, что кадровое ее

обеспечение - прежде всего проблема правовая. Это не означает, ко-

нечно, что все люди, ее осуществляющие, должны обязательно иметь

диплом высшего профессионального юридического образования, но

означает: государственная власть осуществляется, точнее должна

осуществляться, в правовых формах, правовыми средствами, право-

выми методами, и правовыми способами. Одними

лишь знаниями пра-

ва, пусть и очень глубокими и обширными, организовать обеспечение

исполнения правовых функций невозможно, это понятно. Но и пре-

уменьшать роль правовых знаний в этой сфере не следует. К праву

здесь следует добавить соответствующие мораль, этику и нравствен-

ность, т.е. помимо правовых знаний необходимы соответствующие мо-

рально-

нравственные жизненные установки и ориентиры, свойства ду-

ши и черты характера. Недавно наша федеральная Общественная па-

лата, точнее, ее секция по проблемам здравоохранения, рассмотрев

на своем заседании после серьезного изучения вопрос о состоянии ор-

ганизации здравоохранения России, вынесла вердикт о ее несоответ-

ствии Конституции РФ. С точки зрения конституционалиста, вообще с

правовой точки зрения это весьма странное и далеко не однозначное

решение, но методологический подход любопытен и даже во многом

привлекателен. Признана неконституционной не только какая-либо

норма медицинского законодательства, не отдельный федеральный

закон, не даже медицинское законодательство как отрасль в целом, а

по сути дела вся отрасль здравоохранения – медицинская промышлен-

ность, фармацетия, организация профилактики и лечения болезней,

организация подготовки медицинских кадров, управление здравоохра-

нением на всех уровнях и пр. Впрочем, поскольку все это регулируется

правом, вся совокупность медицинского права и иных норм смежных

отраслей в первую голову была, получается, признана не соответст-

вующей Конституции. Сколько-нибудь серьезного в формально-

юридическом смысле

значения это решение, к сожалению, не имеет. Но

любопытен и привлекателен здесь сам подход членов Общественной

палаты к проблеме – они явно ориентировались на конечный резуль-

тат. Наверняка решили: раз Конституция РФ провозглашает право гра-

ждан России на здоровье, жизнь, а задача эта по многим, если не по

всем социально-медицинским

показателям не решается, положение

дел в этой сфере, напротив, ухудшается, значит, современная органи-

зация здравоохранения в нашей стране не соответствует требованию

Конституции РФ.

Вопрос: если бы, руководствуясь именно этой методологией, соот-

ветствующая секция Общественной палаты РФ рассмотрела бы вопрос

о современном состоянии отечественного правосудия, какой бы вердикт

она вынесла? Относительно всего

в целом механизма правосудия –

устройства и структуры судебной системы, материально-ресурсной ба-

зы, процессуального законодательства и реальной практики его испол-

нения, кадрового состава и судейского корпуса и механизма его попол-

нения – во всем многообразии имеющихся здесь проблем и пр.? Ответ:

видимо, вердикт был бы таким же. Как минимум, современное состоя-

ние отечественного правосудия было бы признанным не соответст-

вующим нашим представлениям о том, каким оно должно быть. Но

ведь для того, чтобы вылечить болезнь, даже просто назначить лече-

ние, нужно сначала определить диагноз. В целом механизм правосу-

дия триедин, он состоит из судоустройственного, судопроизводственно-

го сегментов и сегмента, представляющего собой статус

лиц, непосред-

ственно это правосудие осуществляющих: судей и судебных заседа-

телей. Сегодня у нас все три названных сегмента очень далеки от

идеала.

Так, система судов общей юрисдикции действует на основе закона

РСФСР начала восьмидесятых годов прошлого века, долгие годы не

решается вопрос о создании системы административных судов – соот-

ветствующие законопроекты

Государственной Думой были приняты

соответственно 10 и 8 лет назад, и с тех пор дело не движется. Граж-

данское судопроизводство в своей инстанционности имеет 14 надзор-

ных инстанций, а при рассмотрении административных дел судьи вы-

нуждены руководствоваться ГПК РФ, что противоестественно по оп-

ределению, и т.д. Но эти и иные недостатки судоустройственного и

су-

допроизводственного сегментов механизма российского правосудия не

столь уж сильно проявлялись, если бы третий сегмент – корпус россий-

ских судей – был бы идеален. К сожалению, здесь от идеала особенно-

го далеко.

Есть такая японская пословица: «Мешок желаний не имеет дна».

