Ответы по ИГиП России
Подождите немного. Документ загружается.
общих основаниях, т.е. в несколько раз меньше, чем за время сессий. Депутаты имели право
бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси <*>.
Депутаты всех Советов были связаны с избирателями. Они отчитывались в своих округах,
вели прием населения, стремились добиться положительного решения различных житейских
вопросов, касающихся избирателей. В 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту
практику и принял специальное постановление, которое, в частности, обязывало все
государственные органы оперативно реагировать на депутатские запросы, требования, просьбы
<*>.
Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внесли принципиальных изменений в
систему Советов. Однако было изменено само название органов власти. Советы депутатов
трудящихся были названы Советами народных депутатов, что было более точным. "Трудящиеся" -
более узкое понятие, чем "народ". Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей.
Понятие же "народ" включает в себя все категории населения. И поскольку в избирательном праве
счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или
иной депутат.
Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов. Срок
полномочий Верховного Совета СССР увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов - с 2 до 2,5 лет.
Снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы государственной власти: в
Верховный Совет СССР - с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик -
с 21 до 18 лет. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного
Совета СССР - по 750 человек.
Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и
Конституцией 1936 г., но там оно обеспечивалось определенной подгонкой норм
представительства от союзных республик и автономий. Рост населения в союзных республиках
привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в
Совете Союза неуклонно росло. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены
нормы представительства от союзных республик <*>. Теперь они стали посылать в Совет
Национальностей по 32 депутата. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между
палатами в числе депутатов опять стала проявляться. Новая Конституция полностью устранила
возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета.
Соответственно были изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза. Если по
Конституции 1936 г. на избирательный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по
Указу Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1978 г. эта норма была поднята до 350
тыс. человек <**>, а в 1983 г. - до 360 тыс.
Конституция СССР расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив
органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности. Она
закрепила за местными Советами право координации и контроля деятельности расположенных на
их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области
землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов,
производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения
законодательства.
Вместе с тем после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство
со стороны высших органов власти Союза местными Советами. Особенно это проявлялось в
деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях
обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями и его осуществления
местными Советами. Например, только в 1983 г. было принято несколько постановлений по
подобным проблемам: о работе Советов народных депутатов Башкирской АССР среди населения
по месту жительства, о работе Советов народных депутатов Азербайджанской ССР по
выполнению требований законодательства об укреплении трудовой дисциплины и обеспечении
рационального использования трудовых ресурсов, о работе Советов народных депутатов
Белорусской ССР по реализации Продовольственной программы, о работе Советов народных
депутатов Новосибирской области по исполнению жилищного законодательства <*>. То есть
Президиум Верховного Совета Союза руководил местными Советами как бы через голову органов
союзных республик. Это было одним из проявлений общей централизации государственного
механизма, свойственной, как уже отмечалось, данному периоду развития страны.
Что касается отраслевого управления, то следует прежде всего сказать о руководстве
промышленностью. От территориального управления здесь перешли вновь к системе отраслевых
ведомств. То есть совнархозы и их объединения были упразднены и заменены вновь
министерствами, государственными комитетами и т.п., что позволило преодолеть расцвет
местничества, но снова поставило проблему ведомственности, ведомственных перегородок.
Это преобразование не было одномоментным. Еще раньше делались некоторые шаги к
исправлению недостатков, созданных введением совнархозов. Однако видеть в этом "завершение
процесса воссоздания централизованной экономической структуры" <*> вряд ли можно. Такая
211
централизация была возрождена лишь с полной ликвидацией совнархозов и восстановлением
системы отраслевых ведомств.
Основная группа промышленных ведомств была воссоздана сразу, однако и впоследствии
они снова ликвидировались и реорганизовывались. Так, в 1967 г. было образовано общесоюзное
Министерство медицинской промышленности СССР, в 1968 г. Министерство лесной, целлюлозно-
бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР было разделено на два, в 1972 г.
Комитет по кинематографии при Совете Министров СССР был преобразован в союзно-
республиканский Государственный комитет Совета Министров СССР по кинематографии и т.д.
Теперь преобразования ведомств не носили такого массового и постоянного характера, как это
было в предыдущие годы. Закон о Совете Министров СССР 1978 г. зафиксировал наличие 80
министерств и государственных комитетов, подчиненных Совету Министров Союза, а также
некоторого числа иных ведомств и органов <*>.
Возвращение к отраслевому принципу не было единственным преобразованием в области
управления промышленностью. Хозяйственная реформа 1965 г. привела к определенному
расширению прав предприятий. В том числе в области планирования и материального
стимулирования рабочих и инженерно-технического персонала. Последнее повлекло за собой
повышение уровня заработной платы в промышленности. Однако рост номинальной зарплаты не
привел к соразмерному повышению уровня производства. В силу этого возникла определенная
вилка между возросшими доходами населения, повышением покупательной способности и
количеством товаров на рынке. То есть возросла дефицитность экономики и наметилась
определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили пока малозаметный характер.
Экономика в принципе оставалась еще сбалансированной.
Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами
трудовые коллективы к управлению хозяйством. На это был нацелен Закон "О трудовых
коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями",
принятый Верховным Советом СССР 17 июня 1983 г. Закон предусматривал широкое привлечение
трудовых коллективов в лице их собраний и конференций к участию в планировании, организации
производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т.п.
Функции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзных органов, но
считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами,
однако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вся деятельность трудовых коллективов
по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.