Наверняка у нас не осталось ни одного политика, который не произнес

бы (и это самое мягкое): «судьи должны быть честными и независимы-

ми». Действительно, и сегодня в вопросах осуществления правосудия,

как и в любом ином деле, кадры решают все. Однако общими заклина-

ниями проблему не решить, даже приблизиться к алгоритму ее решения

невозможно. При этом следует признать, что положение дел с кадрами

судей, осуществляющих государственную власть в ее судебной ветви,

немногим отличается от положения дел с соответствующими кадрами,

осуществляющими непосредственно государственную власть в ее дру-

гих ветвях - законодательной и исполнительной, в том числе и прежде

всего – федеральном уровне.

Вообще что нужно, чтобы конкретный кадровый вопрос в сфере

осуществления государственной власти был решен

идеально? Очевид-

но, нужно, чтобы в нужном месте оказался нужный человек. Нужное

место – это совокупный узел государственных функций, осуществлять

которые должен человек – сам или возглавляемая им структура. А нуж-

ный человек здесь – конкретная персона во всем своем человеческом

многообразии. Это, для сравнения, как в электротехнике – розетка и

вилка. Совпадают их параметры

– размеры, электропроходимость и пр.

– все работает, не совпадают – не работает. Можно, конечно, при не-

совпадении попробовать молотком помочь, но практически всегда эф-

фект будет отрицательный. Необходимо изначальное совпадение па-

раметров – у вилки с розеткой, в нашем случае – у нужного места с нуж-

ным человеком. Но это не вся формула, двух

ее составляющих недос-

таточно. Ясно, что с изменением целей и задач той или иной сферы

государственного руководства меняются (точнее – автоматически

должны меняться) функции по осуществлению государственной власти

в этой сфере. Следовательно, названное нужное место не статично,

оно динамично и в формулу нужно включать хронологический фактор. В

свою очередь, любой человек, включая государственных руководителей

самого высокого ранга, развивается - в ту или иную сторону и с разны-

ми

темпами. То есть нужный человек либо совершенствуется, т.е. раз-

вивается со знаком плюс (повышает свой образовательный уровень,

физический и психологический тонус и пр.), либо деградирует; но нахо-

диться даже в состоянии стагнации сколько-нибудь продолжительное

время не может. Таким образом, и здесь нужно включать хронологи-

ческий фактор. Тогда вышеприведенную

формулу следует скорректи-

ровать, и она будет выглядеть следующим образом: нужно, чтобы в

нужном месте оказался нужный человек в нужное время, при этом по-

следняя составляющая формулы – хронологическая, обязательно

должна восприниматься как относящаяся в равной мере к двум другим

ее составляющим. Если задаться вопросом – а при принятии кадровых

решений, даже на

самом высшем федеральном уровне, учитываются

ли все три вышеназванные составляющие? По зрелому размышлению

ответ должен быть отрицательный, прежде всего потому, что для поло-

жительного ответа нет объективно никаких оснований. Имеющие место

удачные, иногда исключительно удачные кадровые назначения – они

спорадические, интуитивные и практически всегда тиражированию даже

повторению не подлежат – попытки здесь

всегда печальны. Зато при-

чины хорошо известных крайне неудачных кадровых назначений в

высших эшелонах государственной власти очевидны – это явно не

совпадение нужного места с нужным человеком и с нужным временем.

Просто не принималось во внимание при решении конкретного кадро-

вого вопроса необходимость этих совпадений. Правда, раньше было

еще хуже, учитывался лишь

один фактор – нужный человек, который

заведовал баней, сегодня – культурой, завтра – еще чем-то… Ныне

пресловутая кадровая номенклатура потеряла прежнюю очевидную

абсолютность. Однако и сегодня о попытках создания пресловутых

кадровых резервов говорить всерьез не стоит - без внятных критериев

зачисляемого в такой резерв, основанных на глубоких научных иссле-

дованиях и отлитых в

четких юридических формулировок, такие попыт-

ки не могут не быть субъективистски-произвольными. К тому же этот

кадровый резерв – попытка приближений лишь к одной составляющей,

в нашем примере – вилки.

С розеткой же, с нужным местом, т.е. с предметным определением

узла персональных должностных функций непосредственных (с каждого

из) носителей государственной власти в

ее законодательной ветви де-

ло обстоит неважно. И действительно, в чем заключаются непосредст-

венные персональные функции депутата Государственной Думы или

члена Совета Федерации, коих не меньше 600 человек? Они очень нев-

нятно сформулированы в законе и по большому счету на конечный

результат не ориентированы. Поэтому и с «вилкой», т.е. с

требования-

ми к исполнителю этих функций здесь проблем особых нет – среди де-