Закон касался не только предприятий, но и учреждений и организаций, однако здесь он имел
меньшее значение. Наряду с предприятиями и учреждениями Закон относился к совхозам и
колхозам <*>, завершая мероприятия по преобразованию управления сельским хозяйством,
начатые в 60-х гг.
Многочисленные нагромождения партийных, государственных и партийно-государственных
органов были упразднены. Еще в марте 1965 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли
Постановление "О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве
колхозным и совхозным производством", по существу, восстанавливавшее те функции
Министерства, которые оно имело до хрущевских реформ. Дело в том, что функции Министерства
сельского хозяйства Хрущев пытался ограничить лишь вопросами научно-технического прогресса
в сельском хозяйстве. Само Министерство сельского хозяйства СССР было выселено из Москвы в
санаторий "Михайловское", расположенный в полусотне километров от города. Там было создано
учебное хозяйство, построен поселок для чиновников. Предполагалось, что работники
Министерства будут заниматься не бумажками, а непосредственно пробовать свои силы в
сельскохозяйственном производстве. Правда, большинство чиновников не захотело жить на этом
курорте и ежедневно в счет рабочего времени организованно перевозилось на работу и обратно в
Москву. Этот эксперимент, судя по всему, не улучшил управления сельским хозяйством. Теперь
Министерство вернули на прежнее место и заняли обычными административными делами.
Министерство сельского хозяйства ведало как колхозами, так и совхозами. Для руководства
последними создавались специальные структурные подразделения.
На местах производственные колхозно-совхозные управления преобразовывались в
районные производственные управления сельского хозяйства.
В 1966 г. был упразднен союзный Комитет по сельскому хозяйству. Вместе с тем не
обошлось и без создания новых органов по руководству сельским хозяйством. В 1969 г. был
образован союзный Совет колхозов, аналогичные советы создавались также в республиках, краях,
областях и районах. В 1982 г. были образованы новые органы управления агропромышленным
комплексом в районах, областях, республиках, определены их права.
Как уже отмечалось, определенная реорганизация была проведена и в правоохранительных
органах. Она имела целью восстановление централизованного управления. В 1966 г. было вновь
создано Министерство охраны общественного порядка Союза ССР <*>, подчинившее себе
аналогичные республиканские министерства. Позже все они были вновь переименованы в
министерства внутренних дел. Такое название больше отвечало содержанию работы МВД,
212
поскольку к его компетенции относились не только охрана общественного порядка, но и некоторые
другие важные функции, например пожарная охрана.
Централизация органов внутренних дел была, однако, не беспредельной. Указ Президиума
Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской
милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" предусмотрел двойное
подчинение органов милиции, как по вертикали - соответствующему министерству, так и по
горизонтали - местным Советам <*>.
Тот же Указ подчеркнул необходимость связи милиции с общественностью, в том числе с
такими массовыми организациями, как добровольная народная дружина. Деятельность дружин
регламентировалась на основе накопившегося опыта.
Это было сделано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. "Об
основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного
порядка". Указ предусматривал широкие функции народных дружин вплоть до помощи
пограничникам и борьбы с браконьерством, предоставляя для их осуществления и определенные
права, включая составление протоколов о правонарушениях и доставку нарушителей в органы
милиции <*>.
Дружины при всем их несовершенстве себя оправдали. Конечно, дружинники, вооруженные
только красными повязками, не могли вступить в бой с опасными преступниками, однако само их
присутствие на улицах, в общественных местах уже воздействовало на хулиганствующие
элементы, заставляло помнить всякого рода неустойчивых лиц о том, что за противоправные
деяния можно понести ответственность.
В очередной раз было обращено внимание и на такую форму участия общественности в
охране правопорядка, как товарищеские суды. Постановлением Президиума Верховного Совета
СССР от 8 февраля 1977 г. было предусмотрено создание при исполкомах районных Советов
общественных советов по работе товарищеских судов как руководящих органов для них. Вводился
институт обжалования решений товарищеских судов в исполкомы местных Советов или в
фабзавкомы. Постановление считало необходимым морально и материально поощрять активных
членов товарищеских судов <*>.
Министерству юстиции поручалось принять меры к усилению правовой помощи, в том числе
методической, товарищеским судам со стороны судов и органов Министерства юстиции.
Усилению охраны общественного порядка способствовал и Указ Президиума Верховного
Совета СССР от 26 июля 1966 г., возложивший на органы милиции административный надзор за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указ не стеснял в правах основную массу
населения, ибо касался только рецидивистов и некоторых тяжких преступников, отбывших
наказание <*>.
Таким образом, принимались определенные меры по борьбе с преступностью, и нельзя
сказать, что они не давали результата. Преступность, конечно, продолжала расти, но медленно. В
60-х гг. этот рост составил всего 1,3%. В 70-х гг. показатели несколько выросли, достигнув 3,6%
<*>. Однако население страны тоже увеличилось, следовательно, уровень преступности остался
примерно прежним. Правда, не все преступления регистрировались, хотя с этим велась борьба.
Президиум Верховного Совета СССР в 1983 г. потребовал от прокуратуры в ряду других и
принятия мер по борьбе с сокрытием преступлений от регистрации <*>. Дело в том, что органы
милиции, да и прокуратуры - в случаях, когда они не надеялись раскрыть преступление, старались
не открывать производство по делу, чтобы не ухудшать показатели своей работы. Даже по
официальной статистике возрастал процент тяжких преступлений. 70-е гг. знаменуются тем, что в
нашей стране появляются первые ростки организованной преступности, связанной по
преимуществу с теневой экономикой.
Что касается политических преступлений, то их число в масштабе страны было ничтожным.
По западным источникам к середине 80-х гг. в местах заключения находилось около 200
осужденных за такие деяния. По преимуществу это были диссиденты и националисты. КГБ
применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить
нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим
разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли. Но тех и других были лишь
единицы.
Впрочем, иногда применялись и такие методы борьбы с инакомыслящими, как привлечение
их к ответственности по неполитическим статьям, чаще всего надуманное. Некоторых
нежелательных лиц объявляли умалишенными и подвергали принудительному лечению.
Использовалась и такая мера, как лишение прописки в крупных городах, что означало фактически
высылку из них.
Вместе с тем была в определенной мере усовершенствована паспортная система. В 1974 г.
на основании Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР предусматривалась
паспортизация всего взрослого населения страны, в том числе и сельского, чего до сих пор не
было. Одновременно вводились определенные, но не слишком существенные облегчения в
прописку. Все это несколько расширило свободу передвижения граждан, однако в принципе такая
213
свобода не была предусмотрена и новой Конституцией. Паспортный контроль и прописка по-
прежнему находились в компетенции милиции.
Принятие Конституции 1977 г. повлекло за собой обновление законодательства и о
правоохранительных органах. В 1979 г. вышел новый Закон о Верховном Суде Союза, исходивший
из традиционных для советской судебной системы принципов. Верховный Суд выполнял функции
высшего судебного надзора, в особых случаях выступал в качестве суда первой инстанции по
гражданским и уголовным делам, он мог рассматривать в надзорном порядке и дела, решенные
судами союзных республик <*>.
Одновременно были приняты и новые законы о прокуратуре <*>, об адвокатуре <**>,
отражающие традиционные подходы.
Новый Закон о государственном арбитраже (1979 г.) и несколько ранее принятый Закон о
государственном нотариате (1973 г.) регламентировали деятельность соответствующих органов.
Последний предусматривал, что нотариальные действия совершаются только государственными
нотариусами, а в тех местах, где не было нотариальных контор, - исполнительными комитетами
городских, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся. Хотя нотариальные действия
касаются по преимуществу граждан, тем не менее Закон, определяя задачи нотариата, ставил на
первое место охрану социалистической собственности <*>.
Подверглись реорганизации и контрольные органы. Партийно-государственный контроль
был снова преобразован. С 1965 г. органы народного контроля стали уже чисто государственными
<*>, хотя усиленное партийное руководство сохранялось и в них. Этим народный контроль как бы
возвышался над аппаратом управления. Особое значение органов народного контроля
подчеркивалось тем, что его представителей стали вводить в состав партийных органов, причем
обычно в качестве заместителей секретарей комитетов или бюро. Такую директиву принял,
например, Московский комитет партии в 1969 г. <**>.
На основании Закона от 9 декабря 1965 г. были учреждены: Комитет народного контроля
СССР, комитеты народного контроля союзных, автономных республик, краевые, областные и
другие местные комитеты народного контроля, группы народного контроля при поселковых,
сельских Советах, комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах,
учреждениях, организациях, воинских частях. Конституция 1977 г. повысила авторитет народного
контроля, закрепив конституционное положение Комитета народного контроля, отнесла его к числу
органов, образуемых Верховным Советом СССР.
Эта же идея была отражена в специальном Законе о народном контроле, принятом
Верховным Советом Союза в 1979 г., подчеркивающем связь органов народного контроля с
общественными организациями и вообще общественностью. Внештатные контролеры
использовались при массовых ревизиях и отдельных проверках. Закон возлагал на органы
народного контроля проверку исполнения советских законов и решений Правительства, а прежде
всего - партийных директив <*>.
Что касается Вооруженных Сил, то следует отметить некоторые изменения в порядке
комплектования их личного состава. В 1967 г. новый Закон о всеобщей воинской обязанности
сократил на один год сроки действительной военной службы солдат, матросов, сержантов и
старшин. Для лиц с высшим образованием предусмотрены вообще укороченные сроки военной
службы.
В 1985 г. было установлено, что женщины, имеющие медицинскую и иную специальную
подготовку, могут привлекаться в мирное время на учебные сборы, а в военное - могут быть
призваны в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специальной службы. Это
вытекало из опыта Великой Отечественной войны, когда в Вооруженных Силах насчитывалось до
10% женщин, из нового технического оснащения войск, требующего не столько физической силы,
сколько умения и специальных знаний. Наличие женщин в войсках также облагораживало армию,
заставляло мужчин быть более сдержанными в поступках и словах. В отдаленных гарнизонах
возможность устроить жен на военную службу укрепляла семьи офицеров.
Советские Вооруженные Силы, как и прежде, строились на сочетании принципов
профессиональности и воинской обязанности. То есть для офицеров служба была профессией, а
рядовой, сержантский состав, пройдя военную подготовку, уходил в запас. Однако всегда
находилась категория рядовых и сержантов, которые хотели бы продолжить службу сверхсрочно,
делая ее таким образом своей профессией. Это были наиболее ценные кадры армии. Для их
поощрения в 1971 г. были введены специальные звания: прапорщиков и мичманов. Прапорщики и
мичманы не становились офицерами, как в царских вооруженных силах, но обладали целым
рядом офицерских преимуществ в материальном обеспечении. То есть это был тоже шаг к
профессионализации Вооруженных Сил.
Советское государство данного периода в науке и пропаганде называли общенародным. В
определенном смысле это имело под собой основание. Как уже упоминалось, еще Конституция
СССР 1936 г. сняла классовое ограничение с избирательного права, а Конституция 1977 г. вообще
лишала избирательных прав только умалишенных (ст. 96). Применительно к Верховному Совету
Союза этот же принцип был закреплен в Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1978 г. (ст. 2)
214
<*>. Реально в выборах участвовало почти 100% избирателей, и депутаты во все Советы
избирались также подавляющим большинством голосов. Формально любой гражданин мог быть
избран в любой Совет. Однако на практике дело обстояло несколько иначе.
Важнейшую и порой решающую роль в государстве играли не массы, а чиновничество,
процесс превращения которого в особую социальную группу, начатый еще в 30-е гг., теперь
завершился.
В свое время, вскоре после Октября, В.И. Ленин высказал идею о том, что при социализме
государственное управление должно осуществляться рабочими в свободное от производства
время, что исключало сам институт чиновничества. Н.И. Бухарин в развитие этой мысли полагал,
что главным препятствием к претворению ее в жизнь является малокультурность тогдашнего
рабочего класса <*>. Прошли десятилетия, в стране победила культурная революция, рабочие, как
и подавляющее большинство населения, получили по крайней мере среднее образование, кое-где
на местах рабочих уже стояли техники и инженеры. Казалось бы, что наступил тот самый момент,
когда можно отказаться от штатного чиновничества и перейти на государственное управление без
отрыва от производства. Однако тому препятствовали, по крайней мере, два основных фактора.
Во-первых, с развитием государства управление им становилось все более сложным, требующим
специальных знаний и умения, т.е. специальной профессиональной подготовки. Управленческий
труд стал профессией. Во-вторых, рабочий класс, как, впрочем, и крестьянство, а также
интеллигенция, в основной своей массе не рвались к управленческой работе. Их больше
устраивал свой постоянный привычный труд. Правда, элементы совмещения производства и
управления имели место, и даже довольно широкое. Достаточно сказать, что во всех Советах
снизу доверху депутаты работали без отрыва от производства. Кроме того, уже с предыдущего
периода развивался процесс привлечения трудящихся к государственной деятельности в разных
формах, пытались даже передать определенные функции государственных органов
общественным организациям, как мы уже отмечали. Однако все это не исключало использования
в государственном аппарате все возрастающих масс чиновничества.
Если при Сталине ему не позволяли особенно расти, да и при Хрущеве проходили
сокращения аппарата, хотя и довольно безуспешные, то в брежневские времена такая политика
уже не проводилась. Приход Л.И. Брежнева к власти не повлек за собой традиционного
сокращения кадров, прикрывающего обычно смену персонала в угоду новому правителю. И в
течение почти двух десятилетий никаких массовых сокращений не проводилось. Наоборот,
аппарат постепенно численно рос и к середине 80-х достиг уже многих миллионов человек. Но
важнее другое: советское чиновничество постепенно превращалось в определенную касту,
привилегированную и потому достаточно замкнутую.
Конечно, эта группа тоже была неоднородна, верхушка и средние слои чиновничества резко
отличались от основной массы чиновного низа, тем не менее у тех и у других были общие
социальные интересы. Партийно-государственное чиновничество, даже его верхушка, не
относились к числу особо высокооплачиваемых людей, больше того, номинальная заработная
плата у него была на среднем уровне, не превышая порой заработной платы в промышленности, в
науке, в других сферах. Однако важнее были льготы и привилегии, которые вполне
компенсировали сравнительно невысокий уровень жалованья. Хорошие квартиры,
государственные дачи, автомобили с персональными шоферами, закрытое снабжение, особая
система здравоохранения и курортов - все это создавало условия, при которых чиновничество
могло жить прилично. Следует отметить, что даже верхние слои партийно-государственных
работников не утопали в роскоши, скорее можно говорить просто о комфорте. У них имелось все
необходимое для работы и жизни, и особых излишеств не было. Однако этот уровень заметно
отличался от уровня жизни среднего гражданина, что вызывало определенную зависть и
раздражение в широких народных массах, жаждущих традиционного равенства.
Кастовость партийно-государственного чиновничества сказывалась на усложнении путей
проникновения в высшие слои, обособлении от основной массы народа. Прежде всего, стало
труднее дорастать до более или менее серьезных постов, поскольку особого движения кадров не
было; высшие слои старели, но продолжали работать, далеко за пенсионным возрастом, не
оставляя, не открывая вакансий для молодых и достойных повышения. Те же, кто сидел на тех или
иных постах, цепко держались за них и оберегали от экспансии новых кадров.
В связи с этим большую роль сыграла незаметная реформа выборов партийных органов.
Дело в том, что для руководящих лиц партии всегда проблемой оставались выборы. Они
проходили регулярно: в высшие органы партии - раз в 5 лет, а в местные - значительно чаще. И
выборные, но штатные партийные работники были очень заинтересованы в том, чтобы сохранить
должность за собой. А как ни говори, их судьба оставалась в руках партийных избирателей на
собраниях, конференциях, съездах партии. Если в Советы удавалось проводить депутатов
безальтернативно, то в партийных органах это было сложнее, обычно парткомы и вышестоящие
коллегиальные партийные органы избирались достаточно демократично, и уберечь партийные
органы от проникновения нежелательных людей было довольно трудно, еще труднее было
удержаться у власти при частых перевыборах.
215
До 60-х гг. приходилось идти на ухищрения, чтобы в списке для голосования значилось ровно
столько лиц, сколько требовалось для укомплектования соответствующего органа. Стоило
оказаться хотя бы одному лишнему кандидату, как возникал риск, что именно первые лица района,
области, республики не пройдут в соответствующие комитеты, а значит, не станут секретарями
обкомов, райкомов, ЦК. Правда, усилиями организаторов конференции или съезда обычно
удавалось добиться безальтернативности выборов, но это становилось все труднее.
Либерализация, начавшаяся при Хрущеве, открыла некоторые демократические веяния при
выборах партийных органов, что допускало возможность не тех результатов выборов, которые
ожидались.
Поэтому и была проведена реформа порядка выборов партийных органов, а именно: теперь
требовалось избрание не лучших, т.е. не тех, кто получил больше голосов, а лишь тех, кто получил
их больше половины. При этом, если в списке избранных оказывалось больше лиц, чем
первоначально определено для состава партийного комитета, то принималось решение просто о
расширении данного партийного органа. Был, правда, другой вариант: можно было провести
переголосовку, однако она отдавалась на усмотрение собрания, которое обычно не шло по этому
пути.
Такой порядок выборов обеспечивал гарантированное избрание первых лиц в любом
парткоме. Ибо нужно было очень "прославиться", чтобы против тебя проголосовало больше
половины организации. Труднее стало и выпасть из партийной номенклатуры. Если прежде кадры
чиновников все время прореживались сталинскими репрессиями, а при Хрущеве - реформами, то
при нынешнем затишье чиновники на своих местах оставались достаточно долго. И нужно было
совершить какое-нибудь тяжкое преступление, чтобы выпасть из этой чиновничьей касты. Более
же мелкие прегрешения обычно замазывались в своем кругу, и дело чаще всего ограничивалось
служебным понижением или другой не столь болезненной карой. Таким образом, партийно-
советское чиновничество продолжало жить достаточно спокойно и сытно. Тем не менее одно
обстоятельство всегда беспокоило - непрочность своего положения. Дело в том, что все или почти
все льготы и привилегии существовали до тех пор, пока чиновник занимал пост, но стоило почему-
либо его потерять, как номенклатурщик оставался ни с чем.
В советском партийно-государственном чиновничестве возникли настроения, сходные с
теми, которые существовали в помещичьих кругах XVI - XVII вв. То есть чиновничество захотело
больше прочности и твердости своих позиций. Добиться этого в рамках существующего строя
было невозможно, надо было изменить общественные отношения. Только частная собственность
создавала прочность для того или иного лица. Только избавившись от государственной опеки,
поделив государственную собственность между собой, чиновники могли рассчитывать на
независимость, свободу, на то, что у них будут развязаны руки.
К этому они стали активно стремиться с начала 80-х гг. Какое-то время шел подспудный
процесс, а потом к середине 80-х гг. произошло крушение социалистического общества. Конечно,
не только чиновники свалили социализм, но они были одной из ведущих сил этого процесса. Много
лет спустя М. Горбачев, выступая перед заграничной аудиторией, признался, что, вступив в КПСС
и добиваясь продвижения на все более высокие руководящие посты, он ставил целью изнутри
разрушить и партию, и весь советский строй. Идеологически его поддерживала и даже направляла
жена - Р. Горбачева, а ближайших соратников он нашел в лице уже упоминавшегося А.Н.
Яковлева и Э.А. Шеварднадзе <*>.
216
77. Развитие отдельных отраслей права в период «застоя»
Кодификационные работы. Данный период характеризуется отсутствием кардинальных
изменений в советском праве. Конечно, оно не стоит на месте, и за два десятилетия
накапливается большой массив законодательных актов, вносящих те или иные изменения в
различные отрасли. Однако стабильность общественного строя определяет и стабильность
правовой системы.
Вместе с тем, если говорить об основных тенденциях развития законодательства, то оно
характеризуется стремлением к улучшению благосостояния народа, улучшению условий труда и
быта, укреплению законности и правопорядка.
Очевидным событием в развитии права является, конечно, грандиозная кодификация
законодательства, начатая еще в предыдущий период, а теперь достигшая своего апогея. Ее
объективной базой становится именно стабильность общества и правовой системы. Новые
кодексы и иные кодификационные акты не столько меняют правовые институты, сколько
закрепляют уже сложившиеся, обобщают их. Этим, между прочим, кодификация 1960 - 70-х гг.
существенно отличается от той, что проводилась в первое десятилетие Советской власти.
В 60-х - начале 80-х гг. складывается трехступенчатая система законодательства: кодексы,
основы законодательства по разным отраслям, наконец, Свод законов Союза ССР.
Вместе с тем следует отметить развитие системы права. В ней происходит определенная
перегруппировка, вызываемая существенными преобразованиями в природе и обществе. Так,
потребности разумного использования природных ресурсов - земли, воды, воздуха, приводят к
необходимости более четкого регулирования охраны окружающей среды и разумного
использования ее. Соответственно складывается комплексная отрасль, которую называют
природоресурсным правом.
Уже с предыдущего периода намечается тенденция к все большему сближению правового
положения колхозов и совхозов. Отличия между ними заметно уменьшаются. Это порождает
вполне естественную идею объединения норм, регулирующих жизнь и деятельность обоих видов
сельскохозяйственных предприятий, в единую отрасль - сельскохозяйственное право.
Вместе с тем можно отметить некоторую тенденцию к дифференциации законодательства.
Такая сложная отрасль права, как гражданское, и прежде делилось на несколько подотраслей.
Однако прежде не все из них были оформлены в кодексы или иные обобщающие акты, дело
ограничивалось порой ведомственным подзаконным правотворчеством. Теперь правовое
регулирование их не только поднимается до уровня закона, но и даже оформляется в кодексы. Так
обстоит дело, например, с жилищным правом.
Конституционное право. В этой отрасли происходит большое событие - издается новая
Конституция Союза ССР и соответствующие ей основные законы союзных и автономных
республик. То была третья и последняя Конституция Союза.
Вопрос о ней возник еще в предыдущий период. По правде говоря, объективной потребности
в ее создании не было. Общественный строй у нас оставался в принципе неизменным, те или
иные новые явления вполне можно было уложить в рамки Конституции 1936 г. Однако в
руководящих кругах родилась идея, что советское общество и государство вступили в эпоху
развитого социализма, общенародного государства и т.п. В связи с этим стали говорить, что
прежний Основной Закон отвечал эпохе победы социализма в основном, созданию основ
социализма, а теперь требуется Конституция зрелого социализма. Довольно отчетливо
просматривался и субъективный фактор: Н.С. Хрущеву явно хотелось заменить сталинскую
конституцию хрущевской.
Так или иначе, но уже в конце предыдущего периода возникла идея создания новой
Конституции, оформленная юридически. Была образована Конституционная комиссия во главе,
естественно, с Н.С. Хрущевым. Развернулась практическая работа по созданию Основного Закона,
в результате чего было подготовлено два варианта проекта <*>. Один предполагал принципиально
новый текст, другой - лишь видимость изменений.
После освобождения Хрущева от всех партийных и государственных постов работа над
проектом Конституции приостановилась. Дело ограничилось лишь тем, что председателем
комиссии был назначен первый секретарь ЦК КПСС Л.И. Брежнев. Он, очевидно, не видел особой
необходимости в новой Конституции, и работа над проектом замерла на добрых 12 лет. В 1977 г.,
однако, в силу не очень понятных причин она резко активизировалась и была быстро доведена до
конца. Это сделать было не трудно, поскольку базой ее послужил один из проектов,
разработанных при Н.С. Хрущеве. Причем использовали именно консервативный вариант.
Быстро доработанный текст, пройдя определенные официальные инстанции, был поставлен
на всенародное обсуждение, которое прошло очень активно и даже бурно, в результате чего в
документ были внесены некоторые и существенные изменения, например уже упоминавшееся
положение о суверенитете союзных республик.
7 октября 1977 г. Основной Закон был принят Верховным Советом Союза, в силу чего и
праздник - День Конституции - перенесли на это число.
217
Конституция была скорее плодом кодификации, чем нового творчества. Она, конечно,
отразила те изменения в общественном и государственном строе, которые накопились за
предшествующее сорокалетие, однако поскольку эти изменения не были коренными, то и
Конституция не имела принципиальных отличий от предшествующей. Это не означает, конечно,
что в ней вообще не было ничего нового, но все новинки касались лишь частных вопросов.
Конечно, такие частности были полезными и заслуживали одобрения, но ничего не меняли в
основных положениях общественного строя, форме государственного единства, государственном
механизме и пр.
Можно отметить даже определенное ухудшение текста в сравнении с Конституцией 1936 г.
Новый Основной Закон стал более торжественным, многословным, порой витиеватым. Прежняя
лаконичность и четкость, ясность и доступность для каждого гражданина пострадали.
Как и в 30-х гг., принятие Конституции Союза повлекло за собой и создание новых основных
законов союзных и автономных республик, причем работа над ними началась еще до принятия
Верховным Советом Конституции Союза. Например, над проектом Основного Закона РСФСР
начали трудиться уже летом 1977 г. Были созданы рабочие группы, которые готовили проекты
конкретных разделов Конституции. За основу был взят текст проекта Основного Закона Союза,
хотя он еще не стал законом. При этом всякое вольнодумство пресекалось. Так, при разработке
преамбулы Конституции РСФСР авторы попытались как-то индивидуализировать ее, имея в виду
особенности Российской Федерации. Однако такие вольности допущены не были, и преамбула
Российской Конституции почти точно скопировала соответствующую часть Конституции Союза.
Конституционное законодательство, существовавшее до октября 1977 г., естественно, было
обобщено в новой Конституции. После ее принятия сколько-нибудь существенных
конституционных законов уже не создавалось.
Административное право. Вспомним, что такое законодательство до сих пор не было
кодифицировано. Единственным кодексом, созданным в стране за весь советский период в этой
отрасли, был Административный кодекс Украины 1927 г., о котором мы уже говорили. Но в данный
период сделали большой шаг в кодификации административного права. В 1980 г. приняли Основы
законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.
Вслед за ними в республиках разрабатывались соответствующие кодексы.
Как видно даже из названия упомянутых законов, они посвящены более узкой сфере
правоотношений, чем старый украинский кодекс. В новых законах Союза и республик речь идет
именно об административных правонарушениях, об их определении, борьбе с ними, формах
ответственности. Следовательно, затрагивается отнюдь не вся сфера административных
правоотношений.
Тем не менее это законодательство было полезным. Оно, в частности, отграничивало
административные правонарушения от уголовных, позволяло тем самым по-разному подходить к
различного рода антиобщественным явлениям, по-разному реагировать на них и в то же время не
оставлять без внимания, хотя грань была проведена не очень четко.
Финансовое право. В этой отрасли отразилась тенденция к улучшению благосостояния
трудящихся. Еще в предыдущий период была высказана идея всеобщего упразднения налогов,
взимаемых с граждан, причем в короткий срок. Она была вполне реальной, поскольку при
социализме главным источником государственных доходов являются не налоги с населения, а
поступления от обобществленного сектора производства.
Было запланировано постепенное уменьшение налогообложения с тем, чтобы за пять лет
свести его вообще к нулю. Первые шаги в этом направлении были сделаны уже в начале 60-х гг.,
однако затем дело затормозилось, поскольку оказалось, что казна еще не в состоянии возместить
полностью отмену поступлений от налогов.
Тем не менее на протяжении данного периода неуклонно продолжается линия на
уменьшение налоговых тягот населения. Так, в 1972 г. было прекращено взимание подоходного
налога, а также налога на холостых и малосемейных рабочих и служащих, получающих до 70 руб.
в месяц, снижены налоговые ставки для граждан, зарабатывающих до 90 руб. На следующий год
снизили налоги с доходов, получаемых от кустарной и ремесленной деятельности. В конце 70-х гг.
были установлены большие налоговые льготы для инвалидов войны и некоторых иных инвалидов,
вплоть до полного освобождения их от обложения.
Вместе с тем в 1973 г. установили высокие ставки налогов на гонорары советских авторов,
работающих по заказу из-за границы, - от 30 до 75% дохода. Для сравнения скажем, что
одновременно для творческих работников, использующих свои произведения на территории
СССР, налоговые ставки были ничтожными - от 1,5 до 13% <*>. Очевидно, Указ и утвердивший его
Закон 1975 г. преследовали две цели: с одной стороны, пополнить казну валютой, с другой -
побольше урезать авторов, печатающихся в заграничных, а не в советских издательствах.
В 1975 г. был издан Закон, отменяющий налог со зрелищ, кроме налога с доходов от
демонстрации кинофильмов, поскольку последние составляли важную статью местных бюджетов
<*>.
218
Гражданское и хозяйственное право. В вещном праве следует отметить конституционное
закрепление классификации форм собственности на государственную, колхозно-кооперативную,
собственность общественных организаций и личную. Эта же система была воспроизведена
Основами гражданского законодательства в 1981 г.
Проблема собственности затрагивала также законодательство о кооперативном и
индивидуальном жилищном строительстве. Государство еще в предыдущий период нашло
хорошую форму для решения жилищной проблемы, привлекая для этого свободные средства
граждан. В стране развернулось создание большого числа жилищно-строительных кооперативов,
обеспечивших граждан современными, благоустроенными квартирами. Правда, основная масса
населения по-прежнему получала жилую площадь бесплатно, хотя, естественно, и не столь
быстро, как в кооперативах.
В обязательственном праве следует отметить прежние попытки укрепить договорную
дисциплину в социалистическом секторе хозяйства. Нельзя вместе с тем не отметить некоторое
обожествление плана, его фетишизацию. То есть считалось, что план должен выполняться всегда
точно и в срок, несмотря ни на какие обстоятельства. Это в общем-то хорошее положение
приводило, однако, к тому, что подрядчик часто старался всеми силами натянуть выполнение
плана, поскольку от него зависели премии и иные поощрения. Нередко это делалось даже по
соглашению с заказчиком, которому обещали исправление недоделок в ближайшее после срока
время.
Еще в 1961 г. Основы гражданского законодательства установили, что объектом
регулирования в гражданском праве являются не только имущественные, но и личные
неимущественные права (ст. 1) <*>. Это сохранилось и в законодательстве рассматриваемого
периода.
Семейное право. В отличие от других отраслей в нем произошли заметные изменения. Это
было произведено Основами семейного законодательства 1968 г. и созданными на их базе
семейными кодексами союзных республик, а также отдельными законами. Был упрощен порядок
развода, предусмотренный еще известным Указом от 8 июля 1944 г. Основы законодательства о
браке и семье установили, что брак может расторгаться не только в судебном, но и в некоторых
случаях в упрощенном порядке - просто органами загса. Отменялось двухстепенное прохождение
дела в суде. Теперь народный суд, принимая по-прежнему меры к тому, чтобы убедить
разводящихся сохранить семью, мог сразу, если такие попытки не приводили к успеху, принимать
решение о расторжении брака. Отменялись объявления о бракоразводном процессе.
Очень важным было возрождение института установления отцовства, начисто запрещенного
упомянутым Указом. Основы предусматривали судебный порядок такого установления и критерии
для признания мужчины отцом, причем исчерпывающие. Их три: совместное проживание и
ведение общего хозяйства матерью ребенка и ответчиком до рождения ребенка; совместное
воспитание либо содержание ими ребенка; доказательства, с достоверностью подтверждающие
признание ответчиком отцовства (ст. 16). Закон допускает и добровольное признание мужчиной
своего отцовства, что раньше исключалось <*>.
Большое место законодательство отводит установлению прав и обязанностей родителей в
отношении детей по их воспитанию и обязанностей детей в отношении родителей. В Конституции
СССР подчеркивается (ст. 66), что граждане СССР обязаны заботиться о воспитании детей,
готовить их к общественно полезному труду, растить достойными членами социалистического
общества. Родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей. Дети
обязаны заботиться о родителях и оказывать им помощь.
Трудовое право. Развитие этой отрасли права определяется Конституцией, Основами
законодательства СССР и союзных республик о труде 1970 г., кодексами о труде союзных
республик, текущим законодательством.
Общая линия развития трудового права - улучшение условий труда и быта советских
граждан. Новая Конституция развивает понятие права на труд, включая сюда еще право на выбор
профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями,
профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей.
Конституция подтверждает и ранее существовавшие права граждан на отдых, на охрану здоровья,
здоровые и безопасные условия труда, на объединение в профсоюзы, на участие в управлении
производством, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, а также утраты
трудоспособности, потери кормильца.
Важное место в законодательстве уделяется льготам в области труда женщин и молодежи:
определяются работы, на которых запрещается применение женского труда и труда лиц моложе
18 лет, запрещается привлекать рабочих и служащих моложе 18 лет к ночным и сверхурочным
работам, а для женщин такие работы ограничиваются, устанавливаются гарантии при приеме на
работу и запрещается увольнение беременных женщин, матерей, кормящих грудью, и женщин,
имеющих детей в возрасте до одного года, не допускается прием на работу лиц моложе 16 лет,
кроме исключительных случаев, устанавливается бронь приема на работу молодежи и на
производственное обучение. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 сентября 1981 г.
219
женщинам разрешен частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им
возраста одного года и дополнительный отпуск без сохранения заработной платы до достижения
ребенком полутора лет.
Большие меры проведены по упорядочению заработной платы, с общей тенденцией к ее
увеличению. В 1968 г. повышен минимальный уровень заработной платы (до 70 руб.). В 70-х гг.
введены новые условия оплаты труда в непроизводственных отраслях народного хозяйства для
работников массовых профессий и специальностей, непосредственно обслуживающих население
(медсестер, продавцов, библиотекарей и т.п.). Повышена оплата труда для многих работников
производственных отраслей (в черной и цветной металлургии, угольной и текстильной
промышленности, на железнодорожном транспорте).
Внесены изменения в пенсионное законодательство. Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 13 июня 1977 г. с учетом особых условий труда на предприятиях черной металлургии
увеличены максимальные размеры пенсии по старости работникам, занятым на отдельных видах
работ на этих предприятиях, 11 сентября 1979 г. введена надбавка к пенсии за работу после
достижения пенсионного возраста, в январе 1980 г. увеличены размеры надбавки к пенсии по
старости за непрерывный стаж работы на одном предприятии, в учреждении, организации, в 1980
г. принят Указ о дальнейшем улучшении пенсионного обеспечения инвалидов Великой
Отечественной войны и семей военнослужащих, погибших на фронте, 2 сентября 1981 г.
повышены минимальные размеры пенсий и определены условия назначения пенсий по старости
при неполном стаже работы женщинам, родившим пять и более детей.
Заметные изменения в лучшую сторону были произведены в сфере регулирования рабочего
времени и времени отдыха. В 1966 - 1967 гг. была изменена рабочая неделя. Теперь большинство
рабочих и служащих трудилось пять дней и отдыхало два дня в неделю, исключение составили
лишь учебные заведения, зрелищные, некоторые культурные заведения и т.п.
Расширены права профсоюзов. Конституция закрепила за ВЦСПС право законодательной
инициативы.
В 1983 г. была учреждена новая форма руководства делами предприятий и учреждений.
Этим стали заниматься непосредственно собрания трудовых коллективов, а в промежутках между
ними совместно администрация и выборные органы партийных, профсоюзных и комсомольских
организаций. Поскольку в то время профсоюзы объединяли всех трудящихся, то собрания
трудового коллектива практически совпадали с профсоюзными собраниями, и разграничить их
права было весьма затруднительно. На практике получалось так, что собрания трудового
коллектива больше занимались производственными вопросами, а профсоюзные органы -
социальными.
По-прежнему остро стояла проблема трудовой дисциплины. В целях борьбы за нее были
предусмотрены уменьшение очередного отпуска для прогульщиков на число дней прогула,
перевод на другую, ниже оплачиваемую работу на определенный срок и др. Повышена
материальная ответственность рабочих и служащих за ущерб, причиняемый по их вине
предприятию при исполнении ими трудовых обязанностей, в том числе и за выпуск бракованной
продукции. Для уменьшения текучести кадров было установлено, что рабочий или служащий при
увольнении по собственному желанию должен предупреждать об этом администрацию за два
месяца. Все эти мероприятия были проведены в основном в конце данного периода. Заметную
роль в повышении трудовой дисциплины играли товарищеские суды, положения о которых были
утверждены в 1977 г. Президиумами Верховных Советов союзных республик.
Природоресурсное право. В данный период было обращено широкое внимание как на охрану
природных объектов, так и на рациональное их использование, ибо развитие промышленности,
сельского хозяйства, культуры требовало серьезного внимания государства к этим проблемам.
В свое время национализация земли была большим достижением Советского государства.
Но, как уже отмечалось, она имела и свои негативные последствия, главное из которых -
бесхозяйственное отношение к этому важнейшему природному объекту. Конечно, борьба с таким
явлением велась и раньше, но теперь она была усилена. Этому, в частности, были посвящены
Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые в 1968 г., и
созданные вслед за тем республиканские кодексы.
Важнейшее значение имели и Основы водного законодательства, принятые в 1970 г., -
первый в истории общесоюзный акт, регулирующий водные отношения в стране. Закон направлен
на рациональное использование вод для нужд населения и народного хозяйства, охрану вод от
загрязнения и истощения, предупреждение и ликвидацию вредного воздействия вод, улучшение
состояния водных объектов, укрепление законности в области водопользования.
Для человечества давно уже стало важным использование не только поверхности земли, но
и ее недр. В условиях технического прогресса улучшение правового регулирования в этой области
стало особенно настоятельным. Данному объекту и были посвящены Основы законодательства
Союза ССР и союзных республик о недрах, принятые в 1975 г. Закон предусматривает меры по
охране недр, обеспечению безопасности работ при пользовании недрами, а также по охране прав
предприятий, организаций, учреждений и граждан, укреплению законности в этой области;
220